■朱華剛 徐小光

財政預(yù)算信息公開，從外部環(huán)境來看，是公共財政的本質(zhì)要求，是推進政務(wù)公開的重要內(nèi)容，有利于公眾了解政府的政策取向，保障和落實公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。它同時也是強化社會對政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。從內(nèi)部環(huán)境來看，有助于提升預(yù)算管理水平，提高財政資金使用效益，有助于促進依法理財、民主理財，加強財政科學化、精細化管理。因此，財政預(yù)算信息公開從任何角度來講，都是當代中國政府體制運行的一個歷史性進步，符合我國現(xiàn)代法治民主建設(shè)的長期目標。

一、黃岡市財政預(yù)算信息公開的現(xiàn)狀

從全國的范圍來看，財政信息公開，先是在中國財政學界、法學界和其他社會科學界在學術(shù)層面上討論的一個現(xiàn)代政治運議題，近幾年通過社會公眾和媒體所熱議以及推動，最后逐漸形成制度，近三年以來正在漸進性地逐步推開。 2008年5月1日國務(wù)院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》；2010年 3月 1日財政部發(fā)布了《關(guān)于進一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》；2011年1月 18日財政部又下發(fā)了《關(guān)于深入推進基層財政專項支出預(yù)算公開的意見》，要求基層政府進一步加大財政專項支出預(yù)算的公開力度，特別是要重點公開與人民群眾利益密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障支出以及“三農(nóng)”等方面的財政專項支出方面的信息，并明確列出四十五項財政專項支出的細目。

黃岡市財政預(yù)算信息公開工作要早于《政府信息公開條例》的頒布。2006年，財政與編制政務(wù)公開工作在湖北省范圍內(nèi)全面鋪開，黃岡市財政預(yù)算信息公開工作借這個平臺從無到有、從小到大、從窄到寬得以較快發(fā)展。一是建立了強有力的組織體系。自2006年開始，黃岡各縣市包括市直全部建立了以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了由財政、編制部門為主要力量的工作專班。應(yīng)該說，財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)平臺的建立，為財政預(yù)算信息公開的全面推開奠定了堅實基礎(chǔ)并提供了直接經(jīng)驗，也為湖北省財政預(yù)算信息公開工作提供了先機；二是財政專項資金公開的項目不斷擴大。從2006年公開46項增加到2011年的84項，涵蓋教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障以及“三農(nóng)”等方方面面的重大民生支出項目；三是財政專項資金公開的總額持續(xù)增加。黃岡市2006年公開資金總額17.4億元，2011年公開資金總額57.7億元，增長了3.3倍；四是財政專項資金公開的惠及面不斷延伸。2006年公開的46項資金涉及全市511萬人（戶），涉及子項目1.4萬個，2011年公開的84項資金涉及全市933萬人（戶），涉及子項目1.7萬個，分別增長了82.6%和21%，從數(shù)字上看幾乎涵蓋了全市所有的人口。

除此之外，從2006年開始，黃岡市直和各縣市區(qū)在財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上公開了部分單位的部門預(yù)算，2011年黃岡全市有79家，公開資金82448.09萬元；市直和全市10個縣市區(qū)都在財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上公開了《財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算草案的報告》，市直機關(guān)還在《黃岡日報》刊登《財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算草案的報告》。

近幾年來，在國務(wù)院和財政部的持續(xù)推動下，特別是在湖北省財政與編制政務(wù)公開辦的具體指導(dǎo)下，黃岡市各級政府部門的財政預(yù)算信息依托網(wǎng)絡(luò)平臺，使得公開工作有了長足的進展。實際上，財政與編制政務(wù)公開已成為預(yù)算信息公開的重要組成部分。

二、目前財政預(yù)算信息公開存在的問題

盡管在制度建設(shè)和行政措施上，上有國務(wù)院和財政部的行政法規(guī)和文件意見的推動，下有學界的討論、公眾的熱議，再加上媒體的報道、曝光所共同形成的社會輿論壓力，各級政府及其部門在財政預(yù)算信息公開方面有了一些進步，但是從實踐的過程和效果來看，政府財政信息公開無論是從制度的設(shè)計上，還是從執(zhí)行的規(guī)劃上還存在很多的問題：

（一）保密思維意識的慣性作用，使得對財政預(yù)算信息的公開透明認識得不到根本性的轉(zhuǎn)變

在過去數(shù)十年的計劃經(jīng)濟體制環(huán)境下，各級政府及其包含的財政稅收的政府部門，只有征稅、收費、花錢、撥款的行政實踐，而沒有任何公開本單位如何收支等財政預(yù)算信息這回事，更沒有單位掌管的資金和款項支出受他人約束和制約的制度性安排。近幾年來，在財政學界、法學界乃至學術(shù)各界的理論討論、社會公眾和媒體的輿論壓力下，政府部門突然被要求公開財政收入是如何來的，又是如何支出去的，錢花到什么地方去了，許多政府官員對此顯然還很不習慣，甚至有本能的反感和抵觸。多年來，各級政府部門一直習慣性地把政府財政收支和行政花費視為保密信息。因此，即使在2008年國務(wù)院的《政府信息公開條例》頒布實施后，許多政府部門的領(lǐng)導(dǎo)并未徹底放棄這種政府財政的“保密思維”，因而不大愿意公開自己的財政收支信息。黃岡市財政信息公開的情況也不容樂觀。以2011年度為例，湖北省兩公開辦規(guī)定必須公開的84項專項資金在黃岡全市各地財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上得到比較全面的公開外，全市自行公開的項目僅只有25項，涉及金額僅4000多萬元，加上湖北省規(guī)定公開的84項，全市共公開109項專項資金，占全市全部財政專項支出項目還不到10%。部門預(yù)算的公開比例更低，2011年度全市公開部門預(yù)算79家，僅占全市納入比較規(guī)范管理的近1200家預(yù)算單位的7%。公開的79家還是“被公開”的，作為公開主體的預(yù)算單位都不是自行公開，全部是公開辦在財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)上予以公開的。

（二）財政預(yù)算信息公開受《保密法》的制度性牽制

《政府信息公開條例》規(guī)定政府信息公開工作機構(gòu)需要“對擬公開的政府信息進行保密審查”，而《保密法》對保密范圍規(guī)定的較寬且比較籠統(tǒng)。《條例》由國務(wù)院頒布，按法律優(yōu)先原則，《條例》應(yīng)服從于法律。在具體實踐中，哪些財政預(yù)算信息屬國家秘密，哪些不是，沒有明確的界定。一些政府部門出于泄密擔憂而不敢公開財政預(yù)算信息。

（三）財政預(yù)算信息公開的制度設(shè)計存在缺陷

在目前中國的政治體制和行政法律制度安排中，還缺乏對政府財政收支信息公開的強制法律規(guī)定。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》，是從1995年開始頒布施行的，至今已十七年沒有修訂了，對各級政府的財政預(yù)算公開和透明，根本沒有任何規(guī)定，而只是在涉及預(yù)算監(jiān)督問題的第六十八條中，有“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財政部門必須及時給予答復(fù)”之類的軟性規(guī)定。2008年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，也僅僅規(guī)定了“財政預(yù)算報告公開”的義務(wù)，而不是強制性的制度規(guī)定。財政部2010年3月發(fā)布的 《關(guān)于進一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，以及 2011年1月財政部發(fā)布的《關(guān)于深入推進基層財政專項支出預(yù)算公開的意見》，還都是“指導(dǎo)性意見”，而不是硬性的制度約束和法律規(guī)定。就目前湖北相對運行比較早、比較成熟的財政與編制政務(wù)公開來講，部門預(yù)算需要公開到“類、款、項、目”的哪一級都還是含糊不清的，至于財政總預(yù)算的公開，和全國一樣，多年為社會公眾所詬病：術(shù)語太專業(yè)、數(shù)據(jù)太籠統(tǒng)、編報太含糊、態(tài)度太傲慢。

（四）信息公開的基礎(chǔ)性建設(shè)不到位

一是組織體系還不夠完備。作為黃岡市現(xiàn)有唯一既從事財政信息公開日常工作又承擔推動其他相關(guān)單位公開其使用和分配的財政資金信息任務(wù)的機構(gòu)—黃岡市財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，是在黃岡市財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，但目前財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組沒有形成日常議事制度，因此對整個財政與編制政務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)力日漸式微。而財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也是臨時性的松散機構(gòu)，由于沒有相對集中的人員編制和經(jīng)費安排（激勵性轉(zhuǎn)移支付資金并沒有硬性的安排和使用的比例規(guī)定）的約束，全市的日常辦事機構(gòu)的設(shè)置也是五花八門，麻、武、團、羅、浠等5縣市是在信息中心，英山是在農(nóng)村局，市直、黃州、黃梅、蘄春是監(jiān)督局和信息中心共同承擔，紅安則成立了辦公室，獨立辦公。在形同虛設(shè)的財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，各地財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也幾乎在“自娛自樂”。二是監(jiān)管體系還未建立。除了對公開的內(nèi)容、公開的級次、公開的方式、公開的地點（省公開目錄資金占的比例太?。]有明確或明確不詳?shù)戎贫刃栽O(shè)計缺陷外，財政信息公開工作不盡如人意與監(jiān)管體系的缺失有很大關(guān)系。黃岡市人民政府辦公室 《關(guān)于做好預(yù)算信息公開工作的通知》（黃政辦發(fā)【2011】74號）文對諸多信息公開主體作了非常明確的規(guī)定，對公開內(nèi)容、公開方式、公開時間也有大體的規(guī)定，但對公開主體及其承擔的責任和義務(wù)缺乏懲戒措施，各地公開辦更無約束手段，為了完成省辦的任務(wù)，致使部分單位的部分信息是“被公開”。三是考核機制不完善。省辦是以黃岡市為單位進行考核，中期和年終兩次考核縣市占全市考核總成績的30%，但財政監(jiān)督工作者對縣市幾乎沒有任何約束手段。麻城“騙補”事件的曝光，更凸顯出財政信息公開的雙刃劍的作用，使財政監(jiān)督工作者在工作中時刻如履薄冰。四是網(wǎng)站建設(shè)還很不均衡。財政預(yù)算信息公開的方式包括網(wǎng)站、報刊、廣播、電視等媒介，但網(wǎng)絡(luò)的作用是不可替代的。隨著信息時代的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)具有覆蓋范圍廣、傳播速度快、包含信息大等巨大優(yōu)勢，這是財政預(yù)算信息公開最便捷的通道。黃岡市各部門單位的網(wǎng)站建設(shè)很不均衡，有些單位還沒有自己的門戶網(wǎng)站，就算政府網(wǎng)站，有的服務(wù)器也相當落后，根本不符合公開預(yù)算信息的功能要求。

三、推進財政預(yù)算信息公開的幾點建議

財政預(yù)算信息公開是我國民主建設(shè)的重要內(nèi)容,是實現(xiàn)預(yù)算民主的必經(jīng)之路，財政監(jiān)督工作者必須順應(yīng)時代要求，切實使政府部門財政預(yù)算信息更加公開透明。

（一）完善立法，為財政預(yù)算信息公開提供法律依據(jù)

首先提高信息公開的立法層次，將《條例》上升為由全國人大制定《政府信息公開法》，將所有需要進行財政預(yù)算信息公開的主體、客體納入法律的范疇中，以解決財政預(yù)算信息公開受《保密法》約束的問題；同時，對《預(yù)算法》和《保密法》進行修訂，在法律中體現(xiàn)“以公開為原則，以不公開為例外”的基本理念，并對財政信息的公開做出明確的、具有可操作性的法律規(guī)定。

（二）加強財政預(yù)算信息公開的制度建設(shè)

近年來，以中央財政部門為首，各級財政部門為順應(yīng)建設(shè)陽光服務(wù)型政府的需要，在財政預(yù)算信息公開制度建設(shè)方面做了大量工作。但與社會公眾的需求、民主預(yù)算的要求還有相當大的距離。加強財政預(yù)算信息公開的制度建設(shè)首先要從預(yù)算管理制度改革開始，一是實現(xiàn)全口徑政府預(yù)算管理，強化預(yù)算的完整性，建立社會保障預(yù)算，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度等措施，建立覆蓋整個政府收支的完整預(yù)算體系。二是提高預(yù)算管理的約束力，強化預(yù)算剛性。著力解決部分項目預(yù)算與決算偏差過大的問題。三是細化預(yù)算內(nèi)容，強化預(yù)算編制的規(guī)范性。只有預(yù)算管理制度足夠完善，才能為財政預(yù)算信息公開提供必須的條件。四是明確信息公開工作的考核主體，使信息公開日常協(xié)調(diào)和督辦更加具體化。

（三）加強財政預(yù)算信息公開的組織體系建設(shè)

作為財政預(yù)算信息公開工作的生力軍，各級財政與編制政務(wù)公開辦在行政實踐中遇到很多問題，大部分是具有大范圍共性的問題，首當其沖就是組織體系不完備。財政監(jiān)督工作者建議一是建立領(lǐng)導(dǎo)小組日常議事機制和公開辦與相關(guān)單位日常聯(lián)席的機制，以解決領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力不足的問題。二是因各地公開辦的機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，對縣市的考核要么作為獨立的單位省直接對其考核，要么在激勵性轉(zhuǎn)移支付資金的安排上給市的一定的建議權(quán)。三是上級單位分配給各地的激勵性轉(zhuǎn)移支付資金的使用應(yīng)有一個明確的比例限制，這項資金如何分配和使用也應(yīng)得到公開的。

公開財政信息、提高財政透明度是為了對公共權(quán)力的行使進行有效監(jiān)督，防止公共資源被浪費、濫用，使政府更好地履行其職能。從近幾年的實踐來看，可以得出的結(jié)論是：盡管政府財政信息公開透明目前推行起來仍是步履維艱，但這是中國一個非常重要的歷史性進步。無論是現(xiàn)在和將來，財政監(jiān)督工作者都要以極大的熱情投入到這一偉大的事業(yè)中去。