劉遠(yuǎn)

（吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130012）

一、香港公租房制度的演進(jìn)

香港地狹人稠，但卻能妥善解決本地區(qū)內(nèi)中低收入者的住房問(wèn)題，無(wú)疑這得益于香港政府實(shí)施了正確的公共房屋政策。香港公租房制度的發(fā)展與演進(jìn)大致可以劃分為以下三個(gè)階段：

（一）20世紀(jì)60年代以前——消除“房荒”階段

1937年到1945年的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)再加上隨后1946年到1949年的國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)，使得大量難民紛紛潛入香港躲避戰(zhàn)爭(zhēng)，有數(shù)據(jù)顯示，到1961年，香港人口劇增至300余萬(wàn)。難民的大量涌入，香港住房嚴(yán)重供不應(yīng)求。因而在1960年之前，解決受災(zāi)民眾的住房安置問(wèn)題便成為香港住房政策的重心。香港的有識(shí)之士素來(lái)看重社會(huì)力量，解決居民住房問(wèn)題也不例外。為此在1948年，一個(gè)民間的非營(yíng)利性的組織“香港房屋協(xié)會(huì)”應(yīng)運(yùn)而生。自1952年始，香港政府在土地和貸款方面就為“香港房屋協(xié)會(huì)”營(yíng)造諸多便利，比如房屋協(xié)會(huì)可以獲得政府撥付的長(zhǎng)期低息貸款，可以通過(guò)政府以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格拿地，由于政府政策支持，“房屋協(xié)會(huì)”在房屋建設(shè)方面成本較低，因而所建房屋的租金并不高。1953年，九龍5萬(wàn)多寮屋區(qū)居民因?yàn)橐粓?chǎng)大火失去了住房，為此香港政府在1954年成立“徙置事務(wù)署”，該機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)解決寮屋（興建在私人或公共土地上的非法木屋）問(wèn)題。包括清除寮屋、興建徙置大廈安置災(zāi)民。同年4月，香港“屋宇建設(shè)委員會(huì)”成立，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理香港公租房的建設(shè)，以中低收入群體的住房問(wèn)題。

在清除“房荒”這一階段，香港的“徙置事務(wù)署”和“屋宇建設(shè)委員會(huì)”發(fā)揮了重要作用，安置災(zāi)民與興建公租房雙管齊下的政策緩解了香港住房供應(yīng)緊張的矛盾。

（二）20世紀(jì)70年代到80年代——住房條件改善階段

由于香港經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，居民收入水平大幅提高。面對(duì)這種情況，50年代和60年代興建的應(yīng)急性的徙置大廈、廉租房，已經(jīng)顯然不能再滿足香港居民日益提升的住房需求。為解決這一問(wèn)題，港英政府實(shí)施了“十年建屋計(jì)劃”，該計(jì)劃旨在滿足180萬(wàn)香港居民日益多樣化的住房需求，規(guī)劃時(shí)間是1973年—1982年十年。同時(shí)該計(jì)劃還包括改善和重建低標(biāo)準(zhǔn)的徙置區(qū)以及屋村。1973年專門(mén)負(fù)責(zé)督導(dǎo)“十年建屋計(jì)劃”實(shí)施的香港“房屋委員會(huì)”成立，同時(shí)該組織還集中管理香港公租房的建設(shè)與發(fā)展（不包含香港“房屋協(xié)會(huì)”興建的公共住房）。截至1982年，香港政府并沒(méi)有完成“十年建屋計(jì)劃”所規(guī)定的任務(wù)，因而又將其延長(zhǎng)至1987年，即實(shí)際共執(zhí)行15年，該計(jì)劃的實(shí)施標(biāo)志著香港政府住房建設(shè)的重心由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。

同樣值得注意的是，香港“房屋委員會(huì)”于1978年實(shí)施了“居者有其屋”計(jì)劃，在1979年實(shí)施了“私人機(jī)構(gòu)參建居屋”計(jì)劃?！熬诱哂衅湮荨庇?jì)劃是指香港政府以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的折讓價(jià)向符合條件的中低收入家庭出售公租房，并建立公租房租戶退出機(jī)制。同時(shí)為打擊投機(jī)牟利，政府采取了嚴(yán)格的資格審查制度，嚴(yán)禁房屋二次交易，比如香港政府規(guī)定：十年之內(nèi)不得出售所購(gòu)公租房，十年之后也只能由香港“房屋委員會(huì)”回購(gòu)?！八饺藱C(jī)構(gòu)參建居屋”計(jì)劃是指私人機(jī)構(gòu)與“房屋委員會(huì)”合作，共同開(kāi)發(fā)公租房，這一方面有利于提高公租房開(kāi)發(fā)建設(shè)的效率，另一方面也有助于提高公租房的商品化程度?？偠灾?，經(jīng)過(guò)80年代不斷加速的公租房建設(shè)，大部分香港居民的住房條件已大為改善。

（三）20世紀(jì)90年代至今——保障“特殊”群體階段

20世紀(jì)90年代初，香港居民中出現(xiàn)了大量的“夾心層”，所謂“夾心”指的是該群體的收入水平介于中低收入與高收入之間，他們既不符合申請(qǐng)租住公租房的標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)力購(gòu)買市場(chǎng)價(jià)格的商品房。1993年香港政府為解決“夾心層”群體的住房問(wèn)題，果斷推行了“夾心階層住屋”計(jì)劃，由香港“房屋協(xié)會(huì)”投資建設(shè)一批價(jià)格被限制在政府新建住房?jī)r(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間的住房提供給“夾心層”群體居住。

縱觀香港公租房60余年的發(fā)展與演進(jìn)，我們不難總結(jié)出它大致經(jīng)歷了由擴(kuò)充數(shù)量到提升質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程使得香港居民無(wú)論是中低收入群體、“夾心層”還是年長(zhǎng)者都能擁有舒適的居住環(huán)境，香港在解決住房問(wèn)題上的成功也獲得了廣泛的國(guó)際認(rèn)可。

二、香港公租房建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）穩(wěn)定的財(cái)政支持

在香港公租房建設(shè)的初期，大陸長(zhǎng)年的戰(zhàn)亂再加上寮屋區(qū)的大火，使得災(zāi)民的安置問(wèn)題成了政府需要迫切解決的問(wèn)題，其主要方法是政府通過(guò)資助徙置大廈建設(shè)來(lái)開(kāi)展災(zāi)民安置工作。由于政府收取的租金低，所以在香港政府公租房建設(shè)的初期基本處于赤字運(yùn)行狀態(tài)。1973年香港“房屋委員會(huì)”成立后，政府在公租房建設(shè)進(jìn)程中逐漸地由貸款人角色轉(zhuǎn)變成投資人角色。這種角色的轉(zhuǎn)變，一方面沒(méi)有減少政府對(duì)公租房建設(shè)的資金投入，例如在1988年和1993年間，香港政府向“房屋委員會(huì)”注資100億港元，在2006—2007年間，政府又投入158億港元支持公租房建設(shè)，這一支出占特區(qū)政府總體開(kāi)支的6%；另一方面作為“投資者”的政府出于追求投資回報(bào)的需求也提高了資金使用的效率。比如“居者有其屋”計(jì)劃推行時(shí)規(guī)定，“房屋委員會(huì)”建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的公租房及其屋苑內(nèi)商業(yè)設(shè)施的營(yíng)運(yùn)凈盈余，由政府和“房屋委員會(huì)”五五分賬。

同時(shí)，香港“房屋委員會(huì)”除了政府投資、租金收益以外，作為自負(fù)盈虧的機(jī)構(gòu)，它還可以通過(guò)各種自置居所計(jì)劃出售房屋、出租公租房附屬的商業(yè)樓宇來(lái)獲取收入。總而言之，沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)政支持，香港政府所推行的公租房建設(shè)是不可能取得成功的。

（二）嚴(yán)格的監(jiān)管制度

香港政府對(duì)于公租房申請(qǐng)人的條件有著有明確的規(guī)定和嚴(yán)格的審查制度。凡年滿18周歲的申請(qǐng)人，其家庭月收入和總資產(chǎn)凈值超過(guò)“房屋委員會(huì)”規(guī)定的上限或者擁有私人樓宇均不可申請(qǐng)租住公租房。以三口之家為例，家庭月收入上限為12100港元，家庭總資產(chǎn)凈值上限為305000港元。超過(guò)上限的家庭要去私人房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買商品房。符合該標(biāo)準(zhǔn)的家庭仍經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的申報(bào)和審查才可以進(jìn)入由“房屋委員會(huì)”管理的公租房輪候名冊(cè)。一般輪候期為2年。對(duì)于不再符合標(biāo)準(zhǔn)的租戶，政府及時(shí)清退用以安置輪候的其他家庭。

為加強(qiáng)對(duì)公租房的監(jiān)管，香港政府于2004年專門(mén)成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊(duì)”，2006年這一機(jī)構(gòu)更名為現(xiàn)在的“善用公屋資源分組”。該機(jī)構(gòu)擁有30名調(diào)查員，執(zhí)行嚴(yán)格的收入審查制度，對(duì)于違者或罰款或清退。比如對(duì)公租房租期滿十年的租戶強(qiáng)制推行2年一次的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，超過(guò)規(guī)定限額的租戶要付兩倍或一倍半的房租。該機(jī)構(gòu)還重點(diǎn)調(diào)查公租房分配不公的案例，打擊住房空置、非法轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為，同時(shí)開(kāi)展教育與宣傳，在政府和民眾間培育善用公租房資源的意識(shí)。

總之，香港在確定公租房受眾、監(jiān)管公租房分配及其退出機(jī)制方面有著成熟完善的經(jīng)驗(yàn)，這種嚴(yán)格的保障房監(jiān)管制度在解決香港低收入家庭住房問(wèn)題過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

（三）適度的政府干預(yù)

香港經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度高度發(fā)達(dá)，但應(yīng)該看到，住房一方面是市場(chǎng)化的商品，一方面是保障民生的必需品，基于這一點(diǎn)，在推進(jìn)公租房建設(shè)進(jìn)程中，香港政府并沒(méi)有放棄干預(yù)住房市場(chǎng)的職能。但香港政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)有清晰的界定，這種“清晰”一方面是指香港特別行政區(qū)政府的干預(yù)目標(biāo)明確，它深知提供市場(chǎng)緊缺的公共產(chǎn)品是政府職能的題中應(yīng)有之義，具體到本地區(qū)，就是向符合條件的香港家庭提供中低價(jià)位的中小戶型住房以滿足其基本的住房需求；另一方面則是指政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)有明確的制度保障，包括收入申報(bào)制度、輪候制度以及公租房退出機(jī)制等等。

香港政府雖然干預(yù)住房市場(chǎng)，但采取的卻是市場(chǎng)化和制度化的手段。典型的例子便是1979年香港政府推行的“私人機(jī)構(gòu)參建居屋”計(jì)劃。香港政府運(yùn)用市場(chǎng)化的手段引導(dǎo)私人機(jī)構(gòu)參與到公租房的建設(shè)中來(lái)以促進(jìn)香港住房結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這些“手段”包括一些優(yōu)惠的土地政策、金融政策以及稅收減免政策，既提高了公租房開(kāi)發(fā)建設(shè)效率，又優(yōu)化了香港住房供給結(jié)構(gòu)。

總之，當(dāng)前香港包括公租房在內(nèi)的保障性住房的商品化程度日益提升，但市場(chǎng)化程度的提高并沒(méi)有成為阻礙特區(qū)政府對(duì)其進(jìn)行適度干預(yù)的“絆腳石”，反而因?yàn)檫@些適度干預(yù)的政策為香港住宅市場(chǎng)的健康發(fā)展提供了“風(fēng)向標(biāo)”。

（四）合理的土地制度

香港地狹人稠，在管理有限的土地資源上采取公共租賃制模式。香港回歸以后，《香港特別行政區(qū)基本法》將香港特別行政區(qū)的土地性質(zhì)規(guī)定為國(guó)家所有，特區(qū)政府只是代理國(guó)家行使對(duì)土地的管理權(quán)，這些管理權(quán)含蓋土地使用、土地開(kāi)發(fā)、土地出租等，涉及對(duì)象包括需要土地的私人、法人以及社會(huì)團(tuán)體。土地管理過(guò)程中的各項(xiàng)收入由特區(qū)政府支配。將土地的管理權(quán)與土地收益權(quán)集中于香港特別行政區(qū)政府，使得各類法人和私人只能租賃政府持有的土地以土地利用開(kāi)發(fā)滿足需求。

在香港，土地管理由香港地政部負(fù)責(zé)，它定期向社會(huì)公布有關(guān)土地租賃方面的信息，承擔(dān)土地租約修改的工作，組織土地招標(biāo)拍賣，審批土地使用契約。同時(shí)香港的土地建設(shè)規(guī)劃也是由香港地政部負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)的，當(dāng)政府發(fā)起公共工程來(lái)改良居住環(huán)境時(shí)，地政部有權(quán)征用私人土地。

一方面香港政府控制了土地的管理權(quán)，保證了其公租房建設(shè)有穩(wěn)定的土地來(lái)源，另一方面政府控制了土地的收益權(quán)，公租房的建設(shè)的一部分資金來(lái)源是由土地衍生出來(lái)的?？偠灾?，香港土地的公共租賃模式既保證了公租房建設(shè)的土地供應(yīng)，又為公租房建設(shè)提供了一部分資金支持，形成了香港特有的公租房建設(shè)良性循環(huán)。

［1］ 王坤，王澤森.香港公共房屋制度的成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］.住宅與城市房地產(chǎn)，2006（1）.

［2］ 王林.香港住房政策演變及可借鑒的經(jīng)驗(yàn).［J］.中國(guó)房地產(chǎn)金融，2007（1）.

［3］ 張娟峰，賈生華.新加坡、中國(guó)香港城市土地價(jià)值獲取機(jī)制分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］.現(xiàn)代城市研究，2007（11）.