禹世明

（中共普洱市委黨校 科研辦，云南 普洱 665000）

服務型政府建設若干問題研究

禹世明

（中共普洱市委黨校 科研辦，云南 普洱 665000）

當前，政府變革和政府創(chuàng)新已經(jīng)成為我們適應全球化以及加強社會主義經(jīng)濟體制和政治文明建設中的重要問題，我們的政府必須向服務型轉變并弄清楚一些相關問題。一是什么是服務型政府，看法有很大的不同，特別是在服務型政府和公共服務型政府的差別上面。二是服務型政府應該完成什么樣的工作，應該做出什么服務，如何處理好管制和服務的關系，都需要進一步研究。

服務型政府；必然性；尚未解決的問題

目前，全國都在探索政府管理的變革和創(chuàng)新，服務型政府已經(jīng)成為人們關注的焦點。有專家學者對服務型政府的探索，也有各級政府開展服務型政府建設的實踐。雖然各地政府在建設服務型政府方面做出了很多努力，但這些做法很多還停留在表面層次。

一、關于服務型政府的界定

目前，對于服務型政府還沒有一個明確的定義。有的學者還不太贊同服務型政府的提法，認為這個提法本身就是矛盾的。他們認為政府是強制性的，而服務是自愿的，而這不可以結合在一起，但是，絕大多數(shù)人還是贊成這個提法。與此同時，服務型政府真正的內涵是什么，人們似乎并未深究，對該概念的理解差別比較大。

1、直接定義服務型政府。（1）服務型政府是指僅擁有有限管理社會的權利、對經(jīng)濟社會管理負有責任，通過向市場主體提供公共服務等方式，實現(xiàn)政府對市場主體的互動式管理的政府模式。（2）所謂服務型政府，即政府由原來的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務者。它意味著施政目標由機關和專家決定到由民眾和期待來決定，政府以控制管理為要務轉變?yōu)橐詡鬏敺諡橐獎?，管理目標由?jīng)濟領域轉移到公共服務領域。（3）服務型政府是以全新的服務理念為支撐，充滿生機和活力，不斷追求發(fā)展和進步的政府。它突出以民為本，以提高政府服務技能和服務水平為中心，以“三個文明”協(xié)調發(fā)展為目標，構建以市場為導向、以公共服務為特征的政府管理體系。

2、沒有明確給服務型政府下定義，但也從不同的角度進行了論述。（1）服務型政府主要是指政府服務的理念或者服務精神。施雪華教授認為應該有政府服務的理念。“這一理念要求中國政府的所有法律、規(guī)則和行為都必須貫徹服務精神和準則，而不是單純的統(tǒng)治和管理?！保?）服務型政府主要指政府的職能和功能。李文良教授認為：“服務是政府的首要職能。”①（3）服務型政府主要指的是政府的職能和角色。湖南行政學院唐綺玉認為：“公共服務的職能和角色在傳統(tǒng)體制下被淡化，建設服務型政府就是要使政府的職能和角色轉移到公共服務上來?！?/p>

3、張康之教授的定義。要給服務型政府下一個定義，還比較困難。因為服務型政府的涵蓋面非常廣。它既涉及觀念或者理念的層面，又牽涉到政府的職能或者功能，它還可以是政府角色定位，也還包括了政府的行為方式。綜合以上的定義，還是張康之教授給服務型政府下的定義比較妥當。他認為：“服務型政府也就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業(yè)的行政學語言表述就是為公眾服務，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在運行和發(fā)展的基本宗旨?！雹诜招驼c其他政府范式的根本區(qū)別體現(xiàn)在政府與社會的關系上。政府作為國家意志的體現(xiàn)者，始終是一種“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”③，執(zhí)行著對社會的統(tǒng)治和管理職能。而服務型政府倡導的價值取向恰恰相反：不是政府統(tǒng)治社會，而是社會控制政府。它體現(xiàn)了國家權利向社會權利的轉移，政府本位向社會本位的轉移，官本位向民本位的轉移。服務型政府并不是要剝奪政府的權力，只是政府的權力并非凌駕于社會之上和不受控制，而是來源于社會、受制于社會、服務于社會、使政府的權力重新回歸社會。從這個意義上講，服務型政府的理念在政治發(fā)展史上具有劃時代的意義。

4、“公共服務型政府”概念的提出，又進一步影響了服務型政府的定義。除了在界定服務政府概念上存在爭論之外，現(xiàn)在有的學者提出了“公共服務型政府”的概念，并與“服務型政府”發(fā)生爭論。（1）謝慶奎：“服務型政府”與“公共服務型政府”這兩個概念并不是對立矛盾的，可以同時使用，在完全建立社會主義市場經(jīng)濟體制之前都應該是建立服務型政府的階段，下一個階段就是大力提倡公共服務型政府。（2）遲福林：在改革攻堅階段，準確把握“公共服務型政府”的本質內容很重要。以公共服務體制為重點，建設公共服務型政府是一場深刻的“政府革命”。以建立公共服務體制為重點是推進政府轉型的主要任務。（3）劉熙瑞：目前學術界存在三種具有代表性的服務性理論觀點。“服務型政府”明確了公民本位和社會本位的限定，也強調了公民意志的基礎性地位，“公共服務型政府”只是政府職能重點的調整，并沒有明確政府與公民的關系。（4）張康之：“服務型政府”概念具有中國本土特色，一是該概念由中國學者首先提出，二是它適應了我國面對工業(yè)化與后工業(yè)化兩個過程一起走的現(xiàn)實，是一種更好、更高形態(tài)的政府模式?！肮卜招驼备拍羁赡荜P涉到服務型政府的理論方面的問題，作為理論，可能會對實踐造成誤導。

二、現(xiàn)階段構建服務型政府的基本主張

我國涉及政府職能的研究，最早可以追溯到上世紀70年代，到1980年鄧小平同志談到黨和國家領導體制改革時，就明確提出“中央高度集權的管理體制”，是目前我們所有特有的官僚主義的一個總病根。在鄧小平理論指引下，理論界和實務部門對政府職能轉變進行了不少的研究，取得了相當成果，并對實際改革進程起到了相當大的推動作用。學者們提出了把計劃經(jīng)濟體制時期的以強制性為主的政府管制模式，即管制型政府向服務型政府轉變的主張。特別是溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中正式提出“努力建設服務型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務”的要求，各級政府進一步加大了對政府自身改革的力度。到目前為止，學者們的研究成果主要體現(xiàn)在以下4個方面。

1、政府不是全能的。政府在一個國家和社會中的作用是顯而易見的，但政府不是萬能的，政府不能代替市場和社會，政府應是以市場、社會為前提的功能性政府或實行助動式行政；政府是對市場及社會功能缺陷的替補，也就是說，政府的所有工作應該以社會、市場為中心，不斷為社會、市場、公民提供各種服務。

2、管理不只是管制。政府享有對國家和社會管理的功能，但管理并不是管制，而且管理的最終目的還是服務。同時，我們也應該很明確，服務型政府并非取消管制，只是這種管制是有限度的，受法律嚴格約束，有固定的范圍、程序和明確的責任機制，是為服務而管制，而非為管制而管制。政府應該在政策法規(guī)的制定、監(jiān)督、調控和服務方面發(fā)揮更大的作用。

3、公共服務主體應多元化。政府不應該也不可能完全壟斷公共服務，可以通過責任分開、公開競標、合同出租或與人合作的形式把公共服務交給私人機構、鼓勵公共組織和執(zhí)行機構去經(jīng)營，并引入競爭機制。而政府的精力應主要集中于制度創(chuàng)新、制度實施和監(jiān)督、營造有利的整體環(huán)境上。面對一個充滿復雜性、動態(tài)性和多元性的環(huán)境，政府已無法稱為唯一的治理者，它必須與民眾、企業(yè)和非盈利性組織一起共同治理。公共服務主體應該是一個由政府部門、私營部門和第三部門等組成的多中心的合作網(wǎng)絡，政府不再是享有獨一無二權力的行動者，其作用正從高高在上的權威分配者、規(guī)制者和公共物品唯一的提供者轉變?yōu)槔娴恼{解者、激勵者和合作者。

4、以公民為中心而非以權力為中心。在服務型政府中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的、自我服務的官僚機構，而是“顧客驅動的政府”，權力本位變?yōu)轭櫩蛯?，致力于“無縫隙”的方式滿足公民的多樣化和個性化需求。為此，政府要強調積極的目標、具體的結果與產(chǎn)出，強調工作的實際結果、預算和績效并重；努力提升公共產(chǎn)品的服務價值，追求零顧客成本。

三、今后研究中應注意的問題

1、如何搞好管制和服務之間的關系問題。政府的管制職能是不可缺少的，服務型政府在強調對公眾服務的同時，如何處理好管制和服務之間的關系是很重要的。我們應該看到服務型政府并不是取消管制，任何政府都會有管制。因為任何社會都會有一些人，他們唯利是圖，并為此千方百計地侵害他人和公共的利益，侵害社會利益。他們是社會發(fā)展的破壞者。對這部分人不管制是不行的。對破壞社會發(fā)展的那部分人的管制，正式對構成社會發(fā)展動力的最基本的群眾的服務，因為沒有這種管制，人民群眾就不能正常生活，也就不能完成推動社會發(fā)展的歷史任務。從這個意義上說，管制就是服務，甚至只有實現(xiàn)了這種管制才能徹底完成服務。所以，服務型政府的確不能沒有管制，它的管制就是為服務而管制，它把管制納入了總體的服務之中。在明確了這一點以后，我們在建設服務型政府的時候，一是必須處理好服務和管理的關系，把管制納入服務之中去，并以服務為依歸。二是要大膽進行必要的社會管理，不至于處在軟弱無力的狀態(tài)，這樣才能建設中國特色的社會主義現(xiàn)代化社會。

2、在現(xiàn)代社會條件下，政府職能如何轉變和轉變的框架是什么。與傳統(tǒng)政治學和行政管理學相適應，我國政府長期以來強調與信守政府作為國家的伴生物，是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量，由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接維護政治統(tǒng)治的工具，忽視了公共行政在提供公共服務方面的服務性作用。由于我國是社會主義國家，人民是國家的主人，一切權力屬于人民，所以，政府不能不為人民服務，不能不把滿足人民的利益要求作為一切行動的出發(fā)點。要建設好服務性政府，就必須先進行政府職能的轉變，政府職能如何轉變，按照什么轉變一直是我們研究的問題。我認為從思想上看，政府職能的轉變應該真正把“全心全意為人民服務”作為一切政府機關的行動準則，只有這樣，才能使“建設服務型政府”不是一句空口號。如果政府機關放不下以前的官僚作風，那么就說不上“以人為本”了。從體制上看，政府職能的轉變要求首先解決我國長期以來的“黨政不分”、“以黨代政”的問題；必須把政府的許多職能剝離出來，放棄傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期國家“一手抓”的模式，把許多政府管不了，不應該管的事情交給社會機構去代行管理。具體來說，當前政府的體制上存在著組織結構設置不合理，辦事機構臃腫，職能錯位、越位、缺位，審批過多、過濫，辦事程序不規(guī)范，決策透明度低等問題，只有這些體制方面的重要障礙得到有效的解決，服務型政府的建設才會收到實效。這樣，政府才能把該管的事情管好，集中力量發(fā)展經(jīng)濟，腳踏實地地解決老百姓關心的熱點、難點和焦點問題，也只有這樣，才能得到人民群眾的擁護和支持。由此，我國政府職能的轉變，我認為必須以建設法制政府、民主政府、責任政府、陽光政府為目標，進行服務型政府的建設。

3、如何在廣大的公務員中加強服務精神教育，以及建立怎樣的政績考評制度。在我國，人民群眾找行政機關辦事難，國家機關公務員對待人民群眾態(tài)度傲慢，已經(jīng)是不爭的事實。在提出建設服務型政府的目標之后，如何使廣大公務員的心理上、工作作風、待人接物、行為方式等各個方面進行徹底的改變仍是我們現(xiàn)在研究的課題之一。樹立為民意識并不是件容易的事情，盡管我們不相信人完全是自私的，但在目前的市場經(jīng)濟條件下，要把“群愛意識”發(fā)掘出來，并且成為人們行為的指導力量，將是十分艱難的工程。這也是我們多年來一直沒有放松為人民服務的教育，但又收效甚微的原因。要改變這種現(xiàn)狀，必須研究如何把“群愛意識”和“愛個人”意識結合起來，變二者的對立關系為統(tǒng)一的關系，并且重新改革和制定政府公務員的績效考評制度。由于升遷任免基本由上級說了算，因而，各級政府和公務員實際上是為“上級”而不是為“人民”服務，我們必須改變這種不科學、不健全的考核制度。

4、還未明確提出服務要求、服務質量的標準，如何把服務落實到實處?，F(xiàn)在政府公共服務定位比較模糊，政府仍然過多的承擔社會服務的職能，政府控制公共服務的范圍仍然較高，難以滿足社會增長的需要。此外，政府管理和監(jiān)督缺位，只注重了服務的投入，沒重視服務的產(chǎn)出，公共服務的投入缺乏科學的規(guī)劃。這就要求我們：一是明確服務型政府到底應該負責完成什么任務、如何完成這一系列的任務及以一個什么樣的質量標準來完成任務？這都是廣大的專家、學者、國家決策者們應該重視和關注的問題。二是如何把服務落實到實處?，F(xiàn)在我們有的領導搞形象工程、政績工程，工作表面化，并沒有真正關心和解決廣大人民群眾的疾苦、群眾的要求。能否把服務工作落實到實處，與我國建設服務型政府最后能取得多大的成效息息相關，我們必須緊抓基層服務工作的落實，并研究出相關保證工作得到落實的措施。

注釋：

①李文良：《中國政府職能轉變問題報告》，中國發(fā)展出版社，2003年版，第109頁。

②張康之：《限制政府規(guī)模的理念》，《行政論壇》，2002年第4期

③《馬克思恩格斯選集》，第4卷，人民出版社，1972年版，第166頁。

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2011-09-15

禹世明（1984- ），男，云南永德人，中共普洱市委黨?？蒲修k副主任。研究方向：：地方政府管理。

責任編輯：陳文興