宋 悅，韓俊江

(東北師范大學 商學院，長春 130000)

0 引言

公眾參與是指公民或單位不通過國家代表機關(guān)直接參與處理社會公共事務，是實現(xiàn)依法治國、依法治市，促進社會主義民主和法制的基礎(chǔ)。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化。這一論斷進一步揭示了社會主義法制國家的人民性、民主性和法制性，闡述了公眾參與公共行政是社會主義法治國家的一個重要方面。

1 城市社區(qū)文化建設(shè)中公眾參與存在的問題

居民參與社區(qū)建設(shè)已經(jīng)是學術(shù)界的共識，研究者普遍認為公眾不僅是城市建設(shè)管理的被動者，而且自始至終是城市管理權(quán)力行使的主動者，進而相應地公眾參與制度成為現(xiàn)代城市建設(shè)和管理理論的熱門話題［1］。黃立營認為:目前現(xiàn)狀是城市社區(qū)居民彼此之間存在嚴重的疏離感，部分居民對社區(qū)共同事業(yè)和利益十分淡漠。并且由于目前我國大部分地區(qū)的城市社區(qū)文化建設(shè)主要是由政府推動所造就的，這就使得城市社區(qū)的居民參與仍是以被動參與為主，居民參與的廣度和深度還遠遠不夠［2］。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公眾參與社區(qū)文化建設(shè)存在以下問題:

1.1 社區(qū)文化建設(shè)中公眾參與積極性不高

公眾參與社區(qū)文化建設(shè)積極性不高表現(xiàn)在三個方面:一是參與的頻率低。調(diào)研顯示:經(jīng)常參與社區(qū)文化活動的只有10.0%;31.7%選擇有時參加，選擇很少、極少和從不參與的高達58.3%;二是被動參與或者表面參與。社區(qū)成員對于參與的理解僅僅限于參加與到場，并沒有把自己擺在決策者、組織者和創(chuàng)造者的主體位置。調(diào)查結(jié)果顯示:58.3%的居民選擇做觀眾，選擇做局外人的有24.5%，7.9%選擇表演者;只有5.0%、4.3%的居民選擇做組織者和提出意見者。

1.2 參與群體構(gòu)成不均衡

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)在選擇經(jīng)常和有時參與社區(qū)文化活動的成員中，存在著老、少兩個年齡段的群體參與率較高，分別站調(diào)研人數(shù)的70.7%、17.2%，而中青年參與者較少，只占12.1%，出現(xiàn)明顯的群體構(gòu)成不平衡現(xiàn)象。以往的社區(qū)文化活動的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了同樣的問題［3］［4］，社區(qū)文化建設(shè)居民參與熱情不高有多方面原因:

1.2.1 城市社區(qū)生活的現(xiàn)實和傳統(tǒng)思想的影響

L.沃思在其《作為生活方式的城市性》(1938)一文中提到，人與人在城市中的交往是具有“匿名性”和“職業(yè)上的分離”的。當今社會生活節(jié)奏加快，使生活壓力驟增，而城市人更樂意保持這種匿名性，不愿意發(fā)展鄰里交往關(guān)系。另外，改革開放之前中國城市一直是以“單位”為基本群體性社會結(jié)構(gòu)，“單位人”具有依附性的人格特征，單位組織、成員被動參與一直是單位管理傳統(tǒng)。這種習慣性的管理路徑在目前的社區(qū)建設(shè)中仍然存在，社區(qū)成員沒有改變這種不愿意主動參與和過分依賴的習慣，也沒有形成現(xiàn)代“社區(qū)人”自立、自主、平等的性格。

1.2.2 居民參與機制不健全和“官本位”文化的影響

為保證社區(qū)文化建設(shè)的合理性、科學性，符合社區(qū)居民的需求、保證居民參與的主動性，真正的社區(qū)文化在建設(shè)和實施中都應該是社區(qū)居民間相互協(xié)商、對話的過程。然而，目前的社區(qū)文化建設(shè)現(xiàn)實是:“官本位”思想嚴重，居委會雖然是居民自治組織，但大多居委會仍然疲于完成街道指令。作為政府權(quán)利機構(gòu)在基層工作延伸的居委會指導下的社區(qū)文化活動建設(shè)存在“專家思想”和“長官意志”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多社區(qū)都是按照街道每年下派的社區(qū)文化建設(shè)安排完成工作，而這些安排都是政府管理者的自行設(shè)計，當然也有社區(qū)會聘請文化建設(shè)方面的專家出謀劃策，但所有的過程惟獨缺少居民參與自我建設(shè)。以政府和專家為主導的社區(qū)文化建設(shè)往往會忽略社區(qū)居民參與，這也使社區(qū)文化建設(shè)失去社會實際性。社區(qū)文化建設(shè)不能滿足不同群體的多元需要，造成部分群體不參與，也容易使社區(qū)文化建設(shè)成為“政績”工程，由此，城市文化建設(shè)不但起不到應有的作用，反而產(chǎn)生公眾參與的逆反心理。

1.3 居民參與社區(qū)文化建設(shè)缺少制度性支持

絕大多數(shù)的社區(qū)都缺乏科學系統(tǒng)的文化管理制度。經(jīng)調(diào)查表明，社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的社區(qū)文化制度幾乎都是來自街道等上級文件的翻版，針對自身社區(qū)現(xiàn)狀所設(shè)立的社區(qū)文化制度幾乎沒有。上級的制度文件都沒有明確具體實施辦法，也沒有社區(qū)文化建設(shè)的科學評估體系，操作起來缺乏標準，只能通過社區(qū)文化管理者的自身感覺來設(shè)計，結(jié)果往往會導致社區(qū)文化建設(shè)的隨意性增多，沒有統(tǒng)一的辦事標準，資源配置的不合理更加容易導致社區(qū)文化管理缺乏公正性，從而滋生腐?。?］。因此，從社區(qū)文化整體的發(fā)展目標出發(fā)，制定出各種指標、規(guī)則等規(guī)范，才能使社區(qū)文化建設(shè)更加和諧有序的進行，也才能使社區(qū)文化建設(shè)一步步走上科學化軌道。其次，城市社區(qū)文化建設(shè)缺少公眾參與的程序性制度。公眾參與的程序性制度是指公眾參與社區(qū)文化建設(shè)所必須遵循的操作規(guī)則和具體規(guī)則，涉及參與主體、參與范圍、參與方式以及參與步驟等要素，是保證公眾參與城市社區(qū)文化建設(shè)能夠?qū)嵤┖筒僮鞯囊惶走\行程序。但由于目前我國城市社區(qū)文化建設(shè)內(nèi)容的局限性(如社區(qū)文化建設(shè)習慣性地將視角集中在舉辦社區(qū)文化活動方面)，導致人們對社區(qū)文化參與的理解僅僅限于活動過程中的參與，幾乎很少考慮對社區(qū)文化建設(shè)各個環(huán)節(jié)所進行的主體性參與。

1.4 居民參與社區(qū)文化建設(shè)路徑缺失

1.4.1 居民缺少獲取參與社區(qū)文化建設(shè)的信息渠道

調(diào)研中顯示大多數(shù)居民表示不能參加活動的原因是沒有通知，占被調(diào)查人數(shù)的54.1%，即沒有人通知什么時間、地點舉辦什么類型的文化活動。社區(qū)居委會訪談中問及“社區(qū)文化活動的舉辦如何通知居民”時，大多居委會選擇通過社區(qū)信息欄，具體有沒有居民看到信息欄他們表示沒有關(guān)注。而經(jīng)常參加社區(qū)活動的居民訪談中，他們表示大多通過熟人互相告知獲取信息。由此可見，社區(qū)文化建設(shè)的信息渠道不暢通是居民未能參與的主要原因之一。

1.4.2 社區(qū)居民參與社會文化建設(shè)的環(huán)節(jié)過少

社區(qū)文化建設(shè)應該包括“社區(qū)文化建社目標——調(diào)研——具體文化設(shè)計——文化建設(shè)實施—文化建設(shè)評估”等環(huán)節(jié)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)文化建設(shè)還很不規(guī)范，在很多城市的社區(qū)文化建設(shè)中，都只注重舉辦社區(qū)活動。這樣一來就不難理解為:舉辦文體活動就是社區(qū)文化，多舉辦文體活動就相當于建設(shè)社區(qū)文化，具體其他環(huán)節(jié)和內(nèi)容很少思考，更不用說關(guān)注居民參與這些環(huán)節(jié)了。

1.4.3 社區(qū)居民參與社區(qū)活動的角色錯位

社區(qū)文化組織模式中最大的動力來源就是社區(qū)政府，整個組織模式中的主干又是政府與社區(qū)間的文化互動［6］。在這種組織模式中，社區(qū)文化是建立在行政社區(qū)的基礎(chǔ)上，作為政府工作的重要內(nèi)容而存在。在政府主導模式中，無論是從思路，還是從步驟、內(nèi)容、形式上都帶有濃郁的行政色彩。這樣，我們真正的社區(qū)文化主體——社區(qū)成員則處在被動、被教育的地位，無法顯現(xiàn)真正的自主力量，參與度也不足，這就導致了社區(qū)文化的內(nèi)涵和特色不夠突出。雖然政府意識到社區(qū)開展文化活動的目的就是要滿足社區(qū)成員的精神文化需求，但在大多數(shù)情況下，城市社區(qū)文化的實效卻遠遠達不到這一目的。

2 促進公眾參與社區(qū)文化建設(shè)的策略

2.1 轉(zhuǎn)變觀念，從公眾參與做起

目前，城市社區(qū)文化建設(shè)的思路倡導“以人為本”。目的就是要從居民的實際需要出發(fā)來滿足不同層次的居民［7］?！耙匀藶楸尽钡膶崿F(xiàn)應該以公民的參與為前提，“參與”的概念最早出現(xiàn)在上世紀40年代末期，50-60年代逐漸發(fā)展成具有實踐意義的“參與”式方式，強調(diào)的是尊重差異，平等協(xié)商。社區(qū)居民參與社區(qū)文化建設(shè)是指社區(qū)居民本著公共精神參與社區(qū)事務，從而推動社區(qū)發(fā)展和社區(qū)居民自身的全面發(fā)展。這就要求從兩個方面實現(xiàn):

2.1.1 應當允許社區(qū)居民進入社區(qū)建設(shè)各環(huán)節(jié)

城市社區(qū)管理者需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，允許社區(qū)居民融入社區(qū)文化建設(shè)的各個環(huán)節(jié)。應當充分聽取社區(qū)成員的意見、建議、要求、需要。并使他們真正成為社區(qū)的主任，賦予他們參與社區(qū)文化建設(shè)的權(quán)利。讓社區(qū)居民了解參與并學會參與不失為一場思維方式的革命。

2.1.2 增強社區(qū)居民在社區(qū)文化建設(shè)中的責任感

在強調(diào)參與社區(qū)居民文化建設(shè)的同時，還應該強調(diào)社區(qū)成員應具備作為社區(qū)主人的責任感和公益性。并且要在整個參與過程中盡可能的貢獻自己的一份力量。這樣才能真正成為社區(qū)的組織者和建設(shè)者。

2.2 完善社區(qū)文化的制度和程序

2.3.1 完善社區(qū)文化建設(shè)制度

社區(qū)文化管理制度本身也是社區(qū)文化建設(shè)的內(nèi)容之一，它應該包括社區(qū)文化管理協(xié)調(diào)制度、社區(qū)文化管理決策制度、社區(qū)文化管理崗位責任制度以及社區(qū)文化管理考核監(jiān)督制度等內(nèi)容在內(nèi)的管理系統(tǒng)，只有系統(tǒng)的管理制度才便于執(zhí)行，否則容易產(chǎn)生制度沖突。

2.3.2 建立健全公眾參與的程序性制度和法律保障

一直以來，社區(qū)文化管理體制創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容就是將政府從“無限權(quán)力”、“無限責任”向“有限權(quán)力”、“有限責任”轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變過程又是解決以往文化管理體制創(chuàng)新主體“越位”和“缺位”的過程。通過行政或法律的手段，切實保障社區(qū)文化資源的投入增加，完善法律體系、維護社區(qū)文化活動正常秩序;制定并完善社區(qū)文化事業(yè)政策，激勵創(chuàng)新行為并促進創(chuàng)新行為的協(xié)同。為保障公眾參與城市社區(qū)文化過程中有機會表達自己的意見，政府應當在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上積累方法、經(jīng)驗，積極探索，從而建立程序性制度和法律保障。

2.3 實行更加科學的公眾參與社區(qū)文化建設(shè)方式

2.3.1 更加科學和人性的邀請社區(qū)居民參與社區(qū)文化建設(shè)

信息渠道不暢是社區(qū)居民參與文化建設(shè)的障礙因素之一，可以通過社區(qū)工作中一些專業(yè)動員參與的方法，如給社區(qū)居民寫信、打電話或登門拜訪等方式進行宣傳。可以通過大眾傳媒如建立社區(qū)網(wǎng)站、展板和廣告宣傳、招貼海報以及小區(qū)廣播或者流動宣傳車等進行宣傳和動員。當然也可以通過召開居民代表會議，選擇家庭代表或樓道代表的方式改變過去居民參與環(huán)節(jié)薄弱問題。另外，也可以通過問卷調(diào)查的方式聽取意見和建議，以獲取社區(qū)居民的對文化建設(shè)的需求。

2.3.2 通過構(gòu)建互助合作的參與方式

社區(qū)居民參與社區(qū)文化建設(shè)決策和過程的介入旨在打破原有的建設(shè)思路，由社區(qū)生活的主體如當?shù)鼐用?、居委會以及轄區(qū)內(nèi)的文化機構(gòu)共同協(xié)商，針對社區(qū)文化資源的利用和建設(shè)、社區(qū)文化管理的相關(guān)內(nèi)容以及社區(qū)居民的文化需求評估等問題進行討論，形成由社區(qū)主體參與決策并做出選擇的高度介入社區(qū)協(xié)商和管理形式，因為只有自己最了解自身在社區(qū)文化建設(shè)中所面臨的問題和需求，也只有通過溝通和交流才能實現(xiàn)共識;以往“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”這一傳統(tǒng)的、單一的行政化和單位化的自上而下由政府主導的社區(qū)文化建設(shè)模式很難適應現(xiàn)代較為復雜的混居社區(qū)類型以及“以人為本”和諧社會構(gòu)建的新型社區(qū)文化建設(shè)目標。因此社區(qū)文化建設(shè)應該從自上而下的“被動參與”向互助式、參與式的現(xiàn)代文化建設(shè)模式轉(zhuǎn)變。社區(qū)文化建設(shè)中可以運用專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作方法，在現(xiàn)有社區(qū)文化制度滯后的情況下，另辟蹊徑，通過動員資源協(xié)助社區(qū)創(chuàng)設(shè)各類有社區(qū)居民參與的社區(qū)文化組織和機構(gòu)。

［1］王江.城市社區(qū)建設(shè)中的公眾參與程序問題思考［J］.管理在線，2006(11):96-98.

［2］黃立營.我國城市社區(qū)文化建設(shè)存在的問題與對策選擇［J］.煤炭高等教育，2004(11):102-103.

［3］葉育登.關(guān)于溫州社區(qū)文化建設(shè)的考察［J］.溫州大學學報，2003(12):17.

［4］張衛(wèi).可持續(xù)發(fā)展富有區(qū)域特色的社區(qū)文化［J］.學淘，2003(5):85.

［5］牟紅紅.論城市和諧社區(qū)文化的理念及新機制的建設(shè)［D］.合肥:合肥工業(yè)大學，2007(10):43.

［6］張玉枝.轉(zhuǎn)型中的社區(qū)發(fā)展:政府與社會分析視角［M］.上海:上海社會科學院出版社，2003:243.

［7］周堡壘，陳君.關(guān)于城市社區(qū)文化建設(shè)的思考［J］.合肥業(yè)大學學報，2003(2):91-92.