地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、影響及治理
2012-08-15 00:43:09楊芷晴陳卓琬
財(cái)政監(jiān)督 2012年19期
■楊芷晴 陳卓琬
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)投資需求快速攀升，從而導(dǎo)致政府面臨城市建設(shè)資金嚴(yán)重不足的巨大壓力。僅以保障房建設(shè)為例，中央計(jì)劃“十二五”期間建設(shè)3600萬(wàn)套保障房，其中2011年和2012年各建設(shè)1000萬(wàn)套。其中，1000萬(wàn)套保障房建設(shè)約需資金1.3萬(wàn)億元，其中中央財(cái)政共支出1030億元，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商能承擔(dān)8000億元，余下的4000億～5000億元?jiǎng)t需要地方政府補(bǔ)缺。
宏偉的城市建設(shè)投資計(jì)劃對(duì)地方融資平臺(tái)而言，其融資壓力可想而知。不少地方政府坦承，面對(duì)這個(gè)資金壓力，地方政府已經(jīng)不堪重負(fù)。與此同時(shí)，渣打銀行一份最新報(bào)告預(yù)計(jì)，截至2012年底，銀行對(duì)我國(guó)地方政府的貸款將會(huì)增加約2萬(wàn)億元。渣打銀行估計(jì)，目前銀行對(duì)我國(guó)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)敞口已達(dá)10萬(wàn)億元。因此，如何有效地緩解地方政府的資金壓力，應(yīng)對(duì)我國(guó)城市建設(shè)過(guò)程中的融資需求，探索可持續(xù)、健康的多元化融資渠道和方式迫在眉睫。
一、地方融資平臺(tái)面臨的問(wèn)題分析
（一）城投公司債務(wù)及債務(wù)率過(guò)高，風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)
隨著各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資量日益加大，以地方城投公司為主的地方融資平臺(tái)正在遭遇因債務(wù)及債務(wù)率過(guò)高所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及危機(jī)。
審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。有權(quán)威人士預(yù)計(jì)，43%的債務(wù)將在2011年、2012年兩年內(nèi)集中到期，預(yù)計(jì)達(dá)4.6萬(wàn)億元；中國(guó)銀行發(fā)布的2012年第一季度經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告中表示，實(shí)際地方債規(guī)模或比官方預(yù)計(jì)的10.7萬(wàn)億元規(guī)模更大，如果地方償債能力不足，則容易引發(fā)地方信任危機(jī)，乃至債務(wù)違約。
在政府財(cái)政困難、事權(quán)極大的情況下，通過(guò)建立政府融資平臺(tái)，籌集建設(shè)資金是有益的探索。但目前許多政府融資平臺(tái)扮演的角色卻十分尷尬——它既不像企業(yè)，又不像機(jī)關(guān)；投資了大量項(xiàng)目，又沒(méi)有正常的經(jīng)營(yíng)收益；能融資，又沒(méi)有固定的還款來(lái)源。全國(guó)8000多家地方政府融資平臺(tái)，銀行貸款余額約6萬(wàn)億元，其中項(xiàng)目貸款余額超過(guò)5萬(wàn)億元；其資金運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠土地收益以及在不同銀行之間流轉(zhuǎn)、借新還舊，一旦資金鏈斷裂，就會(huì)出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)。這首先將損害政府信用，敗壞政府形象；二是銀行資金面臨較大風(fēng)險(xiǎn)；三是不利于社會(huì)穩(wěn)定及耕地保護(hù)。全國(guó)8000多家政府融資平臺(tái)，按每家征用及出售1000畝土地計(jì)算，共800多萬(wàn)畝，涉及大量居民拆遷并對(duì)保住全國(guó)18億畝耕地紅線(xiàn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
（二）地方融資平臺(tái)造血功能衰竭
目前，城市建設(shè)投資的需求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城投公司的融資能力，加之政府對(duì)金融領(lǐng)域宏觀(guān)調(diào)控力度的加大，以及城投公司自身投融資體系的不完善，使得很多地方出現(xiàn)社會(huì)資金過(guò)剩而城投公司卻資金匱乏、造血功能衰竭的“怪現(xiàn)狀”。
事實(shí)上，任何城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升，都離不開(kāi)大規(guī)模有效的城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)，而城市開(kāi)發(fā)與建設(shè)又離不開(kāi)強(qiáng)有力的資本投入。如何使龐大的民間資本與旺盛的城市建設(shè)資金需求間相對(duì)接，擴(kuò)大城市建設(shè)資金來(lái)源渠道，吸納當(dāng)?shù)孛耖g資本助力城市建設(shè)，迫切需要引起社會(huì)各界的關(guān)注。
二、地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的原因及影響分析
城投企業(yè)是我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場(chǎng)化改革的產(chǎn)物，同時(shí)也是地方政府市場(chǎng)化融資的主體。過(guò)去，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主要是以政府主導(dǎo)、財(cái)政資金為主，目前已經(jīng)走向了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化企業(yè)化融資的新模式。一批運(yùn)作規(guī)范、結(jié)構(gòu)合理的城投企業(yè)的出現(xiàn)，符合市場(chǎng)需求，也適應(yīng)國(guó)家政策要求。然而，迅猛發(fā)展下的地方融資平臺(tái)卻容易成為金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)。
（一）地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的原因
第一，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般性投入較大，建設(shè)周期較長(zhǎng)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期一般為5至8年，甚至更長(zhǎng)。但同時(shí)，商業(yè)銀行考慮資產(chǎn)與負(fù)債的期限配置，通常貸款期限不超過(guò)3年。而周期過(guò)長(zhǎng)，也使得建設(shè)過(guò)程中不可控的因素增多，融資環(huán)節(jié)的任何疏漏都有可能影響資金周轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響工程建設(shè)。
第二，城投企業(yè)等地方融資平臺(tái)還面臨政策性風(fēng)險(xiǎn)。這包括稅收基數(shù)和稅率變化、土地政策調(diào)整、地方政府換屆、政府財(cái)政收支的透明度低、管理部門(mén)的新要求新標(biāo)準(zhǔn)、甚至個(gè)別主管部門(mén)的貪腐行為等。
（二）風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)給城投公司及地方融資帶來(lái)的影響
種種不確定因素使城投公司的資金運(yùn)行常常捉襟見(jiàn)肘，處于一種“拆東墻補(bǔ)西墻”的狀態(tài)之下，負(fù)債率節(jié)節(jié)攀升。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前絕大部分地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率都在70%以上，這種資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)給企業(yè)的后續(xù)工作帶來(lái)極大的困難和挑戰(zhàn)。一方面，這直接導(dǎo)致了企業(yè)承擔(dān)較高的財(cái)務(wù)費(fèi)用，進(jìn)而影響企業(yè)的進(jìn)一步融資，使得企業(yè)在推動(dòng)多元化融資方面更難以發(fā)揮作用；另一方面也給地方融資平臺(tái)帶來(lái)了各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括資金流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、償債風(fēng)險(xiǎn)和有效資產(chǎn)縮水的風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，地方融資平臺(tái)還存在巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)由政府設(shè)立，高層與政府關(guān)系密切，普遍存在著市場(chǎng)化程度不高、信息不透明、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全、監(jiān)管困難等問(wèn)題，為滋生腐敗提供了土壤。
此外，地方土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)和擔(dān)保，也可能會(huì)激化政府、企業(yè)和居民的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。
三、深化政企改革，化解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)
針對(duì)以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為，地方融資平臺(tái)的發(fā)展首先要深化政企改革，將“政府參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢笇?dǎo)”，用市場(chǎng)化手段不斷拓寬融資渠道、公開(kāi)披露信息、完善監(jiān)管機(jī)制，只有這樣才能從根本上解決地方融資平臺(tái)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。
（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能，變“政府參與”為“政府指導(dǎo)”
從我國(guó)城投公司創(chuàng)立之日起，政府便作為唯一的管理者作用于城投公司的發(fā)展。“城投”這一地方政府投融資平臺(tái)存在的主要問(wèn)題之一就是政企不分。如若政企分開(kāi)，使城投成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，則必須要注意吸取以前債務(wù)激增的教訓(xùn)，建立地方政府與“城投”基于法律前提下的、新型的業(yè)務(wù)合作關(guān)系。
第一，對(duì)于城市發(fā)展需要、必須由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公益性項(xiàng)目，政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算，向城投提供財(cái)政資金，委托城投進(jìn)行建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)，政府需要在管理之外，安排一定的財(cái)政資金跟進(jìn)。比如以稅費(fèi)返還的方式，促進(jìn)城投或運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供更為完善的城市公共服務(wù)。這實(shí)際上就是政府代社會(huì)和公民向城投公司購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。
第二，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、行業(yè)，政府按照市場(chǎng)規(guī)則，放開(kāi)市場(chǎng)，城投與其他市場(chǎng)主體一起參與競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，不享有任何特權(quán)和政府的資助。政府在收費(fèi)及其調(diào)整上加以指導(dǎo)和管理，在稅費(fèi)上給以一定的優(yōu)惠。
第三，對(duì)一些有收費(fèi)機(jī)制但回報(bào)率不高的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，以及回報(bào)率較長(zhǎng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府在投資的同時(shí)，可以采取適當(dāng)?shù)拇胧┐碳ど鐣?huì)資本投資。城投等融資平臺(tái)作為地方政府間接參與市場(chǎng)的一種渠道，可以在這一領(lǐng)域發(fā)揮扶持、引導(dǎo)的積極作用，如通過(guò)借鑒 PPP （Public-Private-Partnership）模式，廣泛吸引民間資本參與。
第四，對(duì)于政企脫鉤后產(chǎn)生的債務(wù)則完全由企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)，政府不再承擔(dān)任何責(zé)任。
（二）理清地方債和地方融資平臺(tái)債務(wù)，將城建平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目分開(kāi)
要實(shí)現(xiàn)城建平臺(tái)的可持續(xù)融資和可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)“兩條腿”走路，對(duì)以前已經(jīng)形成的融資債務(wù)和今后城市建設(shè)發(fā)展平臺(tái)區(qū)別對(duì)待，理清地方債和地方融資平臺(tái)債務(wù)，將城建平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目分開(kāi)。
理清地方融資平臺(tái)的債務(wù)和地方政府的債務(wù)，使債務(wù)狀況更加透明，將城投金融風(fēng)險(xiǎn)暴露在“陽(yáng)光”之下。首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府債務(wù)，然后按政府債的程序進(jìn)行管理，納入地方預(yù)算，走審批程序，實(shí)行透明規(guī)范的管理?？梢宰屓谫Y平臺(tái)債務(wù)表現(xiàn)為地方政府的赤字，然后按照國(guó)債管理的模式，到債券市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)。地方發(fā)債應(yīng)由省級(jí)政府管理，這樣中央也可以監(jiān)管到。
（三）建立健全地方融資平臺(tái)監(jiān)管體系
建立健全融資平臺(tái)監(jiān)管體系要從投資立項(xiàng)、預(yù)算管理、資金撥付、資產(chǎn)盤(pán)活和債務(wù)控制等多方面，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司運(yùn)作，加快形成規(guī)?？煽?、權(quán)責(zé)明確、償債有序、監(jiān)管有力的政府性資金平衡和融資平臺(tái)公司管理體系。
一方面，要建立對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制以及符合融資平臺(tái)公司特點(diǎn)的績(jī)效考核機(jī)制。
地方國(guó)資部門(mén)可以通過(guò)向各主要市級(jí)融資平臺(tái)公司派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)的形式，建立融資平臺(tái)公司債務(wù)信息申報(bào)和審批的信息化管理機(jī)制，提高政府性債務(wù)管理的時(shí)效性和及時(shí)性。同時(shí)，要制定加強(qiáng)市級(jí)融資平臺(tái)公司投融資管理的實(shí)施意見(jiàn)和辦法，建立和完善符合市級(jí)融資平臺(tái)公司的特點(diǎn)和目標(biāo)考核體系。
另一方面，要嚴(yán)格約束融資平臺(tái)債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)應(yīng)以自己所擁有的國(guó)有資產(chǎn)為限，靠自身的機(jī)構(gòu)信用開(kāi)展業(yè)務(wù)。作為一個(gè)市場(chǎng)主體，地方融資平臺(tái)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)負(fù)債率等限制指標(biāo)，規(guī)范運(yùn)作，建立與地方財(cái)政之間的“防火墻”。
同時(shí)，有條件的融資平臺(tái)必須適時(shí)公開(kāi)披露資本金狀況、負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目、項(xiàng)目貸款、項(xiàng)目擔(dān)保以及貸款資金使用情況等。
（四）賦予城投準(zhǔn)確的定位，建立完善的“公司體系”
城投等政府融資平臺(tái)公司，其歷史使命在于：在依托政府投入、整合資源、盤(pán)活資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，做實(shí)、做強(qiáng)、做大企業(yè)，創(chuàng)造充足的現(xiàn)金流，具備強(qiáng)大的償債能力，以更好地按PPP（Public-Private-Partnership）、BT （Build-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）模式，通過(guò)融資租賃、股權(quán)信托、中期票據(jù)、企業(yè)債券等方式加大城市建設(shè)資金的籌集，并通過(guò)招商引資，積極引入民間資本、海外資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市建設(shè)步伐，促進(jìn)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)城市發(fā)展能力，提升競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，改善城市形象。
由于城投公司的特殊性，很多城投公司不具備盈利能力，需要通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式來(lái)維持運(yùn)營(yíng)，給政府財(cái)政帶來(lái)巨大的負(fù)擔(dān)。因此，2011年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的第2881號(hào)文件中明確規(guī)定，城投公司的主營(yíng)收入70%需要來(lái)自自身，政府補(bǔ)貼只能占30%。這一政令具有一定的前瞻性，可預(yù)防由于地方政府財(cái)政開(kāi)支過(guò)大，而間接帶來(lái)的中央政府大規(guī)模財(cái)政赤字。
但是僅僅靠行政命令難以改變城投公司依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，城投公司的持續(xù)發(fā)展有賴(lài)于政府對(duì)其進(jìn)行的準(zhǔn)確定位，即政府如何理解城投公司的作用，如何賦予城投公司職能，進(jìn)而如何為城投公司創(chuàng)造基本的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行條件。這些是保持城投公司經(jīng)營(yíng)運(yùn)作良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展、最終促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵。
同時(shí)，政府應(yīng)要求城投公司的經(jīng)營(yíng)狀況有一個(gè)合理的比例，對(duì)每年的公益性項(xiàng)目和商業(yè)性項(xiàng)目的比重給予硬性規(guī)定。這樣一方面可以保證城投公司為城市建設(shè)服務(wù)；另一方面，也可使其有適當(dāng)?shù)挠o中央財(cái)政減輕負(fù)擔(dān)。
（五）允許其深度參與城市資源經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，提升城投實(shí)力
為了提升城投公司的積極性，政府應(yīng)該允許其深度參與城市資源的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，適當(dāng)?shù)刭x予城投公司一些壟斷性的產(chǎn)業(yè)，讓其利用國(guó)有資本在政策上的優(yōu)勢(shì)，提升自身實(shí)力。
城投公司具備一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的資格，可以對(duì)生地進(jìn)行開(kāi)發(fā)；另一方面也可以通過(guò)融資，對(duì)土地進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)。一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，既可以減少城投公司的投資成本，與政府的合作也保障了開(kāi)發(fā)資源的穩(wěn)定性?？梢哉f(shuō)，城投公司在土地開(kāi)發(fā)，尤其是商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)上具有天然的優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，筆者建議：
第一，城投公司應(yīng)結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參與城市土地經(jīng)營(yíng)，主要是土地儲(chǔ)備和土地初級(jí)開(kāi)發(fā)。
第二，廣泛參與城下地上、地下、地面空間的經(jīng)營(yíng)，包括城市廣告、可經(jīng)營(yíng)的人防設(shè)施、停車(chē)場(chǎng)、與路橋建設(shè)相關(guān)聯(lián)的開(kāi)發(fā)、城市弱電管網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)等。
第三，由政府授權(quán)城投公司從事公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，包括城市供水、污水處理、垃圾處理，燃?xì)鉄崃?、公共交通、軌道交通、路橋收費(fèi)等。
其中，參與土地資源的經(jīng)營(yíng)是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的利潤(rùn)能有效彌補(bǔ)公益性項(xiàng)目投資所產(chǎn)生的資金缺口。
（六）放開(kāi)金融領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)金融與城投的有序?qū)?/h3>
隨著各地資本市場(chǎng)的不斷完善，很多城投企業(yè)都積極尋求和金融企業(yè)的合作，開(kāi)辟了新的融資模式。如，上海城投與泰康資產(chǎn)管理公司共同發(fā)起設(shè)立了“泰康-上海水務(wù)債權(quán)計(jì)劃”，向保險(xiǎn)公司定向募集了資金20億元，這是經(jīng)中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的第一個(gè)完成資金募集的保險(xiǎn)債權(quán)計(jì)劃。政府應(yīng)適當(dāng)放開(kāi)對(duì)金融領(lǐng)域的限制，實(shí)現(xiàn)與城投的有序?qū)樱M(jìn)一步拓寬融資渠道。
首先，應(yīng)允許各地城投公司可靈活采 用 BOT （Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private-Partnership）等方式進(jìn)行融資。
其次，通過(guò)公司下屬經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)重組上市融資、信托融資，或成立新項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目融資等方式，進(jìn)一步拓寬融資平臺(tái)。此外，應(yīng)該給予城建平臺(tái)更大的發(fā)展空間，讓其獲得多渠道融資模式。政府可以引導(dǎo)城建平臺(tái)積極爭(zhēng)取預(yù)算外的投入以及政策方面的支持；讓其積極爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行及國(guó)外銀行亞行、世行的優(yōu)惠貸款；還可以通過(guò)增量引入、增資擴(kuò)股等方式進(jìn)行融資?！?/p>
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