宋立根 司瑞安

實(shí)踐證明，保障財(cái)政資金的安全運(yùn)行，已經(jīng)成為財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的一個(gè)重要任務(wù)。目前，在構(gòu)建財(cái)政精細(xì)化管理模式的大背景下，如何推動(dòng)財(cái)政資金安全性、規(guī)范性和有效性是個(gè)重大課題。從完善財(cái)政內(nèi)控機(jī)制入手，強(qiáng)化重點(diǎn)崗位和環(huán)節(jié)的監(jiān)督對(duì)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督將發(fā)揮重要作用。

一、財(cái)政部門內(nèi)部控制機(jī)制的現(xiàn)狀

(一)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制的現(xiàn)狀

目前，財(cái)政內(nèi)控機(jī)制主要包括兩個(gè)主要方面的內(nèi)容。一是財(cái)政部門內(nèi)部的監(jiān)督檢查，是內(nèi)部監(jiān)督與管理相分離，以內(nèi)部監(jiān)督為主的對(duì)財(cái)政管理進(jìn)行內(nèi)部再監(jiān)督的一種機(jī)制?！敦?cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第58號(hào)），對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查的性質(zhì)、檢查依據(jù)、檢查主體、檢查內(nèi)容、檢查方式和檢查結(jié)果等做出詳細(xì)規(guī)定，推動(dòng)了各級(jí)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制的建立。二是財(cái)政部門內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)為加強(qiáng)內(nèi)部管理而制定的各種程序性的制度，包括編制部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中支付制度、“收支兩條線”管理等。推動(dòng)了財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，完善了財(cái)政內(nèi)控機(jī)制。

1、財(cái)政部門的程序性制度安排。即財(cái)政部門內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)為加強(qiáng)內(nèi)部管理而制定的各自節(jié)點(diǎn)的程序性制度。主要包括：預(yù)算編制階段實(shí)行的部門預(yù)算制度；在預(yù)算執(zhí)行中推行的政府采購制度；國庫集中支付制度；“收支兩條線”管理制度；預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)等領(lǐng)域相關(guān)制度規(guī)定。

2、財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查。財(cái)政內(nèi)控管理，主要通過內(nèi)部監(jiān)督檢查的方式來實(shí)現(xiàn)。從內(nèi)部監(jiān)督檢查的主要制度安排看，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際情況，采用全面檢查或重點(diǎn)抽查的方式進(jìn)行，由財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)派人組成檢查組；或由財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)提出方案，從財(cái)政部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)抽調(diào)人員組成檢查組，實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督檢查。

在檢查時(shí)間上，內(nèi)部監(jiān)督檢查定期開展，各級(jí)財(cái)政部門在每年年初制定本年度內(nèi)部監(jiān)督檢查工作計(jì)劃，經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后予以公布。檢查時(shí)限一般以上年度和本年度為主，必要時(shí)可追溯到以前年度。檢查范圍主要是每年對(duì)本單位有預(yù)算資金管理職能的機(jī)構(gòu)。在檢查內(nèi)容上，主要是財(cái)政部門內(nèi)設(shè)各職能機(jī)構(gòu)在財(cái)政收支、審批事項(xiàng)、制度建設(shè)和日常管理等工作中，執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和內(nèi)部管理制度的情況。

對(duì)財(cái)政部門直屬單位進(jìn)行財(cái)務(wù)收支和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督檢查。包括部門預(yù)算、決算的審核、批復(fù)情況；國庫資金解繳、退付及撥付情況；專項(xiàng)資金分配、使用情況，是否按規(guī)定及時(shí)進(jìn)行清算；預(yù)算外資金管理情況；財(cái)政預(yù)備費(fèi)分配和使用情況；上級(jí)財(cái)政與下級(jí)財(cái)政資金結(jié)算情況；國有資本和財(cái)務(wù)管理情況；銀行賬戶的管理情況；財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)收支、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和內(nèi)部控制制度情況；直屬單位的財(cái)務(wù)收支和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量情況；對(duì)審計(jì)部門和內(nèi)部檢查提出問題整改落實(shí)情況；財(cái)政法規(guī)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的制定和執(zhí)行情況；其他需要檢查的事項(xiàng)等。

一般檢查組檢查結(jié)束后形成的內(nèi)部檢查報(bào)告上報(bào)時(shí)，要將被查單位書面意見或說明，以及工作底稿一并上報(bào)本級(jí)財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要按審理程序進(jìn)行審核，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人審定后對(duì)被查單位下達(dá)內(nèi)部檢查結(jié)論通知。

3、財(cái)政內(nèi)控機(jī)制的外部環(huán)境。推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，成為各級(jí)財(cái)政部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用，提高財(cái)政管理績效的重要內(nèi)容，同時(shí)也完善了財(cái)政內(nèi)控機(jī)制。一是注重流程設(shè)計(jì)，根據(jù)精簡程序、理清環(huán)節(jié)、分清責(zé)任、明確標(biāo)準(zhǔn)的要求，健全和優(yōu)化財(cái)政管理工作流程，使預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)等均依流程運(yùn)行。二是完善崗位責(zé)任體系，從機(jī)制上保證權(quán)責(zé)一致，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)，做到分工明確、各司其職、協(xié)調(diào)配合。三是強(qiáng)化績效考核，遵循“獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣”的原則，合理確定考核標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持定性與定量考核相結(jié)合的運(yùn)用。四是健全配套制度，在已有行之有效制度基礎(chǔ)上，健全各項(xiàng)工作規(guī)范，反映財(cái)政工作規(guī)律，符合財(cái)政工作實(shí)際，可操作、可檢查。五是運(yùn)用科技手段，推進(jìn)財(cái)政管理信息化建設(shè)，以信息化推動(dòng)科學(xué)化精細(xì)化，提高財(cái)政工作質(zhì)量和效率。建立健全一體化的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制和財(cái)政資金安全管理保障機(jī)制。

經(jīng)過多年的實(shí)踐，財(cái)政內(nèi)控機(jī)制初步確立，對(duì)維護(hù)財(cái)政性資金的安全，規(guī)范財(cái)政職能機(jī)構(gòu)管理，提高預(yù)算編制、執(zhí)行、檢查及財(cái)政資金管理水平發(fā)揮了重要作用。

(二)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制存在的問題

目前，建立完善的財(cái)政內(nèi)控機(jī)制，與財(cái)政管理改革和發(fā)展要求相比，仍然存在一些問題。

1、現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制約束力弱。從財(cái)政內(nèi)控機(jī)制所面臨的環(huán)境看，財(cái)政管理主體之間的業(yè)務(wù)制約監(jiān)督，憑借各自管理業(yè)務(wù)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動(dòng)，使業(yè)務(wù)監(jiān)督各個(gè)主體，處于既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的狀態(tài)，內(nèi)控約束力較弱，業(yè)務(wù)制約監(jiān)督體系存在著監(jiān)督上的自身缺失，現(xiàn)行內(nèi)控制度難以有效執(zhí)行。在預(yù)算管理體制中，還存在大量預(yù)算資金再分配的情況下，內(nèi)部制衡機(jī)制往往由于部門隸屬關(guān)系，以及共同利益的驅(qū)使，使得這種制衡受到一定限制。在財(cái)政部門內(nèi)部管理業(yè)務(wù)分工上，財(cái)政分配特點(diǎn)決定依資金用途性質(zhì)和資金分配流程階段來劃分，給業(yè)務(wù)分工所形成的內(nèi)部監(jiān)督帶來局限性。從財(cái)政內(nèi)控組織形式分析，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督職能，在各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分配和授權(quán)程序方面，有些制度規(guī)定缺乏規(guī)范的職責(zé)和權(quán)力劃分，未明確到具體部門和每個(gè)人員。

2、現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制權(quán)威性弱。從對(duì)外角度分析，對(duì)一些不按預(yù)算執(zhí)行、隨意改變支出用途的現(xiàn)象，缺乏相應(yīng)處罰辦法，往往從輕發(fā)落；若有一些相關(guān)規(guī)定操作性較差，執(zhí)行情況亦不理想，客觀上助長了違規(guī)現(xiàn)象的滋生蔓延；對(duì)內(nèi)違法違規(guī)行為處罰過輕，尺度偏松、手段偏軟，起不到震懾作用，導(dǎo)致邊查邊犯、屢查屢犯問題不斷發(fā)生。從財(cái)政部門各主體之間角度分析，內(nèi)部監(jiān)督只限于各自所轄業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的相互制約，一旦發(fā)生“屁股指揮腦袋”的情況，就有可能對(duì)財(cái)政支出預(yù)算優(yōu)化發(fā)生逆向制約的不良作用。財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的資金分配活動(dòng)，為滿足政府部門實(shí)現(xiàn)職能需要服務(wù)，財(cái)政分配管理業(yè)務(wù)活動(dòng)，既有財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)主體之間的關(guān)系，又有財(cái)政管理各個(gè)業(yè)務(wù)主體與財(cái)政外部政府部門、事業(yè)單位之間的業(yè)務(wù)關(guān)系。由于各個(gè)具體業(yè)務(wù)管理主體之間信息不對(duì)稱性的存在，監(jiān)督難免力不從心，出現(xiàn)制約力度不足的問題。

3、現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制控制性弱。財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)管理業(yè)務(wù)主體之間的監(jiān)督，通過業(yè)務(wù)活動(dòng)相互制約實(shí)現(xiàn)，屬于事前和事中的監(jiān)督，一定程度上不具備事后監(jiān)督的機(jī)制，不可能覆蓋財(cái)政運(yùn)行全過程，在客觀上需要設(shè)置專職監(jiān)督主體補(bǔ)充，建立完整財(cái)政內(nèi)控機(jī)制。財(cái)政內(nèi)部專職監(jiān)督與財(cái)政業(yè)務(wù)管理主體之間的制約監(jiān)督，在財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中是相輔相成、缺一不可的整體，不能相互替代。只有把兩者有機(jī)結(jié)合起來，才能有效地建立起沒有任何監(jiān)督缺失的內(nèi)控機(jī)制。從控制方式看，內(nèi)控主體職責(zé)分工不明確。由于沒有從法律上嚴(yán)格規(guī)定各內(nèi)控主體的工作界限，主體之間職責(zé)分工不明，相互配合不夠，存在職能交叉現(xiàn)象，導(dǎo)致多頭控制、重復(fù)檢查的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，又存在著無人控制的空白地帶，內(nèi)控沒有覆蓋到財(cái)政部門的各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各個(gè)機(jī)構(gòu)和各層級(jí)人員，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)財(cái)政管理環(huán)節(jié)，以及在制度上也存在一定的缺陷。

4、現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制介入性弱?，F(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制缺乏定期評(píng)價(jià)，重在事后監(jiān)督，對(duì)事前和事中介入不夠。因此，隨時(shí)評(píng)估內(nèi)控機(jī)制改革成效至關(guān)重要。內(nèi)部監(jiān)督檢查方式，突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前、事中監(jiān)督少；對(duì)某專項(xiàng)和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。由于財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督偏重于事后監(jiān)督，具有明顯的滯后性和被動(dòng)性，使一些違法違紀(jì)問題在既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，降低了財(cái)政內(nèi)控效率。

二、財(cái)政部門內(nèi)部控制機(jī)制分析

(一)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制的涵義

財(cái)政部門的內(nèi)控機(jī)制，是指將企業(yè)內(nèi)部控制原理運(yùn)用于財(cái)政運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部，依據(jù)一定階段的財(cái)政目標(biāo)，采取適當(dāng)?shù)目刂剖侄?，建立有效的?nèi)控機(jī)制，形成內(nèi)部各職能部門規(guī)范和有效的權(quán)力制衡，對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督控制，及時(shí)糾正偏差與失誤，以最大限度實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)的管理活動(dòng)。作為一種制衡機(jī)制，全面深化和推進(jìn)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，各級(jí)財(cái)政部門規(guī)范公共財(cái)政行為，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)默F(xiàn)實(shí)需要，亦是財(cái)政系統(tǒng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)不可或缺的重要組成部分。

財(cái)政運(yùn)行內(nèi)部控制機(jī)制的主要特征：一是全面性。包括事前、事中、事后的全面控制。屬于財(cái)政運(yùn)行過程中的控制，能有效地防范財(cái)政資金的損失、浪費(fèi)，提高財(cái)政資金的使用效益。與審計(jì)控制的根本區(qū)別，體現(xiàn)了財(cái)政管理的性質(zhì)。二是主動(dòng)性。財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制是財(cái)政運(yùn)行系統(tǒng)自身主動(dòng)進(jìn)行的控制，能有效克服被動(dòng)控制的消極性，提高內(nèi)控效率。三是預(yù)警性。財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行過程中的失誤與偏差，發(fā)出預(yù)警信息，使財(cái)政運(yùn)行系統(tǒng)能及時(shí)調(diào)整有關(guān)計(jì)劃與政策，糾正偏差與失誤。

(二)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制構(gòu)成

以建立基礎(chǔ)工作規(guī)范為重點(diǎn)，實(shí)行節(jié)點(diǎn)量化和風(fēng)險(xiǎn)管理，有效防范財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。由以下相互關(guān)聯(lián)的要素構(gòu)成：

一是內(nèi)部控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境是內(nèi)部控制整體框架的基礎(chǔ)。人生觀、價(jià)值觀和世界觀，是財(cái)政人員人生理想和道德培養(yǎng)的基礎(chǔ)，人是諸多環(huán)境因素中具有決定性因素。人的品行操守、道德價(jià)值觀以及能力既是構(gòu)成環(huán)境的重要因素，又與環(huán)境相互影響、相互作用。環(huán)境要素還包括領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)哲學(xué)、管理理念等等。

二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在瞬息萬變的環(huán)境中，任何單位都會(huì)面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政內(nèi)控機(jī)制必須對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，建立可操作的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、甄別、分析、管理和控制風(fēng)險(xiǎn)。從整體上和單個(gè)層面上，針對(duì)不同層次相關(guān)聯(lián)的責(zé)任目標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相關(guān)的各種不利因素影響程度評(píng)估，建立目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

三是活動(dòng)信息溝通。內(nèi)部控制活動(dòng)，必須制定控制規(guī)范和程序，包括職能分離、實(shí)物控制、信息處理控制、業(yè)績評(píng)價(jià)等，確保領(lǐng)導(dǎo)層管理方針得以貫徹執(zhí)行。在部門預(yù)算、非稅收入資金收支、預(yù)算指標(biāo)、國庫集中支付、財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資管理到財(cái)政總決算、政府性投資項(xiàng)目資金管理工作的程序設(shè)計(jì)中，制定相應(yīng)的內(nèi)控制度，對(duì)其業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)定量化分析和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別做出明確規(guī)定。同時(shí)，必須有信息與溝通系統(tǒng)的支持。在執(zhí)行、管理和控制過程中，部門之間、層次之間、內(nèi)部與外部之間傳遞信息、有效溝通，順暢是決定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和成員履行職責(zé)的必要條件。

四是內(nèi)控過程監(jiān)督。內(nèi)部控制的過程，必須有專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。通過日常監(jiān)督、例行監(jiān)督和常規(guī)性事后監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，對(duì)偏差加以修正。內(nèi)控監(jiān)督應(yīng)具有獨(dú)立性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題，可直接報(bào)告高層領(lǐng)導(dǎo)。

(三)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制作用

財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制，是一種有效的管理制度，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)，履行財(cái)政職能，增強(qiáng)部門內(nèi)部控制和自我約束的重要途徑。內(nèi)部控制機(jī)制在暴露問題、糾正錯(cuò)誤、抑制消極因素方面能夠發(fā)揮積極作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正資金分配管理中存在的問題，減少或避免違法違紀(jì)、違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

有效的財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制，是促進(jìn)財(cái)政收支科學(xué)化和精細(xì)化管理的保障，是對(duì)財(cái)政收支管理活動(dòng)控制的過程，促使財(cái)政部門的財(cái)政管理行為更加規(guī)范有效。同時(shí)，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延。財(cái)政內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)源于財(cái)政體制缺陷、管理不當(dāng)、決策不周等原因造成的分配秩序混亂和資金流失與低效；外部風(fēng)險(xiǎn)是各種外部環(huán)境因素轉(zhuǎn)化到財(cái)政領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)。建立財(cái)政內(nèi)控機(jī)制，有效解決公共財(cái)政管理盲點(diǎn)，對(duì)規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)和管理行為，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理目標(biāo)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政部門代表政府行使分配和使用財(cái)政資金的權(quán)力，在分配和使用財(cái)政資金時(shí)，特別是在頻繁的財(cái)政收支活動(dòng)中，能否經(jīng)得住金錢與權(quán)力的誘惑與考驗(yàn)；能否做到正人先正己，廉潔理財(cái)，直接決定財(cái)政工作質(zhì)量和財(cái)政干部形象。完善財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制，有利于推進(jìn)依法理財(cái)，克服隨意性，規(guī)范管理行為。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并解決在萌芽狀態(tài)，強(qiáng)化廉政勤政意識(shí)，是構(gòu)建財(cái)政部門廉政“安全網(wǎng)”的內(nèi)在要求。

(四)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制目標(biāo)

財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制的目標(biāo)就是要保證財(cái)政運(yùn)行的合規(guī)性、財(cái)政資金的安全性、財(cái)政信息的完整性和財(cái)政資金使用的有效性?？傮w目標(biāo)是要達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)、運(yùn)作規(guī)范、管理高效和持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。一是保證財(cái)政運(yùn)行的合規(guī)性。財(cái)政部門內(nèi)部控制首先必須保證財(cái)政運(yùn)行嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)和政策，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。二是保障財(cái)政資金的安全性。建立行之有效的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，確保各項(xiàng)財(cái)政管理活動(dòng)健康運(yùn)行，保護(hù)財(cái)政資金安全和完整。三是保障財(cái)政信息的完整性。四是提高資金使用的有效性。提高資金使用的有效性即提高財(cái)政資金使用的績效水平。實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出成本最小化與財(cái)政支出效益的最大化，盡可能地減少有限財(cái)政資源的消費(fèi)及其低效率的支出。

（五）財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制設(shè)計(jì)

內(nèi)控制度就是能實(shí)現(xiàn)從細(xì)節(jié)控制到風(fēng)險(xiǎn)管理的全范圍控制。內(nèi)控制度應(yīng)是會(huì)計(jì)控制、管理控制、業(yè)務(wù)控制和法規(guī)執(zhí)行控制的一個(gè)完整風(fēng)險(xiǎn)管理體系。一是內(nèi)控制度應(yīng)能實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督與評(píng)價(jià)。有效的內(nèi)控包括事前監(jiān)控、事中控制和事后追控。事前監(jiān)控能起到防患于未然的作用;事中控制能起到對(duì)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的防范。由于風(fēng)險(xiǎn)并不能都在事前和事中得到完全有效控制,有效的內(nèi)控依靠全程內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制來保障實(shí)施。二是內(nèi)控制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有崗位管控。財(cái)政部門的每個(gè)崗位既是內(nèi)控責(zé)任單元,又是接受內(nèi)控體系監(jiān)控的控制節(jié)點(diǎn),內(nèi)控制度的決策者對(duì)內(nèi)控體系負(fù)有根本的責(zé)任。決策和管理層必須納入到以相互檢查和權(quán)力制衡為基點(diǎn)的整個(gè)內(nèi)控體系中，成為控制和約束的重要對(duì)象。

（六）財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制原則

財(cái)政部門內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)符合國家法律法規(guī)，涵蓋財(cái)政內(nèi)部涉及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的相關(guān)崗位，并保證內(nèi)部機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及職責(zé)權(quán)限的合理劃分，堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離，確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。一是全面覆蓋。財(cái)政各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各個(gè)機(jī)構(gòu)和各級(jí)人員全覆蓋，決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋各管理環(huán)節(jié)，在制度上全覆蓋。二是客觀有效。財(cái)政部門所有人員確保內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行，任何人不得擁有超越制度約束的權(quán)力。三是相互制約。堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離，職能上保持相對(duì)獨(dú)立，并在物理上和制度上相互適當(dāng)隔離，在設(shè)置上做到權(quán)責(zé)分明、相互牽制，相互制衡，消除內(nèi)部控制中的盲點(diǎn)。四是風(fēng)險(xiǎn)可控。財(cái)政部門應(yīng)以審慎管理、防范化解風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)。

三、完善財(cái)政內(nèi)控機(jī)制,強(qiáng)化重點(diǎn)崗位和環(huán)節(jié)監(jiān)督

針對(duì)財(cái)政管理的一系列重要環(huán)節(jié)，從財(cái)政監(jiān)督面臨的機(jī)制建設(shè)問題分析，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)緊緊圍繞財(cái)政中心工作，堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制改革的理念，建立健全財(cái)政部門內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)崗位和環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保財(cái)政資金和財(cái)政干部安全，為提升財(cái)政管理水平、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)提供有力保障。

(一)強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)崗位負(fù)責(zé)人監(jiān)督

按照《財(cái)政部門單位負(fù)責(zé)人離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法》規(guī)定，財(cái)政部門單位負(fù)責(zé)人離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指單位負(fù)責(zé)人任職期間對(duì)其所在單位財(cái)務(wù)收支的合法性、合規(guī)性、真實(shí)性、效益性和國有資產(chǎn)保值增值等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。財(cái)政部門直屬單位負(fù)責(zé)人因調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職、退休，以及其他原因不再擔(dān)任原職務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。對(duì)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行離任審計(jì)，以被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人所在單位范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)為主。包括年度預(yù)算及其執(zhí)行、調(diào)整和決算情況；財(cái)務(wù)收支、會(huì)計(jì)核算及資金管理情況；國有資產(chǎn)管理情況；債權(quán)債務(wù)和經(jīng)濟(jì)遺留問題處理情況；政府采購制度執(zhí)行情況；內(nèi)部控制制度建立及執(zhí)行情況；外部審計(jì)、內(nèi)部監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題整改情況；其他需要審計(jì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

為了促進(jìn)財(cái)政部門所屬單位負(fù)責(zé)人更好地履行職責(zé)，避免“秋后算賬”，除離任審計(jì)外，在任期內(nèi)還應(yīng)開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，即在單位負(fù)責(zé)人履行職責(zé)過程中就開展階段性的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)單位負(fù)責(zé)人一段時(shí)間內(nèi)履行職責(zé)的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，使單位負(fù)責(zé)人能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作彌補(bǔ)缺陷。

(二)強(qiáng)化對(duì)財(cái)會(huì)崗位監(jiān)督

對(duì)財(cái)政部門所屬單位審計(jì)要采取突擊檢查現(xiàn)金庫，盤點(diǎn)現(xiàn)金；核對(duì)現(xiàn)金日記賬、銀行存款日記賬與銀行對(duì)賬單；檢查會(huì)計(jì)崗位和出納崗位是否由兩人分別擔(dān)任，財(cái)務(wù)章、人名章與支票、收據(jù)是否由兩人分別掌管等等。強(qiáng)化對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)崗位的監(jiān)督，杜絕出現(xiàn)財(cái)務(wù)人員貪污、挪用公款行為。

(三)強(qiáng)化對(duì)審批環(huán)節(jié)監(jiān)督

重點(diǎn)審查單位經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的審批是否執(zhí)行負(fù)責(zé)人“一支筆”制度，是否有經(jīng)手人和證明驗(yàn)收人的簽字，經(jīng)手人和證明驗(yàn)收人是否為兩個(gè)不同的人。如果沒有執(zhí)行“一支筆”，審批人是否經(jīng)過單位負(fù)責(zé)人的授權(quán)，是否在授權(quán)范圍內(nèi)行使審批權(quán)，有無越權(quán)行為。重大事項(xiàng)的決策是否經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定等等。通過強(qiáng)化對(duì)審批環(huán)節(jié)監(jiān)督，從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生。

(四)強(qiáng)化對(duì)實(shí)物資產(chǎn)監(jiān)督

重點(diǎn)審查實(shí)物資產(chǎn)與賬面資產(chǎn)是否相符，是否定期進(jìn)行盤點(diǎn)，實(shí)物資產(chǎn)的保管和記賬是否分別由兩人擔(dān)任，實(shí)物資產(chǎn)的采購是否按照政府采購規(guī)定執(zhí)行，保管和使用是否責(zé)任到人，報(bào)廢是否按照有關(guān)規(guī)定報(bào)批等等，從而保證實(shí)物資產(chǎn)的安全完整。

(五)強(qiáng)化對(duì)審計(jì)整改監(jiān)督

堅(jiān)持審計(jì)和督促落實(shí)整改并重。根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政內(nèi)部審計(jì)報(bào)告提出的問題，要求根據(jù)審計(jì)報(bào)告意見逐條落實(shí)整改。對(duì)涉及單位負(fù)責(zé)人的問題，及時(shí)與組織部門研究，必要時(shí)由組織部門進(jìn)行誡勉談話。積極開展后續(xù)審計(jì)工作，檢查被審計(jì)單位的整改落實(shí)情況。促進(jìn)被審計(jì)單位落實(shí)整改。

（六）建立健全財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制

第一，強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，是一種預(yù)防機(jī)制和自我糾正機(jī)制。財(cái)政部門在常規(guī)檢查內(nèi)容的基礎(chǔ)上，開展對(duì)制度建設(shè)、內(nèi)控機(jī)制和履行職責(zé)等內(nèi)部管理水平情況的檢查，促進(jìn)被查單位健全制度，從根本上糾正違規(guī)問題的發(fā)生，建立健全財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制。使財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督工作更具有針對(duì)性，對(duì)提高財(cái)政監(jiān)督效率、增強(qiáng)被監(jiān)督單位的自覺性和主動(dòng)性，起到保障財(cái)政資金和財(cái)政干部安全的作用。為了使財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督工作更加規(guī)范化、制度化，要提高內(nèi)部監(jiān)督的覆蓋面，不斷加大內(nèi)部監(jiān)督力度，把預(yù)算管理機(jī)構(gòu)制定政策的科學(xué)性、執(zhí)行政策的規(guī)范性、內(nèi)部管理的完善性等作為內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)。

第二，提升內(nèi)部監(jiān)督層次。一是提升內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性。按照“內(nèi)外并重”原則，從規(guī)范財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和所屬單位的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，完善內(nèi)部制約機(jī)制等方面入手，有計(jì)劃、有步驟地加大內(nèi)部監(jiān)督力度。二是提升內(nèi)部監(jiān)督的有效性。對(duì)查出的問題進(jìn)行集中研究，具體落實(shí)，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督成效。努力將監(jiān)督關(guān)口前移，在年終結(jié)賬前，對(duì)重點(diǎn)崗位和環(huán)節(jié)進(jìn)行合法性、合規(guī)性審核、分析，把問題解決在年度內(nèi)、決算前。三是提升內(nèi)部監(jiān)督的服務(wù)性。財(cái)政部門將內(nèi)部監(jiān)督與服務(wù)財(cái)政改革、規(guī)范財(cái)政管理相結(jié)合，針對(duì)財(cái)政管理的薄弱環(huán)節(jié)開展監(jiān)督檢查，重點(diǎn)由一般性財(cái)務(wù)檢查向監(jiān)督內(nèi)部制度、內(nèi)控程序上轉(zhuǎn)變。及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理上存在的薄弱環(huán)節(jié)，健全財(cái)政資金有效性監(jiān)督機(jī)制。

第三，完善內(nèi)部監(jiān)督制度。要把強(qiáng)化內(nèi)部管理和內(nèi)部控制作為財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的工作重心，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)控、評(píng)價(jià)、糾偏和反饋功能，將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果作為財(cái)政部門內(nèi)部各單位評(píng)選先進(jìn)和干部考核、任用的重要參考依據(jù)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查考核機(jī)制。堅(jiān)持以制度管人管事，注重改進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的方式方法，建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查考核機(jī)制。要將內(nèi)部監(jiān)督和外部審計(jì)相結(jié)合，以外促內(nèi)，通過督促整改，進(jìn)一步提升預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的作用，形成穩(wěn)定長效的內(nèi)控機(jī)制。