□中共金華市委政法委員會(huì)課題組

（中共金華市委政法委員會(huì)，浙江 金華 321000）

維穩(wěn)工作由高壓態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)向常態(tài)管理的路徑探索*

□中共金華市委政法委員會(huì)課題組

（中共金華市委政法委員會(huì)，浙江 金華 321000）

面對(duì)維護(hù)穩(wěn)定的新形勢(shì)和新任務(wù)，我們必須從更高起點(diǎn)、更高層次、更高水平上來謀劃、改進(jìn)和加強(qiáng)維穩(wěn)工作；要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，正確對(duì)待和處理矛盾糾紛及信訪問題；要健全完善制度，把社會(huì)管理的手段納入法制化軌道；要密切聯(lián)系群眾，為社會(huì)長(zhǎng)期持久穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

維穩(wěn)；社會(huì)管理創(chuàng)新；群體性事件

近年來，維穩(wěn)工作先后經(jīng)歷了北京奧運(yùn)、國(guó)慶60周年、上海世博安保等重大活動(dòng)的歷練，在“穩(wěn)定壓倒一切”的剛性理念支撐下，各級(jí)政府始終保持高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)維穩(wěn)工作投入了大量的人力、物力、財(cái)力和精力，確保了社會(huì)面的整體平穩(wěn)。但不容否認(rèn)的是，依靠強(qiáng)力壓制換來的穩(wěn)定只能是暫時(shí)的、極其脆弱的，是不長(zhǎng)久和不穩(wěn)固的。受高壓維穩(wěn)的負(fù)面影響，在政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的張力之中，社會(huì)觸點(diǎn)不斷增多、“燃點(diǎn)”不斷降低，社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的總量非但沒有減少，反而不斷增加，動(dòng)輒出現(xiàn)群體性事件的壓力始終困擾著各級(jí)黨委政府。維穩(wěn)工作亟需在指導(dǎo)思想、思維方式以及實(shí)際行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變，積極探索由高壓態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)向常態(tài)管理的路徑，以長(zhǎng)治實(shí)現(xiàn)久安。

一、高壓維穩(wěn)的具體表現(xiàn)形式及弊端

高壓維穩(wěn)的主要表現(xiàn)形式是剛性的 “唯結(jié)果論”，以社會(huì)絕對(duì)秩序作為管治目標(biāo)，其方式往往呈現(xiàn)簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化，具有很強(qiáng)的排他性，勢(shì)必造成不少的問題和弊端。

（一）重結(jié)果而不重源頭，導(dǎo)致矛盾糾紛數(shù)量不斷增多。雖然維穩(wěn)抓預(yù)防、抓源頭的理念已深入普及，但在具體操作層面，事實(shí)恰好相反。當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)矛盾糾紛和信訪問題往往是重堵輕疏，事后處理勝過事前預(yù)防，對(duì)可能引發(fā)群體性事件或去省、赴京、非正常訪等易引發(fā)事端、造成上級(jí)關(guān)注的個(gè)別案例，可謂極度關(guān)注、措施有力，甚至親力親為參與協(xié)調(diào)化解和圍追堵截。而面對(duì)量大面廣通過正常渠道而來的初信初訪問題，他們卻漠不關(guān)心、敷衍塞責(zé)，甚至麻木不仁、置之不理。一些小矛盾、小糾紛，往往只有上升到一定程度才能引起重視，不僅錯(cuò)過了從源頭上疏導(dǎo)和解決的有利時(shí)機(jī)，導(dǎo)致基層矛盾糾紛日積月累，涉眾面越來越廣，并且助長(zhǎng)了民眾“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的預(yù)期，致使小事拖大，大事拖“炸”。

（二）講結(jié)果而不論方式，導(dǎo)致涉訪群眾積怨不斷疊加。隨著改革深入推進(jìn)、社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，由企業(yè)改制、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、涉法涉訴等引發(fā)的矛盾沖突呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，相伴而來的信訪問題令基層干部十分頭疼。一些地方為了達(dá)到息訴罷訪的目的，出現(xiàn)了五花八門的“非正常息訪”舉措，諸如“人盯人”、集中住宿、辦學(xué)習(xí)班等。有些地方政府不但不解決問題，還動(dòng)用警力等專政工具來壓制和剝奪弱勢(shì)群體的利益表達(dá)權(quán)利，采取諸如截訪、罰款、拘留、勞教、判刑等手段壓制上訪群眾，有的甚至將正常人關(guān)進(jìn)精神病院，嚴(yán)重侵犯了上訪群眾的合法權(quán)益，對(duì)其人身和精神造成了巨大傷害與摧殘。這種用行政替代司法，基于短期利益考慮的壓制性方式，雖維護(hù)了表面的穩(wěn)定，卻掩蓋了更大的潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，常常激起上訪人員的更大怨憤，造成更多的矛盾。

（三）為結(jié)果而不惜投入，使社會(huì)價(jià)值理念不斷遭到破壞。一些地方派出大量工作人員對(duì)進(jìn)省、進(jìn)京上訪人員進(jìn)行截訪、勸訪，對(duì)部分人員進(jìn)行集中食宿、辦“學(xué)習(xí)班”，這些都需要大量經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，近年來，在面對(duì)那些基于具體利益沖突，同時(shí)又不具備擴(kuò)散性的社會(huì)矛盾時(shí)，一些地方更多地使用經(jīng)濟(jì)方式來解決問題。對(duì)部分老上訪戶，不分有理無理，給予一定“補(bǔ)助”，以求息事寧人。這樣做的結(jié)果，一方面使得“維穩(wěn)成本”大幅上升，據(jù)清華大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究課題組2010年上半年發(fā)布研究報(bào)告稱，2009年全國(guó)維穩(wěn)費(fèi)用高達(dá)5140億元人民幣，直逼5320億元的國(guó)防預(yù)算。另一方面，這種無法可依、缺乏規(guī)范的“花錢買平安”方式，不僅不能真正促進(jìn)社會(huì)公平，而且會(huì)破壞全社會(huì)包括是非觀、公正觀在內(nèi)的價(jià)值理念，助長(zhǎng)了“不鬧不解決”的理念“深入人心”。

二、高壓維穩(wěn)的由來及其弊端分析

造成當(dāng)前維穩(wěn)政策執(zhí)行異化的原因是多方面的，既有對(duì)維穩(wěn)理念認(rèn)識(shí)上的偏差，也受到體制機(jī)制等諸多因素的影響，更有官場(chǎng)心態(tài)的現(xiàn)實(shí)反映。

（一）維穩(wěn)理念認(rèn)識(shí)上的偏差。當(dāng)前維穩(wěn)工作存在的誤區(qū)，就是抽掉了“維穩(wěn)壓倒一切”的特定背景和科學(xué)含義，把公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素，將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來。有的把上訪與不穩(wěn)定劃上等號(hào)，千方百計(jì)壓制上訪，以犧牲弱勢(shì)群體的利益訴求來維護(hù)短暫的穩(wěn)定。有的把維穩(wěn)單一理解為武力壓制群眾鬧事，輕率地濫用警力，造成警民沖突、干群對(duì)立，政府公信力受損。有的抱著“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的思想，不惜犧牲國(guó)家利益，遷就或滿足一些人的無理要求，導(dǎo)致社會(huì)利益關(guān)系嚴(yán)重失衡、社會(huì)價(jià)值體系失范。

（二）工作作風(fēng)上的偏離。維穩(wěn)工作的重心應(yīng)是尋找和解決不穩(wěn)定因素的根源，防患于未然，而現(xiàn)在異化為重視事后處理勝過源頭預(yù)防。從中反映出一部分基層干部行政能力的低下和服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)的缺失，對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定因素和易激發(fā)矛盾的事件，不愿正視、無法預(yù)見，也無能為力，于是從“見怪不怪”到“熟視無睹”，失去了必要的防范能力和應(yīng)急處置能力。一些部門手段單一粗暴，跟不上時(shí)代發(fā)展和公民主體意識(shí)、法治觀念的提高，也沒有化解矛盾的勇氣和動(dòng)力，甚至存在一種“懶政”思維，只想把問題搪塞過去、掩蓋下去，而不是真正解決，遇到了問題，就簡(jiǎn)單地試圖通過金錢來“擺平”。

（三）政績(jī)考核上的偏頗。維穩(wěn)是第一責(zé)任，將維穩(wěn)效果與干部政績(jī)考核相掛鉤，這本無可厚非。但不少地方以不發(fā)生群體事件，無大規(guī)模上訪，無人進(jìn)京上訪作為衡量“穩(wěn)定”的重要指標(biāo)，評(píng)價(jià)干部能力和政績(jī)也以此為標(biāo)準(zhǔn)。一些地方只要轄區(qū)內(nèi)發(fā)生“進(jìn)京上訪”、“非正常上訪”事件，當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人就被一票否決。嚴(yán)格的維穩(wěn)考核機(jī)制使基層政府對(duì)穩(wěn)定問題產(chǎn)生過敏性反應(yīng)，將所有治理層面的問題均納入維穩(wěn)工作的范疇內(nèi)，反而不利于問題在治理層面的解決。這樣的結(jié)果是，一方面，一票否決制的“高壓”，使得基層政府利用各種非正常手段，想方設(shè)法“哄住”、“截住”、“嚇住”、“管住”上訪人，不讓其越級(jí)上訪；另一方面，這種維穩(wěn)體制極易被少數(shù)人利用，通過當(dāng)前的信訪體制要挾基層政府，滿足自身的不合理利益訴求，導(dǎo)致基層政府疲于應(yīng)付，真正合理問題反而無法得到解決。

三、由高壓維穩(wěn)態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)向常態(tài)管理的路徑探索

穩(wěn)定是立國(guó)之本、發(fā)展之基，也是黨之所求、民之所盼，必須常抓不懈。面對(duì)維護(hù)穩(wěn)定的新形勢(shì)和新任務(wù)，我們必須從更高起點(diǎn)、更高層次、更高水平上來謀劃、改進(jìn)和加強(qiáng)維穩(wěn)工作，從理念、機(jī)制、載體、手段上全方位地進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)由高壓向常態(tài)的真正轉(zhuǎn)變。

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，正確對(duì)待和處理矛盾糾紛及信訪問題。社會(huì)沖突并不必然導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，中國(guó)日益開放和民主化，社會(huì)穩(wěn)定也必將過渡到動(dòng)態(tài)平衡型。相應(yīng)地，執(zhí)政者的穩(wěn)定思維也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。一是要以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，樹立正確的穩(wěn)定觀。任何社會(huì)都沒有絕對(duì)的穩(wěn)定。當(dāng)前，引起社會(huì)糾紛和矛盾的仍然是改革向縱深推進(jìn)過程中、利益格局調(diào)整中的人民內(nèi)部矛盾，大量的是普通群眾生產(chǎn)、生活的個(gè)案訴求和群體訴求。因此，做好新形勢(shì)下的維穩(wěn)工作，必須深刻理解和把握科學(xué)發(fā)展觀對(duì)維穩(wěn)工作提出的新要求，始終把保障人民群眾的權(quán)益放在維穩(wěn)工作的首位，任何時(shí)候都不能以侵犯人的合法權(quán)利為代價(jià)去維穩(wěn)。在具體工作中，要切實(shí)改變那些不計(jì)成本和后果、一切都要為穩(wěn)定讓路的做法。既不能掩蓋矛盾，粉飾太平，以控訪、截訪等簡(jiǎn)單的否認(rèn)或壓制等短期行為形成社會(huì)穩(wěn)定、形勢(shì)大好的假象，也不能對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定因素視而不見，而要順應(yīng)權(quán)利時(shí)代的要求，承認(rèn)利益沖突的客觀存在，疏導(dǎo)其產(chǎn)生的原因，加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)，提高對(duì)公民權(quán)利訴求的應(yīng)答質(zhì)量。二是要以考核為導(dǎo)向，樹立正確的政績(jī)觀。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定事關(guān)群眾的切身利益和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，是地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)然的責(zé)任。政績(jī)考核一直是引導(dǎo)和推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政行為的一個(gè)重要杠桿。因此，必須建立健全與科學(xué)發(fā)展相適應(yīng)的政績(jī)考評(píng)體系，在整個(gè)指標(biāo)體系的設(shè)置、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核方法上謀求新突破，不僅要看維穩(wěn)結(jié)果，更要看維穩(wěn)的過程，看地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部為取得維穩(wěn)成績(jī)而采取了什么樣的措施，這些措施是否合規(guī)合法、合情合理。即便是在考核維穩(wěn)結(jié)果時(shí)，也要看是表面的穩(wěn)定還是內(nèi)在的穩(wěn)定，是在“穩(wěn)定壓倒一切”的控制下勉力維持的穩(wěn)定，還是在尊重人權(quán)、踐行法治的基礎(chǔ)上扎實(shí)鑄就的穩(wěn)定，防止從政策層面導(dǎo)致維穩(wěn)重心的異化。

（二）健全完善制度，把社會(huì)管理的手段納入法制化軌道。要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久可持續(xù)的穩(wěn)定，應(yīng)在完善維穩(wěn)機(jī)制體制上下功夫，以法制化、規(guī)范化、制度化的方式，來舒緩社會(huì)情緒、平衡社會(huì)心理、制約權(quán)力擴(kuò)張，夯實(shí)維護(hù)穩(wěn)定的基本制度基石。一要完善利益訴求機(jī)制。暢通有序的利益訴求機(jī)制，可以避免出現(xiàn)具有破壞性的利益訴求方式，促進(jìn)行為規(guī)范。要完善基層民主制度，適當(dāng)增加基層群眾在各級(jí)人大、政協(xié)等組織的代表名額，為各社會(huì)階層提供利益表達(dá)的制度性平臺(tái)，使多元化社會(huì)中的合理利益訴求，通過正當(dāng)、規(guī)范的渠道上通下達(dá)，供決策者參考、汲取，從而推出得到社會(huì)普遍認(rèn)可的公共政策，調(diào)控、整合不同群體間的利益關(guān)系。要改革和完善信訪制度，嚴(yán)格執(zhí)行信訪回復(fù)制度，推進(jìn)信訪受理責(zé)任制和失職責(zé)任追究制度，確保基層群眾利益訴求表達(dá)渠道暢通，及時(shí)了解、處理群眾反映的問題，引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，不斷增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨的信任感和擁護(hù)度。要完善政府信息公開制度，不斷拓展群眾的監(jiān)督渠道，保障人民群眾的話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓不同利益群體的訴求得到充分表達(dá)。二要構(gòu)建利益調(diào)節(jié)機(jī)制。調(diào)整利益分配格局，減少不同利益群體之間的不公平感，可以從源頭上減少社會(huì)矛盾。完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和社會(huì)利益調(diào)節(jié)中的作用，為不同的利益主體創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為勞動(dòng)者獲取社會(huì)利益創(chuàng)造有利條件。完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制，還需要政府調(diào)整財(cái)政支出比例結(jié)構(gòu)，將更多維穩(wěn)的經(jīng)費(fèi)用于人民的衣食住行的保障和提升公共服務(wù)上。此外，還應(yīng)建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，形成社會(huì)救濟(jì)制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系，讓弱勢(shì)群體也能充分享有改革開放與社會(huì)發(fā)展帶來的成果。三要健全矛盾糾紛排查化解機(jī)制。化解矛盾糾紛是減少群眾上訪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。要進(jìn)一步建立健全重大社會(huì)決策、重大工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，防止因決策失誤、措施不當(dāng)損害群眾利益、引發(fā)群體性事件。要認(rèn)真落實(shí)矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，持續(xù)開展矛盾糾紛大排查活動(dòng)，把排查工作深入到每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)行業(yè)、每個(gè)群體、每個(gè)環(huán)節(jié)。要加強(qiáng)區(qū)域性調(diào)解仲裁組織建設(shè)，積極探索在企業(yè)改制、征地拆遷、勞動(dòng)爭(zhēng)議、交通事故等重點(diǎn)領(lǐng)域建立專業(yè)性調(diào)解仲裁組織，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的“大調(diào)解”工作體系，把調(diào)解手段貫穿執(zhí)法、司法全過程。

（三）密切聯(lián)系群眾，為社會(huì)長(zhǎng)期持久穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新形勢(shì)下的維穩(wěn)工作實(shí)質(zhì)就是新時(shí)期黨的群眾工作，只有密切聯(lián)系群眾、廣泛發(fā)動(dòng)群眾，群眾才能由維穩(wěn)客體變成維穩(wěn)主體，維穩(wěn)工作才能得到有力支撐。一是要用親民形象感動(dòng)群眾。把穩(wěn)定情緒放在穩(wěn)定秩序之先，多做順氣暖心的工作，有利于化“危”為“機(jī)”，變“事”為“情”。為此，我們必須從增進(jìn)同人民群眾的感情入手，切實(shí)提高政府部門協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、理順公眾情緒的能力，牢固樹立公仆意識(shí)、群眾意識(shí)，堅(jiān)持深入基層、深入群眾，傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，多做得人心、暖人心、穩(wěn)人心的好事實(shí)事，努力解決群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的問題，最大限度地削弱對(duì)立，增加信任，努力建立和諧的黨群關(guān)系。二是要用豐富載體感知群眾。主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新要求、掌握信息交流的新形勢(shì)，通過互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體，通過互聯(lián)網(wǎng)站、QQ群、微博等載體，以信息發(fā)布、在線解答、在線服務(wù)等形式，認(rèn)真收集群眾意見，聽取群眾訴求，增強(qiáng)與群眾的對(duì)話能力和引導(dǎo)能力，切實(shí)提高服務(wù)群眾的質(zhì)量，優(yōu)化為民辦事的平臺(tái)，拓寬與民溝通的信息渠道。三是要用宣傳教育感化群眾。在維穩(wěn)過程中，要積極順應(yīng)人民群眾不斷增強(qiáng)的民主意識(shí)、公正意識(shí)，同時(shí)也要有意識(shí)地強(qiáng)化人民群眾的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，通過宣傳教育，建立起社會(huì)公民健康的道德觀、價(jià)值觀、人生觀，講法律，講誠(chéng)信，講追求，努力推動(dòng)人民群眾素質(zhì)轉(zhuǎn)型，為社會(huì)長(zhǎng)期的穩(wěn)定、和諧奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

D616

A

1674-3040（2012）01-0025-03

2011-04-25

課題執(zhí)筆人郭文錦，中共浙江省金華市委政法委員會(huì)辦公室副主任科員。

*該論文獲2010年浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果三等獎(jiǎng)。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）