莊東煌

淺談我國(guó)地方政府大部門體制下的機(jī)構(gòu)改革

莊東煌

分析了地方政府推行大部制機(jī)構(gòu)改革面臨的問題。從加強(qiáng)服務(wù)型政府理念建設(shè)，完善公務(wù)員退出機(jī)制，合理配置地方政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善政府改革相關(guān)的法律制度等方面，對(duì)推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革提出了建議。

地方政府；機(jī)構(gòu)改革；大部門體制；服務(wù)型政府；公務(wù)員

我國(guó)于2008年10月啟動(dòng)了地方政府的機(jī)構(gòu)改革。地方政府的大部門體制改革，以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榛玖⒆泓c(diǎn)，調(diào)整政府部門的管轄范圍和職能，把業(yè)務(wù)性質(zhì)類同和職能相近的部門重構(gòu)整合，構(gòu)建新的行政機(jī)構(gòu)體制。地方政府的大部門體制改革主要涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、文化、住房保障、人力資源和食品藥品7個(gè)領(lǐng)域，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，目標(biāo)是建立“大交通、大文化、大城管、大水務(wù)、大建設(shè)、大林業(yè)”和“統(tǒng)一人力資源和社會(huì)保障”、“統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“統(tǒng)一科技與信息化”體制，探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的地方大部門體制。許多省市在積極探索大部門體制，加大機(jī)構(gòu)整合力度，政府職能正在更多的向社會(huì)管理和公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。

一、地方政府大部制改革中面臨的問題

由于我國(guó)政治體制獨(dú)特和政府規(guī)模龐大，所以政府機(jī)構(gòu)改革面臨許多問題。地方政府大部門體制改革的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，政府職能轉(zhuǎn)變和現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。中央和地方政府的職責(zé)重點(diǎn)是不同的，中央政府側(cè)重宏觀調(diào)控，到了市級(jí)、縣級(jí)地方政府，服務(wù)民生、改善民生的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能就比較重要。目前，地方政府過度強(qiáng)調(diào)“管理”與“控制”，而在監(jiān)督、服務(wù)、保障等方面偏弱。地方政府職能轉(zhuǎn)變和現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。地方政府大部門體制改革應(yīng)以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。

第二，過度借鑒問題。改革過程中雖然一再?gòu)?qiáng)調(diào)因地制宜，但仍然存在過度借鑒問題。在地方大部制改革過程中，新的措施與辦法時(shí)常會(huì)因?yàn)楦黝愒蚴艿揭欢ㄗ枇?。由于各地各部門的實(shí)際情況不同，新的機(jī)構(gòu)改革方案所達(dá)到的實(shí)際效果在不同的地區(qū)與部門不盡相同，而在特定的環(huán)境下，新的機(jī)構(gòu)改革措施與辦法有可能全面失敗甚至帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。

第三，政府職能交叉重疊嚴(yán)重。我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)職能劃分相對(duì)模糊，時(shí)常出現(xiàn)管理與監(jiān)督等職能在不同政府部門中重復(fù)設(shè)置，從而造成政府資源的浪費(fèi)，另一方面模糊的責(zé)任劃分也會(huì)造成無(wú)人負(fù)責(zé)。同部門中上下級(jí)的權(quán)力分配也需要調(diào)整，以往上級(jí)部門的部分權(quán)力過于集中，下級(jí)部門權(quán)力缺乏而降低了行政效率。

第四，部門利益阻礙，人員分流困難。大部制改革最直接的舉措就是對(duì)現(xiàn)存的部門按職能相近的原則進(jìn)行撤并整合。部門利益的既得者總是不甘心失去既得利益，凡是與部門利益相沖突的、難以獲取部門利益的改革，他們總是陽(yáng)奉陰違或消極不作為；凡是能加強(qiáng)或能從中謀取部門利益的，則積極作為。正是由于地方政府部門利益的泛濫，我國(guó)多次政府機(jī)構(gòu)改革都陷入了“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的怪圈。地方政府大部制改革將直接影響到地方部門的既得利益，所以部門利益將是大部制改革面臨的難點(diǎn)。

地方實(shí)行大部制改革以后，一些職能交叉或重疊的部門和機(jī)構(gòu)將被撤銷或合并，這將造成領(lǐng)導(dǎo)崗位和公務(wù)員職位的減少。超編、多余的公務(wù)員如何正常退出，這也是改革面臨的一個(gè)難題。

第五，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的配置和運(yùn)用問題。地方政府實(shí)現(xiàn)行政權(quán)三分后，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的配置和運(yùn)用不夠合理，特別是執(zhí)行和監(jiān)督難，行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制缺位。地方實(shí)行大部門體制后，權(quán)力和財(cái)力更加集中，一個(gè)多部門合并的大部門權(quán)力過大，就會(huì)“尾大不掉”，要對(duì)它進(jìn)行有效監(jiān)督則非常困難。建立有效的權(quán)力執(zhí)行和約束機(jī)制，防止權(quán)力過度集中等問題，也是深化改革面臨的重要問題。

第六，相關(guān)法律法規(guī)配套問題。法律配套不完善，部分行政權(quán)力與行為不能得到法律的有效支撐與制約。地方政府大部制機(jī)構(gòu)改革，以自上而下的行政方式來(lái)彌合不同部門利益主體之間的需求，雖然短時(shí)間內(nèi)可以解決機(jī)構(gòu)合并問題，但部門與部門之間的相互制約機(jī)制不會(huì)就此消失。因此，應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，修改和完善地方各級(jí)政府的組織法。

二、推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策

地方政府機(jī)構(gòu)改革的方向是整合機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)間相近的政府職能，綜合設(shè)置職能機(jī)構(gòu)，實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的地方大部制。為了使地方政府大部制改革順利推進(jìn)，可采取以下措施：

（一）推進(jìn)服務(wù)型政府執(zhí)政理念建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，人民群眾對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的政府職能要求越來(lái)越高，因此應(yīng)該加強(qiáng)這些職能部門的建設(shè)。要盡快完善和人民群眾利益最密切的社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育、環(huán)保和安全等方面的職能及機(jī)構(gòu)，提高地方政府化解社會(huì)問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提供公共服務(wù)的能力。要加強(qiáng)宣傳與學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，明確政府定位及職員的職責(zé)與權(quán)力，使公務(wù)員了解新形勢(shì)下政府的職能，通過政策與法律的制約來(lái)加強(qiáng)服務(wù)。

（二）結(jié)合本地實(shí)際推進(jìn)大部制改革

地方政府在大部制改革中應(yīng)將各地的成功做法加以綜合吸收，使本地的改革更加符合實(shí)際，使改革的阻力盡可能地減小，以取得更好的效果。要從本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，根據(jù)正確履行地方政府職能的要求，重點(diǎn)研究國(guó)內(nèi)外政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本土實(shí)際加以應(yīng)用，完善一些特殊領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制。

（三）進(jìn)一步理順地方政府層級(jí)關(guān)系

轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革的核心。應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的職能，對(duì)一些缺位、錯(cuò)位、越位行使政府職能的機(jī)構(gòu)實(shí)行精簡(jiǎn)。要進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政事分開、政資分開、政府與社會(huì)中介組織分開，凡是公民、法人和第三部門能夠解決的事項(xiàng)，法律規(guī)定的除外，政府機(jī)關(guān)應(yīng)不加干預(yù)。理順地方政府層級(jí)關(guān)系，明確劃分各級(jí)政府部門的職責(zé)權(quán)力及職能范圍，在高效合法的前提下進(jìn)行合理而科學(xué)的行政部門設(shè)置，降低各部門間行政職能的重疊，避免責(zé)任推諉。在可能情況下，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門要充分放權(quán)，以提高行政效率。

（四）完善和落實(shí)公務(wù)員退出機(jī)制

我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員若出現(xiàn)連續(xù)兩年被確定為“不勝任現(xiàn)職工作”、“不稱職”等情形的，可予以辭退。對(duì)于嚴(yán)重違紀(jì)違法的政府公務(wù)員，可以直接給予“開除”的處分。地方大部制改革要解決人員分流難問題，最便捷有效的途徑是直接將上述人員進(jìn)行處理，打通公務(wù)員的出口渠道。這一方面能夠真正實(shí)現(xiàn)人員精簡(jiǎn)的目的，另一方面也有利于讓在編在崗的公務(wù)員形成一種競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，實(shí)行公務(wù)員的彈性管理機(jī)制。

（五）合理配置決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)

要探索決策、執(zhí)行與監(jiān)督既適度分離又相互協(xié)調(diào)的政府運(yùn)行機(jī)制，將社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的職能分離出來(lái)，設(shè)立一些專門的社會(huì)服務(wù)部門，以避免有些部門過分集權(quán)的弊端。同時(shí)，建立有效的政策執(zhí)行監(jiān)督與反饋機(jī)制，保證政策的執(zhí)行力度，保證問題的及時(shí)反饋，以便在問題出現(xiàn)時(shí)能夠及時(shí)制定相應(yīng)的對(duì)策與解決方案，并對(duì)政策中不合理之處進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)整。

（六）積極完善相關(guān)的法律制度

地方大部制改革必須建立在相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過完善相關(guān)的法律制度，使行政行為有法可依，有法可制，始終處于法律的支撐與制約下。運(yùn)用法律制度來(lái)推動(dòng)改革，既可以鞏固改革的成果，又有利于全社會(huì)的貫徹執(zhí)行和公眾的認(rèn)同。要提高行政人員的法律意識(shí)，使之在行使行政權(quán)力時(shí)充分考慮相應(yīng)的法律規(guī)范，從而增強(qiáng)政府公信力。加快編制立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的法制化。通過法律配套來(lái)實(shí)施改革，一方面可以有效避免機(jī)構(gòu)改革因決策者變更或者領(lǐng)導(dǎo)主觀意志的改變而改變；另一方面可增強(qiáng)大部制改革的合法性和權(quán)威性，也可以增強(qiáng)改革措施的透明度。

[1]關(guān)于深化行政管理體制改革的意見 [EB/OL].新華網(wǎng)，2008-03-04.

[2]何艷.大部制改革在地方[J].時(shí)事資料手冊(cè)，2008（3）.

[3]龔常，曾維和，凌峰.大部制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)[N].北京日?qǐng)?bào)，2008-1l-l0.

D63

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1673-1999（2012）03-0012-02

莊東煌（1985-），男，福建泉州人，華僑大學(xué)（福建泉州362021）碩士研究生。

2011-11-20