姜 南 馬軍衛(wèi)

淺談建筑領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪問題的規(guī)制

姜 南 馬軍衛(wèi)

由建筑領(lǐng)域用工行為引發(fā)的欠薪糾紛和信訪已經(jīng)成為影響當(dāng)前勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定的突出因素,在加強(qiáng)和諧勞動(dòng)關(guān)系建設(shè)過程中,必須給予高度重視。闡明建筑領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付現(xiàn)狀,深入剖析問題的根源,指出當(dāng)前在治理農(nóng)民工欠薪問題上的法律難題、行業(yè)背景、路徑依賴和現(xiàn)實(shí)困境,尤其是聯(lián)系實(shí)際,提出了治理建筑領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪問題的對(duì)策,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

建筑領(lǐng)域;農(nóng)民工;工資拖欠

農(nóng)民工是指戶口仍在農(nóng)村、戶籍身份是農(nóng)民,但是長期生活在城鎮(zhèn),臨時(shí)從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng),以此來獲得主要收入的勞動(dòng)者。[1]作為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的特殊社會(huì)群體,農(nóng)民工已經(jīng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。但是,他們這種既非農(nóng)民又非城市工人的特殊身份使他們既有別于一般意義上的勞動(dòng)者,又不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。“身份”的鴻溝阻礙著他們?nèi)谌胨诔擎?zhèn)的市民社會(huì),并被面向城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度所排斥;另一方面,由于長期生活在城鎮(zhèn),他們與真正意義的農(nóng)民群體之間的隔閡也在日益加深。

一、建筑領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付現(xiàn)狀

(一)建筑領(lǐng)域主要用工形式

從當(dāng)前情況看,建筑領(lǐng)域用工形式主要有三種:一是合同制用工,主要針對(duì)公司內(nèi)部人員和項(xiàng)目管理人員;二是勞務(wù)企業(yè)用工(具有勞動(dòng)用工主體資格);三是代班班長式用工,這是當(dāng)前建筑業(yè)主要用工形式。目前,建筑施工企業(yè)決策和管理與勞務(wù)作業(yè)已逐步分離,從事一線建筑勞務(wù)作業(yè)的基本上全是由代班班長(俗稱“包工頭”,下文采用俗稱)組織來的非成建制勞務(wù)隊(duì)伍。[2]

(二)工資支付方面存在的問題

目前,建筑領(lǐng)域工資支付的通常做法是,項(xiàng)目承包方將工資支付給建筑勞務(wù)企業(yè),建筑勞務(wù)企業(yè)根據(jù)工程分包協(xié)議轉(zhuǎn)撥給包工頭,再由包工頭支付給農(nóng)民工。從當(dāng)前情況看,主要存在以下兩方面問題:

1.工資結(jié)算方式不正規(guī)。根據(jù)《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》,企業(yè)應(yīng)將工資直接發(fā)給農(nóng)民工本人,嚴(yán)禁發(fā)給包工頭或其他不具備用工主體資格的組織或個(gè)人。但從現(xiàn)實(shí)情況看,大部分施工企業(yè)依然通過包工頭支付工資。因受建筑工程施工、驗(yàn)收和結(jié)算的階段性影響,目前普遍采取按月支付部分工資(生活費(fèi)),年底或工程結(jié)算后兌現(xiàn)工資的方式,為民工工資拖欠問題埋下隱患。作為沒有承包資質(zhì)的個(gè)人,包工頭缺少抗風(fēng)險(xiǎn)的能力,一旦發(fā)生傷亡事故或工程虧損,往往會(huì)血本無歸,根本無力支付民工工資。另一方面,部分包工頭出于非法占有的目的,在工程結(jié)束后,將工資據(jù)為己有,甚至攜款潛逃,導(dǎo)致民工工資無法兌現(xiàn)。

2.托底保障制度不健全。以上海市為例,《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》在第3條適用范圍中規(guī)定,建筑施工企業(yè)實(shí)行工資保證金制度的,不適用本規(guī)定。本規(guī)定可做兩種解讀:一是建筑施工企業(yè)應(yīng)該實(shí)行工資保證金制度,并且,實(shí)行此種制度的建筑施工企業(yè),不屬于欠薪保障金墊付范圍;二是沒有實(shí)行工資保證金制度的施工企業(yè),仍屬于欠薪保障金墊付范圍。但是,在實(shí)踐中,由于工資保證金制度缺乏剛性約束,在解決建筑施工企業(yè)欠薪方面的作用相當(dāng)有限。2006年6月,《上海市建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付暫行辦法》開始施行后,市建交委曾公布過幾批須繳納工資保證金的企業(yè)名單,但實(shí)際上,在歷年元旦春節(jié)期間的建筑業(yè)欠薪糾紛處置中,工資保障金制度的作用卻相當(dāng)有限。同時(shí),由于建筑領(lǐng)域農(nóng)民工的勞動(dòng)關(guān)系難以確認(rèn),使用欠薪保障金解決糾紛在實(shí)踐上也基本無法操作。

二、解決建筑領(lǐng)域欠薪的困境分析

(一)解決欠薪糾紛的直接障礙

在建筑領(lǐng)域欠薪糾紛處理中,首先要面對(duì)的便是“工程款債務(wù)鏈”的梳理。有時(shí),從建筑工程業(yè)主發(fā)包到農(nóng)民工進(jìn)場施工往往少則二三次轉(zhuǎn)分包,多則五六次。工程款“債務(wù)鏈”一旦形成,他們之間便產(chǎn)生了相互依存的合同關(guān)系以及由此派生的債務(wù)關(guān)系。作為“債務(wù)鏈”最末端的工資支付環(huán)節(jié),只能無奈受制于上游的各個(gè)環(huán)節(jié)。

當(dāng)前,根據(jù)建筑行業(yè)的業(yè)務(wù)模式欠薪糾紛的誘因主要分為以下幾種:1.工程款不到位。由于工程發(fā)包方只要工程款30%-50%到位,工程即可開工建設(shè)。一旦在建設(shè)過程中,工程款不能及時(shí)到位,便會(huì)引發(fā)欠薪;2.中間環(huán)節(jié)克扣。有些大型工程經(jīng)層層轉(zhuǎn)包、分包,工程款已經(jīng)到位,但中間轉(zhuǎn)包單位將錢滯留或是克扣、挪用;3.包工頭拖欠?；鶎影ゎ^因利益驅(qū)動(dòng)不發(fā)工資或?qū)①Y金私吞潛逃; 4.行業(yè)慣例。建筑施工中,一個(gè)工種完工后,人員離場,但由于整體建筑尚未完工,無法結(jié)清工資。這種錯(cuò)綜復(fù)雜的背景導(dǎo)致了欠薪問題在現(xiàn)實(shí)中具有必然性。

(二)解決欠薪糾紛的路徑依賴

在清理建筑領(lǐng)域欠薪糾紛的大背景下,在重要時(shí)間節(jié)點(diǎn),各級(jí)政府都相繼成立專門的“清欠”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,通常有建管、勞人保、工商、公安、工會(huì)、司法等部門組成。有了專門的“信訪辦”后,在集中清理和綜合治理建筑領(lǐng)域拖欠工程款和工資款方面的效果非常顯著,但是應(yīng)當(dāng)看到,“信訪辦”僅能發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,其本身不具備執(zhí)法主體資格,也無相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)。由于組織宣傳工作的錯(cuò)位以及部分民工的認(rèn)識(shí)誤區(qū),出現(xiàn)了民工包括民工頭甚至部分建筑企業(yè),在工程款或欠薪糾紛發(fā)生后,不走司法途徑而集中上訪的現(xiàn)象。還有一些別有用心的企業(yè)、個(gè)人借集中“清欠”之際,把本該通過司法途徑解決的合同違約糾紛也拿來要求處理。更有甚者,部分承包方平時(shí)故意不支付工人工資,到年底時(shí),利用民工人數(shù)多、影響大的特點(diǎn),制造聲勢逼迫上家給付承包款。這些都給政府的欠薪治理工作帶來很大壓力。如果職能部門不能很好地處理這其中的問題和矛盾,不從制度建設(shè)、行為規(guī)范等角度去正本清源地解決問題,一方面效果有限,另一方面,過多地使用行政權(quán)干預(yù)民事行為,從依法行政的角度,也存在明顯的法律風(fēng)險(xiǎn)。[3]

(三)解決欠薪糾紛的法律難題

通常情況下,建筑企業(yè)在承包了工程以后,往往將一些需要大量勞動(dòng)力的工作進(jìn)行分包,這樣往往就形成了包工頭與甲方的分包合同關(guān)系;之后,由包工頭再將農(nóng)民工帶進(jìn)場施工,而包工頭與農(nóng)民工之間通常是不可能建立勞動(dòng)關(guān)系的,因此,就面臨著責(zé)任主體不明的法律障礙。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第2條的規(guī)定,包工頭不是適格的用工主體,這類用工關(guān)系,只能是雇傭關(guān)系。從對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)上看,勞動(dòng)關(guān)系與雇傭關(guān)系的區(qū)別在于:

1.權(quán)利性質(zhì)不同。勞動(dòng)關(guān)系本質(zhì)上帶有社會(huì)保障的性質(zhì),《勞動(dòng)合同法》也突出體現(xiàn)了保護(hù)弱勢勞動(dòng)者的原則。雇傭關(guān)系屬于民事關(guān)系,《合同法》突出體現(xiàn)了平等協(xié)商和意思自治的原則。

2.權(quán)利內(nèi)容不同。勞動(dòng)關(guān)系中,勞動(dòng)者依法享有休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利等法定的權(quán)利。其勞動(dòng)報(bào)酬支付是由法律規(guī)定,并具有規(guī)律性,通常是按月、足額并以現(xiàn)金的方式發(fā)放。而在雇傭勞務(wù)關(guān)系中,勞動(dòng)者僅享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)等極少的權(quán)利保障,對(duì)于享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利等權(quán)利只能依據(jù)雙方先前的約定。其勞動(dòng)報(bào)酬支付一般是按次結(jié)清,并不受到勞動(dòng)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

3.適用程序不同。因勞動(dòng)合同履行發(fā)生的糾紛,必須先向勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,對(duì)裁決不服的,才可以向人民法院提起訴訟;而因雇傭合同的糾紛,可以直接向人民法院提起訴訟。

4.法律適用不同。因勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生糾紛,要依據(jù)勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法以及《工傷保險(xiǎn)條例》等系列勞動(dòng)法律進(jìn)行解決,而因雇傭勞務(wù)關(guān)系發(fā)生糾紛,則要依據(jù)《中華人民共和國民法通則》以及《最高人民法院人身損害賠償條件適用法律若干問題的解釋》等民事法律進(jìn)行調(diào)整。

雖然《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》第12條規(guī)定,工程總承包企業(yè)不得將工程違反規(guī)定發(fā)包、分包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人,否則應(yīng)承擔(dān)清償拖欠工資的連帶責(zé)任。但在欠薪糾紛處理中,從工程款“債務(wù)鏈”的底端向上追溯,尋找責(zé)任主體的工作相當(dāng)繁雜,農(nóng)民工根本無法承受司法維權(quán)的時(shí)間成本,實(shí)踐中大多是跳開繁瑣的法律認(rèn)定環(huán)節(jié),依靠行政強(qiáng)制力量來協(xié)調(diào)解決。[4]

(四)解決欠薪糾紛的現(xiàn)實(shí)困境

即便欠薪民工知曉維權(quán)的法律渠道,但在實(shí)際操作上,依然存在諸多問題。

1.民工期望值過高。元旦春節(jié)期間,各級(jí)政府都強(qiáng)調(diào)要保證農(nóng)民工拿到錢回家過年,農(nóng)民工對(duì)解決欠薪都抱有過高期望,以為能在短期解決;其實(shí),根據(jù)《勞動(dòng)爭議仲裁調(diào)解法》的規(guī)定,仲裁庭裁決勞動(dòng)爭議案件,應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起45日內(nèi)結(jié)束,案情復(fù)雜的,經(jīng)批準(zhǔn),還可以再延長15日;根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定,人民法院適用普通程序?qū)徖淼拿袷掳讣?應(yīng)當(dāng)在立案之日起6個(gè)月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長的,由本院院長批準(zhǔn),可以延長6個(gè)月;還需要延長的,報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院批準(zhǔn)。因此,這樣的司法程序要求一般很難滿足民工們的期望,這也正是農(nóng)民工欠薪多但申請(qǐng)仲裁或提起訴訟少的主要原因。為了更快拿到錢,他們往往會(huì)情緒激動(dòng),甚至采取過激行為。

2.證據(jù)證明力不夠。通常情況下,農(nóng)民工與包工頭或建筑施工企業(yè)是不簽勞動(dòng)合同的,報(bào)酬核算主要依據(jù)包工頭或負(fù)責(zé)人以“流水帳”的形式記錄下來的工作量,其他的權(quán)利義務(wù)主要靠彼此之間的道德約束來保證。從訴訟證據(jù)規(guī)則來講,由于證明能力不足,想要?jiǎng)僭A是非常困難的。另一方面,由于過多的轉(zhuǎn)分包,使得訴訟對(duì)象都難以確定。根據(jù)合同的相對(duì)性原理,一些地方以“紅頭文件”的形式盲目擴(kuò)大合同義務(wù)主體的做法,是有悖法治精神的,相關(guān)文件的法律效力是有待商榷的。

3.財(cái)產(chǎn)保全有難度。在訴訟中,即便查實(shí)存在欠薪行為,對(duì)包工頭或建筑施工企業(yè)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全也是非常困難的。一是有可能涉及到跨區(qū)域執(zhí)法的管轄權(quán)問題,過多的中間環(huán)節(jié)使財(cái)產(chǎn)保全在現(xiàn)實(shí)中無法操作;二是根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定,申請(qǐng)?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全,必須提供擔(dān)保,對(duì)欠薪民工而言,相關(guān)的擔(dān)保物和款項(xiàng)難以落實(shí)。另一方面,如果不進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全,即使民工勝訴,執(zhí)行環(huán)節(jié)的障礙通常也難以逾越。

三、治理建筑領(lǐng)域欠薪問題的對(duì)策

(一)規(guī)范建筑市場勞動(dòng)用工行為

逐步取消層層轉(zhuǎn)包的制度,建立起由具備法人資格及相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)(如建筑行業(yè)的建筑公司或勞務(wù)公司)直接招工的用人制度,防止企業(yè)通過層層轉(zhuǎn)包屏蔽對(duì)工人的應(yīng)盡責(zé)任。當(dāng)然,企業(yè)可以委托或聘用包工頭招收和管理工人,但必須納入企業(yè)統(tǒng)一的人事管理制度。值得注意的是,這并不意味著每個(gè)工人都成為企業(yè)的正式工,依然可以存在合同工、臨時(shí)工,只是要求企業(yè)承擔(dān)起法律要求的應(yīng)盡的用工之責(zé)。在工人納入企業(yè)統(tǒng)一的人事管理后,企業(yè)應(yīng)實(shí)行按月發(fā)放的工資制度,并逐步規(guī)范勞動(dòng)合同、勞動(dòng)保障、工會(huì)組織等各項(xiàng)制度。

(二)加強(qiáng)建筑市場施工管理

要加強(qiáng)建筑工程開工審批。開發(fā)商建筑資金不到位的,絕不能開工。現(xiàn)在,國家對(duì)建筑單位的開工準(zhǔn)備金定額過低,只要有工程款30%至50%左右的資金就能動(dòng)工,對(duì)開發(fā)企業(yè)的政策更寬松。如此一來,建設(shè)單位欠施工企業(yè),施工企業(yè)拖欠供應(yīng)商、農(nóng)民工工資拖欠便成了家常便飯。下一步,要嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度,嚴(yán)格審查建設(shè)單位的建設(shè)資金到位情況,對(duì)于資金不到位或嚴(yán)重不足的項(xiàng)目要堅(jiān)決停止招標(biāo)。政府相關(guān)部門加強(qiáng)建設(shè)資金使用情況的動(dòng)態(tài)管理,防止和避免驗(yàn)資報(bào)告不實(shí)或虛假驗(yàn)資,從項(xiàng)目前期到項(xiàng)目施工過程,建立起一套預(yù)防拖欠工程款的有效監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制,規(guī)定一定期限,如建設(shè)單位不按期支付工程款,可責(zé)令施工企業(yè)停止施工,并規(guī)定造成的損失由建設(shè)單位承擔(dān)。

(三)完善工資支付保證金制度

建立農(nóng)民工工資支付保證金制度是防止和解決農(nóng)民工工資拖欠的有效手段。應(yīng)當(dāng)規(guī)定施工單位在建設(shè)單位申領(lǐng)建設(shè)工程施工許可證時(shí),要按中標(biāo)價(jià)繳納一定比例的農(nóng)民工工資支付保證金,設(shè)立專戶、由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)管理,勞動(dòng)保障行政部門監(jiān)督使用。如果建筑施工單位無法及時(shí)足額支付農(nóng)民工工資,經(jīng)勞動(dòng)行政部門核實(shí),建設(shè)行政部門可直接扣除工資保證金來墊付工資。對(duì)于欠繳工資保證金的施工單位,主管部門可拒絕其開工建設(shè);已開工的項(xiàng)目,有權(quán)責(zé)令其暫停施工。

(四)加強(qiáng)建筑市場誠信體系建設(shè)

隨著建筑市場管理的逐步完善,建筑企業(yè)和勞務(wù)分包企業(yè)拖欠工資一旦發(fā)生,就會(huì)在建設(shè)行政主管部門留有記錄。筆者建議首先要建立信用檔案,對(duì)于嚴(yán)重或惡意拖欠工程款的業(yè)主以及搞不正當(dāng)競爭的建筑業(yè)企業(yè)應(yīng)向社會(huì)公開曝光其不良行為;其次,在工程招投標(biāo)前,政府相關(guān)部門對(duì)嚴(yán)重或惡意拖欠工程款的業(yè)主以及搞不正當(dāng)競爭的建筑企業(yè)實(shí)行一票否決權(quán),禁止其參加招投標(biāo)。這樣既維護(hù)建筑市場行為,也保護(hù)合法經(jīng)營企業(yè)的合法權(quán)益。

(五)完善農(nóng)民工討薪的救助機(jī)制

1.要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的法律援助。在元旦春節(jié)等農(nóng)民工工資拖欠的高發(fā)節(jié)點(diǎn),要建立專門的法律援助隊(duì)伍,參與農(nóng)民工工資拖欠案件協(xié)調(diào)工作,將職能部門的行政執(zhí)法手段與法律專業(yè)人士的非訴調(diào)解技能有機(jī)結(jié)合起來,減少當(dāng)事人訴訟成本。

2.要妥善利用法律手段。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》和《民事訴訟法》的規(guī)定,要妥善利用支付令和公證債權(quán)文書具有強(qiáng)制執(zhí)行力的優(yōu)勢,在有關(guān)農(nóng)民工工資的債權(quán)債務(wù)合同或還款計(jì)劃履行過程中,應(yīng)當(dāng)積極介入并依法出具法律文書,簡化進(jìn)入訴訟的程序。

3.要加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合。從當(dāng)前欠薪治理工作的實(shí)際來看,農(nóng)民工欠薪大多涉案金額大、時(shí)間跨度長、法律問題多,僅靠建設(shè)主管部門和勞動(dòng)行政部門很難徹底解決問題,需要在工會(huì)、公安、法院等部門的聯(lián)動(dòng)配合下,在明確工作職責(zé)、共同制定政策措施的基礎(chǔ)上,聯(lián)手處置、積極協(xié)調(diào),因此,政府應(yīng)不斷加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè),努力為農(nóng)民工提供“一站式”維權(quán)服務(wù)。

[1]劉懷康.中國農(nóng)民工問題[M].北京人民出版社, 2005.

[2]亓昕.欠薪與討薪:工地政體與勞動(dòng)過程的實(shí)證研究[M].北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2012.

[3]孫祖芳.構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系中的政府職能[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,(4):29.

[4]高仁波.政府治理農(nóng)民工工資拖欠問題的路徑優(yōu)化:以重慶市江北區(qū)為例[J].重慶社會(huì)科學(xué),2010,(1):32.

姜南,上海市寶山區(qū)人民法院(郵政編碼 201999);馬軍衛(wèi),中共濟(jì)南市委黨校教師(郵政編碼250014)

F246

A

1672-6359(2012)04-0099-03

(責(zé)任編輯 馬曉黎)