呂新建

（河北政法職業(yè)學院 法律系，河北 石家莊 050061）

一、問題的提出

危險個人最早出現(xiàn)于19世紀下半葉的歐洲。當時，工業(yè)快速發(fā)展，失業(yè)人員迅猛增加，犯罪數(shù)量急劇增長，累犯、慣犯不斷涌現(xiàn)。而面對洶涌的犯罪浪潮，刑事古典主義的理論力所不逮，刑罰的效能難以有效發(fā)揮，以致危險個人大量出現(xiàn)。為應(yīng)對危險個人，保衛(wèi)社會安全，保安處分制度應(yīng)運而生。“保安處分是刑事社會學派主張的社會責任、人格責任理論的產(chǎn)物，強調(diào)根據(jù)人身危險性施罰，注重事前預(yù)防，注重矯治與教育，防患于未然，有利于最大程度地防衛(wèi)社會，維持社會秩序與整合?！盵1]因此，這一制度創(chuàng)立后，逐漸在世界范圍發(fā)展、興盛，為預(yù)防犯罪，矯治危險個人，保衛(wèi)社會發(fā)揮了無以替代的作用。而類似于歐洲當時的情形，我國自改革開放以來，社會處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口不斷涌入城市，下崗失業(yè)人員持續(xù)增加，各類惡性犯罪頻發(fā)，社會治安形勢急劇惡化，危險個人也隨之浮現(xiàn)。為維護社會的穩(wěn)定，我國一方面依靠刑罰懲治犯罪，另一方面采取了擴大勞動教養(yǎng)的適用范圍，強化收容遣送、收容教養(yǎng)、收容教育、強制禁戒、強制治療、少年管教等措施，加大打擊力度，遏制違法犯罪的增長。盡管上述措施在預(yù)防和減少犯罪，教育、挽救違法犯罪人員，維護社會治安秩序，保障社會的和諧與穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但是，隨著我國社會主義民主法治進程的推進，誕生于計劃經(jīng)濟時代的勞動教養(yǎng)等危險個人控制措施，大都存在比較明顯的制度性缺陷，特別是在程序上存在“自偵、自裁”，缺乏制約，嚴重侵犯公民合法權(quán)益等問題，這與我國當下的民主、法治、人權(quán)理念存在諸多不和諧之處，與我國簽署的國際人權(quán)公約相違背。在危險個人的法律控制問題上，究竟應(yīng)采取怎樣的制度設(shè)計，才能做到保障公民的合法權(quán)益與維護社會公共秩序的和諧統(tǒng)一，成為一個迫切需要解決的課題。

筆者認為，社會治理的各項法律控制措施都需要通過特定的程序去實現(xiàn)，保衛(wèi)社會安全與保障人權(quán)的雙重價值目標也只有通過具體的程序設(shè)計，付諸于特定的程序運行的各個環(huán)節(jié)，才能實現(xiàn)。當前，在勞動教養(yǎng)制度改革勢在必行的前提下，在事關(guān)危險個人合法權(quán)益的問題上，應(yīng)當按照正當程序原則的要求，認真審視現(xiàn)行危險個人法律控制制度，發(fā)現(xiàn)制度上存在的漏洞，結(jié)合我國的國情加以完善。為此，本文擬按照正當程序的要求，仔細考察現(xiàn)行的危險個人法律控制措施，同時，借鑒流行于全球、對預(yù)防犯罪卓有成效的保安處分制度，結(jié)合我國的法治實踐，提出完善危險個人法律控制的具體程序。

二、危險個人的法律控制中確立正當程序理念的原因分析

正當程序包括實體性正當程序和程序性正當程序。這項原則自誕生以來，無可置疑地擁有限制公權(quán)與保障私權(quán)的雙重功效。在危險個人的法律控制中確立正當程序理念，就是為了要從制度設(shè)計與程序運作方面，規(guī)范、限制執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力，從而建立起有利于保障危險個人合法權(quán)益的控制措施和運行機制，以確保危險個人在面臨公權(quán)力強制施加的法律控制措施時與執(zhí)法機關(guān)的法律地位相對平等，使擬受處分措施的危險個人能夠獲得充分表達自己對處分措施意見的機會，并最終達到實施控制措施的結(jié)果公正、公平。危險個人法律控制各環(huán)節(jié)權(quán)力的配置及工作機制的內(nèi)容是否符合正當程序的要求，直接關(guān)系到國家權(quán)力能否受到適當制約，關(guān)系到危險個人的人權(quán)保障狀況。為此，要想充分體現(xiàn)我國法治對危險個人的合法權(quán)益進行保護，就必須按照正當程序的基本內(nèi)容及其要求，從制度構(gòu)建和程序設(shè)計兩方面，對現(xiàn)行危險個人法律控制中的權(quán)力配置和工作機制建構(gòu)中不符合權(quán)力制約和人權(quán)保障的因素予以改革。

首先，正當程序理念對事關(guān)制約國家權(quán)力和保障危險個人權(quán)益的控制措施具有規(guī)范和指導作用。國家及政府是社會的管理者，其所管理的內(nèi)容繁多，涉及社會的方方面面。對危險個人的法律控制是國家行使管理權(quán)的一項重要職責，正如當代政治哲學家邁克爾·奧克肖特所言：“政府活動不是源于合作的便利，而是源于這樣一個事實，并被一事實支持：要控制那些有義務(wù)控制自己的激情卻時常失控的人?！盵2](P73)要想正確履行這一職責，實現(xiàn)控制違法犯罪和保障人權(quán)的目標，就要求國家權(quán)力機關(guān)在涉及危險個人的法律控制的職能配置和工作機制設(shè)定方面，用正當程序的理念予以指導和規(guī)范。在法律控制措施各環(huán)節(jié)權(quán)力的設(shè)置上，應(yīng)做到既要有利于查明危險個人的真實情況，以實現(xiàn)對危險個人法律控制，消除危險個人的人身危險性的目標，又要使危險個人不至于成為被制裁的客體，以實現(xiàn)對國家權(quán)力的有效制衡。因此，應(yīng)當按照正當程序理念的要求配置危險個人法律控制環(huán)節(jié)的各項權(quán)力，并以此設(shè)定工作機制。比如，危險個人的法律控制措施涉及剝奪或限制公民自由，按照正當程序的要求，運用控制措施的權(quán)力必須由不同的機關(guān)行使，以使權(quán)力之間相互制約，決不能由偵查機關(guān)自行調(diào)查、決定、執(zhí)行；對危險個人實施法律控制措施，必須有人身危險性評估，有相應(yīng)的證據(jù)證實危險個人具有違法犯罪行為，防止出現(xiàn)主觀歸罪、濫用控制措施的情形；危險個人被采取法律控制措施后有獲得律師幫助的權(quán)利，不得以任何方式妨礙律師履行職責，等等。危險個人法律控制的實質(zhì)就是要通過對社會造成危害的個人采取控制措施，消除社會危險，實現(xiàn)社會的安全與穩(wěn)定，公民的自由與幸福。因此，必須對現(xiàn)行危險個人控制機制進行全面審查，找出危險個人法律控制中不符合正當程序要求的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，抓住重點，切實解決危險個人法律控制中容易導致侵犯公民個人合法權(quán)益的問題。同時，由于危險個人法律控制是對現(xiàn)有權(quán)力配置進行設(shè)定、調(diào)整，在涉及如何對社會管理控制權(quán)進行有效制約及對公民權(quán)利保障方面，應(yīng)借鑒世界發(fā)達國家在危險個人法律控制方面的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國社會治安狀況的實際，按照正當程序的要求，對采取的各項法律控制措施進行規(guī)范、整合，對不符合正當程序要求的控制措施要堅決予以糾正，從而確保事關(guān)維護國家安全和保障公民合法權(quán)益的法律控制措施能夠按照正當程序的要求予以完善。

其次，正當程序原則應(yīng)當成為檢驗制約危險個人法律控制的一個重要手段。危險個人控制理論起源于歐洲，風行于世界。由于我國缺乏對危險個人控制制度的深入研究，沒有建立起完善的危險個人的發(fā)現(xiàn)、評估及控制機制，對于累犯、慣犯、精神病犯罪等控制不力，導致上述人員實施的違法犯罪不斷上升。面對當前的形勢，我國已啟動了勞動教養(yǎng)向違法行為教育矯治方向改革的計劃，力圖通過一系列改革完善危險個人法律控制制度?！暗魏涡滦椭贫鹊慕⒍純H僅是一個良好的開端，要確保新建構(gòu)的制度有效運行，就必須培植與這種新制度相關(guān)的社會認可的心理文化。”[3]毫無例外，危險個人法律控制措施的完善，也需要以正當程序為基礎(chǔ)的法律文化的廣泛傳播及社會的認同，從而營造出改革現(xiàn)有危險個人法律控制措施的氛圍。此外，對危險個人法律控制措施的實效性判斷，需要以正當程序為標準進行衡量。各項危險個人法律控制措施能否真正發(fā)揮矯治危險個人，消除其人身危險性，保衛(wèi)社會安全的作用，改革前應(yīng)按照正當程序的要求設(shè)計方案，改革后的效果，要看各項控制措施的實施，是否真正建立了危險個人法律控制的正當程序，是否有利于發(fā)揮對國家管理社會權(quán)力的制約和危險個人權(quán)利的保護?；诖耍仨氂谜敵绦蚶砟顚Ω黜椢ｋU個人法律控制措施的實施效果進行檢測，對不合理的措施進行調(diào)整，對偏離正當程序的改革舉措及時進行矯正，對不符合或者遠離正當程序理念的改革及時剔除，同時按照正當程序理念的要求重新設(shè)計改革措施，以確保各項危險個人控制措施確實能夠發(fā)揮矯治危險個人，消除其人身危險性，保衛(wèi)社會安全的功能。

三、危險個人法律控制的正當程序建構(gòu)

對于當前的危險個人法律控制制度進行改革，其核心是要按照正當程序理念的要求，構(gòu)建起既能滿足懲治違法犯罪，維護社會安全的要求，又能保障危險個人合法權(quán)益的社會治理的運行機制。由于危險個人的法律控制制度涉及公民人身自由權(quán)，所以，這項制度改革的重點內(nèi)容是合理分配權(quán)力，形成權(quán)力機關(guān)之間的相互制約，從而有效保護公民的合法權(quán)益。

（一）公安機關(guān)行使提請權(quán)

偵查是指國家專門機關(guān)為收集證據(jù)、查明案情、證實犯罪和緝拿犯罪嫌疑人而依法進行的專門調(diào)查工作和采取的有關(guān)強制性措施。[4]偵查在國家打擊違法犯罪，維護社會安全穩(wěn)定方面發(fā)揮著巨大作用，承載著收集證據(jù)，查明違法犯罪事實和查獲犯罪嫌疑人，保護國家、集體利益和公民個人合法權(quán)益不受侵犯的重要使命，是我國刑事訴訟中獨立的訴訟階段，是提起公訴和審判的基礎(chǔ)與前提。偵查權(quán)作為一項具有明顯強制性的國家權(quán)力，其行使往往以限制和剝奪公民權(quán)利為代價。因此，現(xiàn)代法治國家均采取國家追訴主義模式，將偵查權(quán)交由專門的國家機關(guān)行使，禁止其他組織或個人享有。我國《刑事訴訟法》第3條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機關(guān)負責?！币虼?，各級公安機關(guān)對于發(fā)生的違法犯罪行為負有偵查的職責，同時，對于發(fā)現(xiàn)的違法犯罪嫌疑人享有調(diào)查其是否具有人身危險性的權(quán)力。

對違法犯罪行為的偵查包括專門的調(diào)查工作和有關(guān)的強制性措施。對違法犯罪嫌疑人的人身危險性的調(diào)查包括主觀心理因素、客觀行為因素及其他參考因素。[5]主觀心理因素包括已實施危害社會行為的動機、目的、罪過形態(tài)等內(nèi)容和行為人平時所具有的性格、氣質(zhì)、能力、世界觀等個性心理因素；客觀行為因素包括行為人實施違法犯罪前的表現(xiàn)、實施違法犯罪時的表現(xiàn)及實施違法犯罪行為后的表現(xiàn)；其他參考因素包括個人的家庭情況、職業(yè)情況、教育背景、行為習慣等。

偵查終結(jié)，公安機關(guān)應(yīng)對具有人身危險性的危險個人適用控制措施提出建議：對于具有刑事責任能力的犯罪嫌疑人提出起訴意見書，移送人民檢察院起訴；對于實施了違法犯罪行為、不具有刑事責任能力的精神病人，向人民法院提出強制治療的建議；對于嚴重或多次違反治安行政法規(guī)，屢教不改的違法人員，向人民法院提出教育矯治的建議；對于實施了違法犯罪行為、不具有刑事責任能力的未成年人，向人民法院提出少年保護的建議。

（二）人民法院行使裁判權(quán)

所謂裁判是指人民法院依據(jù)查清的案件事實和國家的法律，對案件的實體問題或某些程序問題作出權(quán)威性處理決定的活動及其結(jié)論。[6](P348)根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定：審判由人民法院負責。法官作為裁判者根據(jù)控辯雙方在法庭上提出的證據(jù)、質(zhì)證、辯論，從而去偽存真，對于案件事實作出符合客觀情況的判斷。在此基礎(chǔ)上，適用相關(guān)的法律，確定被告人是否有罪，應(yīng)否應(yīng)當追究刑事責任，追究何種刑事責任，采取何種法律控制措施。同時，裁判權(quán)的行使直接關(guān)系到違法犯罪嫌疑人權(quán)利的予奪，特別是關(guān)系到違法犯罪嫌疑人的人身自由甚至生命的剝奪，根據(jù)司法最終裁判原則，這項權(quán)力也應(yīng)由法院行使，并居中作出裁判。

危險個人的法律控制事關(guān)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利及其他合法權(quán)利，且限制或剝奪人身自由的期限較長，理應(yīng)由人民法院最終裁決。裁判者應(yīng)在對危險個人的違法犯罪事實依法進行審理，對危險個人的人身危險性科學評估以及認真聽取危險個人及其辯護人的辯護意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)危險個人的不同情況分別作出適用法律控制措施的裁決：對于已構(gòu)成犯罪、人身危險性較大、具有刑事責任能力的危險個人，裁決適用刑罰；對于實施了違法犯罪行為，雖不具有刑事責任能力，但具有較強人身危險性的精神病人，作出強制治療的裁決；對于嚴重或多次違反治安行政法規(guī)，屢教不改的違法人員，裁決適用教育矯治措施；對于實施了違法犯罪行為、不具有刑事責任能力，但仍具有較大人身危險性的未成年人，裁決適用少年保護措施。

（三）司法行政機關(guān)行使執(zhí)行權(quán)

司法行政機關(guān)是我國國家政權(quán)的一個重要組成部分，其職能與國家法治建設(shè)和法律活動密切相關(guān)，具有鮮明的法律屬性和專業(yè)特點。[7]根據(jù)我國刑事訴訟法、刑法及行政法規(guī)的規(guī)定，司法行政機關(guān)負責刑罰、收容教養(yǎng)和勞動教養(yǎng)的執(zhí)行?？梢?，較長時期剝奪公民人身自由的法律措施的執(zhí)行權(quán)并非由判決或決定機關(guān)自行行使，而是由司法行政機關(guān)行使。應(yīng)該說，這種裁決權(quán)與執(zhí)行權(quán)由不同機關(guān)分別行使的體制是科學的，體現(xiàn)了權(quán)力配置中的分工負責、互相配合、互相制約原則，體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督與制約的法治精神，對于防止刑事司法權(quán)的濫用和專橫，保證執(zhí)法公正，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生具有重要作用。

在我國，危險個人的法律控制措施因違法犯罪行為的后果、刑事責任能力、人身危險性等因素有所不同，既可能采取刑罰措施，也可能采取勞動教養(yǎng)、收容教養(yǎng)、收容教育等非刑罰措施，但無論采取哪種法律控制措施，都應(yīng)由司法行政機關(guān)執(zhí)行。一方面，我國對違法犯罪人員的教育改造挽救工作主要是由司法行政機關(guān)負責。司法行政機關(guān)可以將其在執(zhí)行刑罰和執(zhí)行勞動教養(yǎng)工作中長期積累的有益經(jīng)驗，運用于危險個人的法律控制工作中，而危險個人法律控制的一個重要方面是對違法犯罪人員進行法制教育。作為法制教育的主管部門，司法行政機關(guān)可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強對危險個人的教育、挽救工作，充分發(fā)揮其在預(yù)防違法犯罪方面的作用。另一方面，危險個人在刑罰執(zhí)行完畢或強制教育治療期滿后，涉及到回歸社會的問題，這需要有相應(yīng)的機構(gòu)負責他們復歸社會后的安置幫教工作。司法行政機關(guān)是負責刑滿釋放和期滿解教人員安置幫教工作的辦事機構(gòu)，一旦被解除法律控制措施，司法行政機關(guān)可以更好地跟進安置幫教工作，從而鞏固教育治療的成果。此外，世界多數(shù)國家都是由司法行政部門負責危險個人的法律控制工作，如意大利、德國、日本等國的司法行政官廳行使危險個人的法律控制措施的執(zhí)行權(quán)。我國臺灣地區(qū)刑罰及保安處分由法務(wù)部門（司法行政部門）執(zhí)行，我國香港地區(qū)是由懲教署來負責執(zhí)行刑罰及保安處分，懲教署依據(jù)監(jiān)獄條例、教養(yǎng)中心條例、拘留條例和毒癮戒除中心條例設(shè)立了相應(yīng)的機構(gòu)。[8]因此，無論是從司法行政機關(guān)的職責來看，還是從執(zhí)行刑罰和勞動教養(yǎng)等非刑罰的歷史來看，以及從與國際慣例接軌及借鑒我國臺灣、香港地區(qū)的經(jīng)驗來看，由司法行政機關(guān)行使危險個人控制措施的執(zhí)行權(quán)是當然選擇。

（四）檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)

法治社會下的任何權(quán)力都需要監(jiān)督制約，否則，容易遭到濫用，甚至會滋生腐敗。法律的實施關(guān)系到司法權(quán)力的運用及公民合法權(quán)益的保護問題，自然也應(yīng)受到監(jiān)督制約。因此，世界多數(shù)國家普遍建立了檢察官制度，用以保護被告免受警察的恣意侵犯及法官的枉法擅斷。我國憲法明確規(guī)定：人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！霸谖覈鴩覚?quán)力結(jié)構(gòu)中，檢察權(quán)是一項獨立的國家權(quán)力，既不隸屬于行政權(quán)，也不隸屬于審判權(quán)；檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)處于同一系列之中，并對行政機關(guān)的執(zhí)行行為和審判機關(guān)的司法行為的合法性依法負有監(jiān)督的職責?！盵9]

對危險個人的法律控制事關(guān)公權(quán)力的行使和公民基本權(quán)利的保障，而按照現(xiàn)代民主政治和法治的要求，任何限制或剝奪個人基本權(quán)利的行為都應(yīng)受到嚴格的法律限制及審查。為此，在動用限制或者剝奪公民人身、財產(chǎn)等合法權(quán)利的法律控制措施時，必須有第三者以局外人的身份站在中立的立場予以法律監(jiān)督，以確?？刂拼胧┑牟捎梅险敺沙绦蚶砟畹幕疽?。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，檢察機關(guān)享有運用法律規(guī)定的手段，代表國家對法律實施的情況進行檢察、監(jiān)督的權(quán)力，因此，對于危險個人的法律控制也應(yīng)由檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)應(yīng)對于危險個人的法律控制過程中的偵查、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)實施嚴格的監(jiān)督，從而實現(xiàn)保障憲法和法律的正確實施，保護危險個人的合法權(quán)益，維護社會秩序，促進司法公正和社會法治進程的目標。

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