伊海燕，劉 艷

（安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽合肥，230059）

集體土地是屬于農(nóng)民集體所有的土地，關(guān)于集體土地我國(guó)法律給出的界定是：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！庇捎谠谖覈?guó)土地所有的問(wèn)題上，采取的是土地二元制結(jié)構(gòu)，把土地分為國(guó)有和集體所有，國(guó)有土地可以直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)上市，集體土地限制其直接上市。在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府的做法是把集體土地征收為國(guó)有土地然后上市。然而，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大規(guī)模的轉(zhuǎn)移到城市中去和各地招商引資需要大量土地的時(shí)代背景下，集體土地撂荒、集體土地的私自流轉(zhuǎn)、政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中大量的不規(guī)范行為出現(xiàn)，雖然國(guó)家限制或者說(shuō)禁止集體土地的流轉(zhuǎn)，但是，集體土地的合理、有序流轉(zhuǎn)有利于土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，有利于農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)，有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因此，對(duì)于集體土地的流轉(zhuǎn)宜“疏”而不宜“堵”。對(duì)集體土地的流轉(zhuǎn)予以積極的規(guī)范，從而才能保證其健康、有序流轉(zhuǎn)。

一、集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）集體土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)主體的意愿不強(qiáng)烈

這里所說(shuō)的意愿主要是農(nóng)民的觀念意識(shí)，也包括村委會(huì)和各級(jí)政府的態(tài)度。土地流轉(zhuǎn)的主體雖然是農(nóng)民，然而農(nóng)民在決定土地是否流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上會(huì)綜合考慮各種正式性因素和非正式因素，從利益最大化的角度出發(fā)做出最優(yōu)選擇。在安徽調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民對(duì)土地懷有深厚的感情，把土地視為養(yǎng)老的保障，不愿意流轉(zhuǎn)。還有的農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策不清楚，認(rèn)為流轉(zhuǎn)后土地就不再歸自己所有，存在不敢流轉(zhuǎn)的心理。這和我國(guó)目前社會(huì)保障的不健全，政府宣傳工作不到位，土地政策的不穩(wěn)定有著一定的關(guān)系。

（二）現(xiàn)行法律政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定不一

關(guān)于集體土地能不能流轉(zhuǎn)，理論上存在爭(zhēng)議，有的認(rèn)為可以實(shí)現(xiàn)地方工業(yè)化、城市化、讓農(nóng)民分享土地增值收益，屬于“帕累托”效率改進(jìn)；也有的學(xué)者反對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)，認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一旦放開(kāi)，將產(chǎn)生新的不公平。［1］此外，中央和地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策也各不相同，盡管中央已經(jīng)在不少地方進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，但是依然對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)未予許可，無(wú)論是1998年的《土地管理法》還是2007年的《物權(quán)法》，中央對(duì)于農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，與中央的審慎態(tài)度不同，地方政府積極推進(jìn)集體土地的流轉(zhuǎn)，不少地方出臺(tái)各種政策鼓勵(lì)、促進(jìn)、支持集體土地的流轉(zhuǎn)，例如廣東中山、安徽銅陵等。但是，這種分歧和政策的不明朗為各地的集體土地流轉(zhuǎn)增加了不確定的因素，導(dǎo)致不少農(nóng)民和基層政府持觀望態(tài)度，影響了集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

（三）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理 。《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！庇纱丝芍?集體所有的土地由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理。然而，當(dāng)前多數(shù)地方農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織并不存在。這樣，村民委員會(huì)就成為事實(shí)上的集體土地經(jīng)營(yíng)者和所有者。根據(jù)中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法，村委會(huì)村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，同時(shí)，協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。事實(shí)上，村委會(huì)往往依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這就導(dǎo)致上級(jí)政府通過(guò)村委會(huì)來(lái)強(qiáng)行實(shí)施土地流轉(zhuǎn)成為可能。

（四）政府角色存在缺位和越位的情況

政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多方面的責(zé)任，如土地交易的整體規(guī)劃、有序市場(chǎng)建設(shè)、流轉(zhuǎn)中利益的分配、保護(hù)耕地與糧食保障等等?，F(xiàn)實(shí)情況是，很多地方政府一方面角色缺位，一方面角色越位。本該政府承擔(dān)的建立運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，提供土地流轉(zhuǎn)信息，促進(jìn)供需方有效對(duì)接、提供土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)等責(zé)任政府角色缺位，雖然有的地方政府建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制，但是，這種機(jī)制建立的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)不同片區(qū)制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最低指導(dǎo)價(jià)格，而非專業(yè)、非獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的這種價(jià)格是否能真正體現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值，這是值得商榷的；另一方面，政府壟斷了集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，成為建設(shè)用地土地的唯一供給者。導(dǎo)致土地價(jià)格的虛高，房產(chǎn)泡沫出現(xiàn)。政府角色的缺位與越位使得集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程減緩。

二、集體土地流轉(zhuǎn)中存在的幾對(duì)矛盾

（一）土地集約經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)與遵循農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)的矛盾

集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上屬于用益物權(quán)，用益物權(quán)是一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，一旦產(chǎn)生，權(quán)利人就可以在設(shè)定的范圍內(nèi)獨(dú)立地享有直接支配標(biāo)的物，進(jìn)行使用和收益的權(quán)利。因此，集體土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依照用益物權(quán)人的意愿，即農(nóng)民自愿原則。

然而，當(dāng)前農(nóng)民的農(nóng)地流出和流入的意愿整體上都處于較低水平，個(gè)體、家庭和社會(huì)環(huán)境等因素都會(huì)對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿有一定程度的影響:一般來(lái)說(shuō)，流出意愿比較強(qiáng)的主要是男性、主要從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的農(nóng)民，還有經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民。流出意愿比較弱的主要是年齡大的農(nóng)民，戀土情結(jié)較重。數(shù)據(jù)分析進(jìn)一步顯示，外出打工是各地農(nóng)民愿意土地流出的主要原因，農(nóng)民不愿意土地流出主要是因?yàn)橥恋乜梢蕴峁┗旧畋Ｕ?。?］在這種背景下，政府開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)面臨一定的阻力，為了有效地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，一些地方政府建立了土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)考核制度，制定了考核辦法，進(jìn)一步明確了責(zé)任，落實(shí)了任務(wù)，但是正是這些責(zé)任和任務(wù)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了很大的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力也由此轉(zhuǎn)移成村委會(huì)的壓力，因土地強(qiáng)征引發(fā)的糾紛而時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端，如2011年9月發(fā)生在廣東陸豐烏坎事件就是其中一例。［3］據(jù)調(diào)查顯示，近年來(lái)，中國(guó)每年民眾集體維權(quán)的群體性事件多達(dá)十余萬(wàn)起，其中強(qiáng)行征地與補(bǔ)償不足引發(fā)的群體事件占到了6成左右。土地糾紛主要有以下類型：一是不經(jīng)過(guò)農(nóng)民同意強(qiáng)迫征地、賣地；二是征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；三是由于補(bǔ)償款不是直接發(fā)放到戶，補(bǔ)償款被克扣、貪污、挪用的情況比較常見(jiàn)。

（二）政府對(duì)財(cái)政收入的增長(zhǎng)的需求和土地可持續(xù)發(fā)展的矛盾

政府的財(cái)政收入很大程度上依靠土地財(cái)政，土地財(cái)政是指一些地方政府依靠轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，又被稱為第二財(cái)政，它屬于預(yù)算外收入。在很多地方，第二財(cái)政在整個(gè)政府財(cái)政收入的比重已經(jīng)超過(guò)第一財(cái)政，土地財(cái)政的形成最根本的原因在于我國(guó)土地所有的二元制結(jié)構(gòu)。政府壟斷土地市場(chǎng)，通過(guò)低價(jià)征收高價(jià)出售，賺取其中巨大的差額。不可否認(rèn)，政府通過(guò)征地，積聚了大量的建設(shè)資金，刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了百姓生活，但與此同時(shí)，由于土地財(cái)政多在大城市中體現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距更進(jìn)一步被擴(kuò)大。同時(shí)，由于土地財(cái)政由于屬于預(yù)算外開(kāi)支，缺乏規(guī)范的開(kāi)支制度和有效的監(jiān)督機(jī)制，土地尋租情況較為嚴(yán)重。土地財(cái)政的存在也使得各地政府加大土地流轉(zhuǎn)的力度，涸澤而漁，不注重保護(hù)耕地，土地資源流失和浪費(fèi)嚴(yán)重。

（三）發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地的矛盾

耕地的意義除了生產(chǎn)糧食以外，還承擔(dān)了生態(tài)和環(huán)境功能。 然而，隨著地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴增強(qiáng)，以地生財(cái)成為增加財(cái)政收入的主要手段，寅吃卯糧情況嚴(yán)重，耕地流失嚴(yán)重。

目前我國(guó)政府保護(hù)耕地方面采取了多種措施。第一，用途管制制度。我國(guó)的土地用途管制是國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。第二，耕地占補(bǔ)平衡制度 。耕地占補(bǔ)平衡指的是非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。 第三，建立了耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等方式。

然而，各種制度在實(shí)施中存在落實(shí)不到位的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：首先占補(bǔ)平衡制度下耕地質(zhì)量難保證，補(bǔ)充耕地難度比較大，補(bǔ)充耕地的后備資源已經(jīng)略顯不足，我國(guó)以前土地的后備儲(chǔ)蓄主要來(lái)自西部的土地，在開(kāi)發(fā)西部的戰(zhàn)略已定的情況下，大規(guī)模的工程項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地是不可避免的，而建設(shè)占用的大多是平原地區(qū)及城市近郊周圍的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，補(bǔ)充的耕地很難達(dá)到被占用的耕地質(zhì)量；其次，耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)有時(shí)并不能真正地反映耕地的基本情況，調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有的地方政府在遙感監(jiān)測(cè)時(shí)突擊種植植物以應(yīng)付監(jiān)測(cè)；再次，土地用途管制落實(shí)不到位。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民擴(kuò)大建房的情況普遍，占用耕地、村干部等礙于情面不愿管理，蔚然成風(fēng)，便“法不責(zé)眾”，房管部門不敢管。一些領(lǐng)導(dǎo)干部招商引資的政府工作目標(biāo)下，大量的建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，房管部門管不了，形成目前占用耕地嚴(yán)重的局面。

三、集體土地流轉(zhuǎn)中解決這幾對(duì)矛盾的思路

（一）提高集體土地流轉(zhuǎn)主體的積極性

1.加大政策宣傳引導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)堅(jiān)持依法、自愿、有償三原則。土地流轉(zhuǎn)中，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的做法只會(huì)適得其反地延緩?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)的速度，針對(duì)農(nóng)民不想流轉(zhuǎn)、不敢流轉(zhuǎn)的心理，政府應(yīng)該做好土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳和引導(dǎo)。信息的通暢是農(nóng)民能夠自愿流轉(zhuǎn)的前提。

2.政府提供服務(wù)。政府主要是做好服務(wù)、引導(dǎo)和規(guī)范工作，做好土地的權(quán)屬的確權(quán)、登記、發(fā)證、糾紛仲裁，以及依法保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益的工作。

3.加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政支持力度。集體土地流轉(zhuǎn)的目的是鼓勵(lì)土地向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，政府出臺(tái)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)力度。將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)貼資金用來(lái)支持流轉(zhuǎn)大戶、專業(yè)種養(yǎng)大戶，鼓勵(lì)他們發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)；用來(lái)支持農(nóng)民自愿組成專業(yè)合作社開(kāi)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；建立特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地集中從事土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；支持建立生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技示范基地。

（二）遏制地方獲取土地收益的沖動(dòng)

為保證地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)稅收入的較大增長(zhǎng)，增強(qiáng)同其他地區(qū)相比的競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，各地地方政府在建設(shè)用地的擴(kuò)張、土地轉(zhuǎn)讓等能夠獲取土地收益行為上都具有難于抑制的天然沖動(dòng)。要遏制這種沖動(dòng)，需要從以下幾個(gè)方面努力。

1.限制地方政府權(quán)力。從西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論“經(jīng)濟(jì)人”角度來(lái)看，對(duì)于縣級(jí)地方政府的土地財(cái)政權(quán)力必須予以限制，以防止其增加稅負(fù)的沖動(dòng)?？梢酝ㄟ^(guò)大幅提高省級(jí)財(cái)政在土地出讓金收入中的分享比例，減少土地出讓金在縣級(jí)財(cái)政中的留存比例遏制其賣地的沖動(dòng)。

2.放利給地方政府。需要合理設(shè)定中央、省、縣兩級(jí)財(cái)權(quán)劃分，縣級(jí)財(cái)政上劃省級(jí)和中央的比例要合理確定。經(jīng)過(guò)上劃中央和上劃省級(jí)（直轄市級(jí)）財(cái)政以后留存的稅收收入必然減少，要維持財(cái)政收支的穩(wěn)定，縣級(jí)財(cái)政會(huì)加大對(duì)縣級(jí)獨(dú)享稅種的征收力度，也必然增加對(duì)非稅收收入的依賴。由于土地財(cái)政是縣級(jí)財(cái)政相對(duì)比較容易控制且收入增加比較明顯的部分，不合理的財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)增加土地財(cái)政的比重。［4］因此，要減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，制定合理的財(cái)政分權(quán)模式成為必要，使得留存縣級(jí)的財(cái)政收入和財(cái)政支出能夠均衡合理。同時(shí)通過(guò)省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式在預(yù)算內(nèi)對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行各種補(bǔ)貼。

3.建立公開(kāi)、透明的土地出讓金制度。中國(guó)在土地出讓方面主要是借鑒香港的土地批租制。但是，香港是實(shí)行土地私有制度的，土地的批租主要是涉及的土地的經(jīng)營(yíng)，土地的經(jīng)營(yíng)在香港分別屬于不同的部門，土地的收益納入基金管理，防止了土地收益的不規(guī)范使用。我國(guó)土地出讓金的收繳和支出應(yīng)置于公眾和人大的監(jiān)督檢查之下，同時(shí)，規(guī)范土地出讓金收支管理，建立土地出讓金備案制度，減少土地出讓環(huán)節(jié)中的權(quán)力尋租行為。第四、可持續(xù)性的開(kāi)發(fā)土地資源。將土地出讓金的目前的批租制改為年租制，將未來(lái)50或70年的土地出讓金實(shí)現(xiàn)分年收繳，這樣可以既可以避免政府的短期賣地行為所導(dǎo)致的土地出讓金比例過(guò)高，企業(yè)或承租人負(fù)擔(dān)太重的問(wèn)題，也可以使土地出讓金長(zhǎng)期游離于預(yù)算外的困境得以緩解。

（三）加大耕地保護(hù)力度

當(dāng)前保護(hù)耕地我們需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作。

1.保護(hù)耕地生態(tài)。把耕地保護(hù)當(dāng)做一個(gè)系統(tǒng)工程，目前，我國(guó)大量的耕地受到重金屬的污染、有機(jī)污染和農(nóng)用化學(xué)品污染等等，重污染已導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和質(zhì)量嚴(yán)重下降，不僅對(duì)公眾的食品安全造成了隱患，也造成大量的經(jīng)濟(jì)損失。需要政府加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加監(jiān)督。

2.加大土地的整理力度。我國(guó)《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地?！蓖恋卣硎侵冈谝欢▍^(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用整體規(guī)劃，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。［5］土地整理的主要內(nèi)容包括：調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊；平整土地，改良土壤；道路、林網(wǎng)、溝渠等綜合建設(shè)；歸并農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地等；復(fù)墾廢棄土地；劃定地界，確定權(quán)屬；改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡。通過(guò)土地整理可以有效地增加耕地的數(shù)量。

3.加大對(duì)破壞耕地行為的處罰力度。法律的威力來(lái)自責(zé)任，對(duì)于破壞耕地或者擅自改變耕地用途的單位和個(gè)人法律必須要給予嚴(yán)厲的懲罰，同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，設(shè)置舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

4.加大耕地轉(zhuǎn)讓的成本，改變現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償數(shù)量，集體土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)大的工程，在這一過(guò)程中，需要遏制政府賣地的沖動(dòng)，需要保護(hù)好耕地，也需要保護(hù)好農(nóng)民的利益，流轉(zhuǎn)中遵循自愿的原則。

［1］ 北京天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組.城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)［J］.管理世界，2007（12）：31.

［2］ 樂(lè)章.農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿及解釋——基于十省份千戶農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010（2）：46.

［3］ 維基百科［EB/OL］.（2012-02-24）.http：//zh.wikipedia.org/ wiki/%E9%99%B8%E8%B1%90%E7%83%8F%E5%9D%8E% E4%BA%8B%E4%BB%B6.

［4］ 白彥鋒，吳哲方.增值稅中央與地方分享比例問(wèn)題研究［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010（3）：39.

［5］ 楊俊，王占岐，金貴.鄂西山區(qū)土地整理中新增耕地質(zhì)量的幾點(diǎn)思考［J］.西部資源，2011（6）：74.