許國璽

(華僑大學(xué) 后勤與資產(chǎn)管理處，福建 廈門 361021)

一、高校后勤社會化改革現(xiàn)狀

（一）政府的政策推動促進高校后勤社會化改革全面展開并取得較好成效

從上世紀90年代以來，高校后勤社會化改革問題日益受到中共中央和國務(wù)院的高度重視，黨中央、國務(wù)院在有關(guān)教育體制改革文件中，明確提出高校后勤必須從高校行政管理中剝離出來，高校后勤保障要走社會化改革的道路，為此，高校后勤社會化改革于1999年全面啟動。十幾年來，在政府關(guān)于后勤社會化改革政策的指導(dǎo)下，高校全面實施后勤管理體制與運行機制改革，轉(zhuǎn)變了計劃經(jīng)濟時代傳統(tǒng)的“等、靠、要”思想觀念，引入了競爭機制，推行了后勤人員聘用制和績效工資制度，徹底打破了“吃皇糧”和“平均主義”，使后勤服務(wù)面貌發(fā)生了較大變化，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量得到較大提升，取得了較好的改革成效。

各高校大膽改革和實踐，因校地環(huán)境相應(yīng)設(shè)計實踐符合自身辦學(xué)與發(fā)展特點的后勤管理模式，在后勤社會化改革上紛紛走出了成功的一步?？梢詺w納為以下幾種情況：一是有一部分高校通過實施后勤系統(tǒng)與學(xué)校行政的剝離，組建相應(yīng)的服務(wù)集團或服務(wù)實體，與學(xué)校主管部門建立了甲乙方關(guān)系，實現(xiàn)了運行機制的根本轉(zhuǎn)變，提高了整體服務(wù)效能；二是一部分高校大膽實施校內(nèi)后勤系統(tǒng)轉(zhuǎn)制改革的同時，還扶持本校后勤實體做強做大，走出校門參與市場競爭，對外提供服務(wù)。例如一些高校由學(xué)校原后勤集團職工自愿入股的形式，不帶走學(xué)校一分資產(chǎn)，實行了學(xué)校不入股的“零產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)制，走向社會市場，通過自己的專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢，以公開參與市場競爭的方式不斷拓展業(yè)務(wù)，為多所高校提供了后勤保障服務(wù)，企業(yè)自身也不斷走向成熟；三是一部分高校大膽引進社會專業(yè)化優(yōu)質(zhì)企業(yè)承擔后勤服務(wù)也取得喜人成效。這種模式主要在新校區(qū)沒有歷史包袱的情況下比較普遍，包括食堂、樓宇管理、環(huán)境衛(wèi)生、綠化、交通、通信和生活服務(wù)等全面引入社會專業(yè)化企業(yè)管理服務(wù)，后勤服務(wù)一步到位實現(xiàn)了市場化配置和社會化服務(wù)，降低了辦學(xué)成本，提高了管理服務(wù)水平，贏得了較好的評價。

（二）高校后勤服務(wù)市場化趨勢日益明顯

一是高校后勤企業(yè)和社會專業(yè)化服務(wù)公司得到比較快的發(fā)展。這取決于兩方面原因：一方面是高校辦學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需要，也就是所需的后勤服務(wù)水平和保障質(zhì)量不斷提升的驅(qū)動結(jié)果。另一方面是企業(yè)為了提高競爭力而自身發(fā)展的結(jié)果。二是高校后勤減負增效的要求日益強烈，通過市場化配置提升后勤服務(wù)水平和品質(zhì)成為趨勢。經(jīng)過十幾年來高校后勤社會化改革的過渡，高校后勤歷史包袱逐步減輕，在后勤社會化改革模式的探索上，由準企業(yè)化運作的學(xué)校自主服務(wù)的“內(nèi)化模式”向委托社會專業(yè)管理服務(wù)的市場化配置的“外化模式”過渡的趨勢逐步顯現(xiàn)出來。

二、高校深化后勤社會化改革面臨的困難

雖然十幾年高校后勤社會化改革成效顯著，但是后勤社會化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣。從長遠來看，目前我國高校后勤社會化改革還處于初步或過渡階段。近兩年來，高校紛紛進行了改革回顧和反思，后勤社會化改革出現(xiàn)了有些“停滯不前”現(xiàn)象。不少高校面臨著后勤管理體制與運行機制不盡完善，改革模式不盡科學(xué)，甚至改革方向不甚明確等問題，這些問題有待于進一步探討和解決。如何進一步深化后勤服務(wù)管理體制和運行機制改革，進而減輕高校的辦學(xué)負擔，卸下沉重的包袱，提高辦學(xué)效益，仍然成為當前擺在高校面前的一項重要課題。

（一）高校后勤社會化改革成效遍地開花，但是各自為政現(xiàn)象較為普遍

十幾年的改革，可以說全國高校取得的成效遍地開花。對全國高校來說，都是在中央總體改革方案和精神的指導(dǎo)下分步實施的，改革總體是有序和基本切合中國高校發(fā)展要求的。從每所高校自身改革情況來看，改革取得成效的有不少，到處都有“閃光的珍珠”，但是仍有部分地區(qū)高校后勤社會化存在盲目性［3］p23，改了又改，甚至方向不明確。由于各高校實際情況不同，改革也存在“八仙過海，各顯神通”的情況，高校之間成功經(jīng)驗的交流不充分，好的經(jīng)驗互相借鑒的不多。尤其是近兩年來，高校紛紛進行了改革回顧和反思，后勤社會化改革出現(xiàn)了有些“停滯不前”現(xiàn)象。

（二）高校后勤服務(wù)市場化環(huán)境不盡成熟

盡管政府公共服務(wù)市場化改革的成功經(jīng)驗給高校帶來了有益的借鑒，高校后勤服務(wù)也嘗試通過競爭擇優(yōu)辦法引入社會專業(yè)化公司承擔，但是目前市場化環(huán)境還不盡成熟。原因有三：一是高校后勤服務(wù)通過“外化模式”采取市場化方式配置的需求程度還不高。目前大部分高校（尤其是舊校區(qū)）后勤社會化改革仍然處于初步階段，即學(xué)校自辦為主的“內(nèi)化模式”階段，為高校提供后勤服務(wù)的大部分是自身改制的后勤實體或企業(yè)，實質(zhì)上還是處于壟斷服務(wù)階段。這個階段實際上是處于“老人老辦法”與“新老交替”的過渡時期，需要十幾年或二十幾年甚至更長的時間，這也是社會發(fā)展規(guī)律決定的，是一個的必然的過程。在這種“內(nèi)化模式”大環(huán)境下，市場化發(fā)展受到制約。二是提供高校后勤服務(wù)的社會專業(yè)化企業(yè)發(fā)展時間短，經(jīng)驗積累不足。隨著1999年后勤社會化改革全面鋪開，高校后勤服務(wù)走向市場化配置才逐步得以拓展，尤其是近幾年來才得到比較快速的發(fā)展。專業(yè)化后勤服務(wù)作為一個新興的行業(yè)，服務(wù)企業(yè)本身對高校辦學(xué)的特殊功能和性質(zhì)理解還不深，對如何為高校提供良好的后勤服務(wù)的經(jīng)驗積累還不夠。三是提供高校后勤服務(wù)的社會專業(yè)化企業(yè)發(fā)展不平衡。國內(nèi)一些較大城市以及沿海經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)發(fā)展較快，如北京、上海、廣東、浙江等，也有一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)發(fā)展也不平衡，內(nèi)地與經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)發(fā)展相對差一些。

（三）高校后勤服務(wù)標準體系不健全

目前，高校后勤服務(wù)沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標準。在高校后勤服務(wù)市場化配置過程中，服務(wù)企業(yè)現(xiàn)有的質(zhì)量標準主要參照的是社會行業(yè)服務(wù)規(guī)范與質(zhì)量標準。例如物業(yè)管理，服務(wù)企業(yè)主要是參照社會住宅的標準和規(guī)范，這與高校教育屬性和育人功能的特殊地位所要求的服務(wù)內(nèi)涵是不相稱的，存在一定的差距。而且各高校根據(jù)自身辦學(xué)需要，在對后勤服務(wù)的要求上也是內(nèi)容不同，標準各異，其服務(wù)質(zhì)量標準除了參照社會行業(yè)服務(wù)標準外，對高校教育屬性和育人功能的特殊地位所要求的質(zhì)量標準與規(guī)范往往難以準確把握并形成定性定量條款。對服務(wù)企業(yè)如何做到社會專業(yè)化、標準化服務(wù)，并與高校辦學(xué)理念和功能特性有機融合的要求也只能做到仁者見仁，智者見智。例如五年來我校在兩次大物業(yè)管理的招投標中，服務(wù)項目明細的工作規(guī)范和質(zhì)量標準是相關(guān)職能部門在借鑒社會服務(wù)行業(yè)規(guī)范的基礎(chǔ)上，立足本校實際，根據(jù)自身的高校工作經(jīng)驗，對管理服務(wù)的明細要求進行修改、補充和完善而提出的。盡管學(xué)校和服務(wù)企業(yè)經(jīng)過一定時間雙方磨合運作和驗證，管理服務(wù)明細要求是比較合理的，但是對某些工作只有運用定性要求，在如何轉(zhuǎn)化為定量可操作性要求的方面還存在一定缺陷，由此造成的結(jié)果是服務(wù)企業(yè)工作目標不明確，工作彈性大，不利于服務(wù)監(jiān)管和量化考評，容易產(chǎn)生服務(wù)偏離，影響服務(wù)質(zhì)量。

（四）高校后勤服務(wù)需求目標與專業(yè)化企業(yè)追求目標存在錯位

高校作為一個具有特殊功能的辦學(xué)機構(gòu)，其公益屬性決定了所需的后勤服務(wù)提供也有其特殊的要求。高校后勤社會化改革的目的是為教學(xué)、科研和師生生活提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并實現(xiàn)管理育人、服務(wù)育人。高校后勤服務(wù)核心目標是育人，這決定后勤服務(wù)本質(zhì)屬性就是公益性。因此，提供高校后勤服務(wù)不應(yīng)以追求經(jīng)濟效益為目的，即應(yīng)重社會效益，輕經(jīng)濟效益。例如政府對高校學(xué)生住宿收費標準有明確規(guī)定；為了保證高校穩(wěn)定，飲食服務(wù)必須零利潤經(jīng)營等。然而，專業(yè)化企業(yè)生存的主要目的是追求利潤的最大化，這是由企業(yè)自身的性質(zhì)和市場經(jīng)濟特點決定的。在目前沒有政策約束的情況下，提供高校后勤服務(wù)的專業(yè)化企業(yè)追求經(jīng)濟利潤最大化的目標與高校辦學(xué)公益性的矛盾必然存在。高校后勤服務(wù)涉及面廣，事務(wù)比較繁雜，決定了專業(yè)化企業(yè)是勞動密集型企業(yè)，工作主要靠“人”。專業(yè)化企業(yè)在追求經(jīng)濟利益最大化上表現(xiàn)出的矛盾往往體現(xiàn)在以下幾個方面：一是人員素質(zhì)低配。即在人員配置時，整體素質(zhì)要求比既定標準要求低一個檔次，以降低人員成本支出。造成后果往往是工作標準降低，育人功能得不到充分體現(xiàn)；二是減少人員配置數(shù)量。即不按既定人數(shù)要求配置人員，采取一人雙崗或延長工作時間的方法，以達到減少支出的目的。除上面后果外，還造成工作不到位，精細化程度不高，執(zhí)行力不強，工作積極性得不到很好發(fā)揮等后果。三是千方百計減少其它成本支出。例如在維修維護方面，往往是可做可不做的不做；想方設(shè)法降低材料質(zhì)量要求等。造成后果是工作不到位，服務(wù)質(zhì)量不高。

三、政府在當今深化高校后勤社會化改革中應(yīng)發(fā)揮的作用和對策建議

正如李嵐清在第二次全國高校后勤社會化改革工作會議上講話指出“高校后勤社會化改革，從表面看是單項改革，實際上涉及很多方面，政策性很強，實踐要求很高，是一項龐大的系統(tǒng)工程。”為此，如上面所述，高校后勤服務(wù)在社會化改革進程中面臨的種種困難存在是客觀的。十幾年來的改革成效證明，面對多大的困難是可以攻克的。事實也證明，十幾年來政府發(fā)揮的政策指導(dǎo)作用取得階段性成果，但是推進力度與高校后勤社會化改革客觀要求仍然存在差距。政府主導(dǎo)不夠，改革停滯不前［4］p178。

既然高校后勤社會化改革是一個龐大的系統(tǒng)工程，這就要求政府不應(yīng)該停留在過去的政策或改革指導(dǎo)方案出臺的層面上，在整個改革過程中實施具體指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范和監(jiān)督落實更應(yīng)是決定改革成效的關(guān)鍵。目前，在各高校紛紛對后勤社會化改革進行回顧與反思的關(guān)鍵時期，更加需要有一個權(quán)威主體對好的經(jīng)驗做法進行提煉和推廣，也就是將“珍珠串成項鏈”讓改革成果照亮一片，這個角色非政府莫屬。只有在政府主導(dǎo)下，全面發(fā)動政府、服務(wù)行業(yè)和高校各方面力量，層層抓落實，互相補臺，相輔相成才能實現(xiàn)最終改革目標。而政府及時發(fā)揮應(yīng)有的龍頭主導(dǎo)作用非常適時，也是當今高等教育改革和發(fā)展的內(nèi)在和客觀需要，具有較好的實踐意義。只有充分發(fā)揮政府的龍頭主導(dǎo)作用，著手做好以下幾方面工作，才能使進一步深化高校后勤社會化改革水到渠成。

（一）抓緊成立后勤社會化改革專門機構(gòu)，實質(zhì)性地推進高校后勤社會化改革

這個機構(gòu)應(yīng)當是賦予一定行政權(quán)力的常設(shè)機構(gòu)，其基本職責應(yīng)該包括：調(diào)研和制訂有利于推進高校后勤社會化的相關(guān)政策或條例；協(xié)調(diào)和理順國家相關(guān)主管部門、社會專業(yè)化行業(yè)和高校之間的關(guān)系；聯(lián)合并指導(dǎo)社會服務(wù)行業(yè)制訂符合高校辦學(xué)要求的后勤服務(wù)統(tǒng)一參考規(guī)范和標準；對高等院校后勤社會化改革實施指導(dǎo)和監(jiān)督；及時協(xié)調(diào)解決高校在后勤社會化改革過程中出現(xiàn)的各種困難問題。

（二）政府應(yīng)盡快制訂并出臺新一輪改革指導(dǎo)方案

新一輪改革指導(dǎo)方案應(yīng)結(jié)合目前高校后勤社會化改革現(xiàn)狀和社會服務(wù)行業(yè)的實際，明確和統(tǒng)一今后一段時期的指導(dǎo)思想，制訂統(tǒng)一的改革工作目標，全面調(diào)動和發(fā)揮政府、社會行業(yè)和高校的工作積極性，按一定的工作步驟循序漸進，分步實施。政府、社會行業(yè)和高校改革工作的實施應(yīng)該是緊密相聯(lián)，相輔相成的。要杜絕脫離實際，各自為政盲目蠻干的現(xiàn)象，也要防止思想僵化，固守不前的現(xiàn)象。

（三）應(yīng)制訂并出臺相關(guān)配套政策或相關(guān)工作條例， 以提供政策或法律支持

目前出臺政策或條例應(yīng)著重推動做好幾方面工作：第一個方面是應(yīng)支持和約束社會服務(wù)行業(yè)堅持高校后勤服務(wù)公益性的原則。高校提供后勤服務(wù)的目的是通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)培育人才以實現(xiàn)社會效益最大化，經(jīng)濟上應(yīng)是“微利”的。因此，應(yīng)通過制訂《高校后勤服務(wù)管理條例》，對服務(wù)行業(yè)承接高校后勤 服務(wù)實施盈利約束，由審計部門介入對其經(jīng)濟行為進行審核和督查。第二個方面從減輕高校經(jīng)濟負擔出發(fā)，從法律層面予以政策支持。高校作為一個公益性機構(gòu)，其經(jīng)濟收入來源有限，減輕高校負擔提高辦學(xué)效益是后勤社會化改革的工作目標之一。目前社會行業(yè)為高校提供后勤服務(wù)是必須納稅的，俗話說“羊毛出在羊身上”，這無形中加重了高校的經(jīng)濟負擔。高校在后勤經(jīng)費困難的情況下，只有選擇以“低要求、低效率、低質(zhì)量”為代價，維持原來自辦后勤和粗放型管理服務(wù)的模式，這對高校后勤社會專業(yè)化服務(wù)的改革目標也起了嚴重的阻礙作用，影響了改革進程。政府應(yīng)及時出臺關(guān)于提供高校后勤服務(wù)的稅收優(yōu)惠政策，予以減稅或免稅支持。

（四）應(yīng)結(jié)合高校育人功能，制訂統(tǒng)一的高校后勤服務(wù)規(guī)范和標準體系

依法建立完整統(tǒng)一的高校后勤服務(wù)規(guī)范，不斷建立健全相關(guān)管理制度、收費參考和質(zhì)量標準，是高校后勤服務(wù)品質(zhì)得以保證，目標要求得以實現(xiàn)的根本保障。高校后勤服務(wù)規(guī)范和標準體系的建立必須在嚴格遵守國家法律法規(guī)的前提下，順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和高等教育發(fā)展規(guī)律，與高校后勤服務(wù)內(nèi)在要求相吻合。因此，在建立過程中，要采取政府專門機構(gòu)主導(dǎo)、社會行業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢和高校充分參與的方式，要借鑒和吸收社會服務(wù)行業(yè)的好的做法，并充分考慮高校以育人為中心的工作理念。體系制訂后，要以政府主管部門名義正式下發(fā)文件，以促使社會服務(wù)行業(yè)和高校共同遵照執(zhí)行。

（五）通過建立高校后勤服務(wù)準入制度，規(guī)范行業(yè)行為

從目前的情況看，高校后勤服務(wù)沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標準體系，為高校提供后勤服務(wù)的社會行業(yè)（例如物業(yè)管理行業(yè)）還處于邊探索邊磨合的初步發(fā)展階段。在高校后勤服務(wù)統(tǒng)一規(guī)范和標準體系建立后，政府應(yīng)組織管理整個后勤行業(yè)［5］p37，對相應(yīng)服務(wù)企業(yè)應(yīng)建立高校后勤服務(wù)資質(zhì)認定制度，資質(zhì)的認證應(yīng)由政府專門機構(gòu)主導(dǎo)組織并頒發(fā)，行業(yè)協(xié)會協(xié)助。在資質(zhì)認證上可參照社會服務(wù)行業(yè)，根據(jù)服務(wù)企業(yè)自身綜合服務(wù)實力進行核定，可分國家一、二、三級不等。同時應(yīng)明確規(guī)定，相應(yīng)的資質(zhì)服務(wù)應(yīng)與高校辦學(xué)規(guī)模對應(yīng)起來，即企業(yè)資質(zhì)達不到就不能服務(wù)更大規(guī)模和更高要求的高校，以利于高校在通過市場化配置時自主選擇服務(wù)企業(yè)，從而在制度規(guī)范上對高校后勤服務(wù)的擇優(yōu)提供保證。

（六）多方聯(lián)動，鼓勵和支持高校原有自辦的后勤服務(wù)實體或企業(yè)的快速發(fā)展

高校后勤服務(wù)市場環(huán)境是否成熟取決于高校后勤服務(wù)行業(yè)的發(fā)展狀況如何。服務(wù)行業(yè)自身發(fā)展程度如何，是否具備符合高等教育發(fā)展規(guī)律而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的實力，是高校能否實現(xiàn)自主靈活選擇服務(wù)對象的前提條件。目前高校自辦的后勤服務(wù)實體大部分是通過1999年以后的后勤社會化改革，從舊體制轉(zhuǎn)制而成的。創(chuàng)辦以來大多是處于高校撥款與自我壟斷服務(wù)的“內(nèi)化模式”環(huán)境中，沒有經(jīng)過社會市場優(yōu)勝劣汰過程的考驗，自身生命力不強，服務(wù)標準不高，思想比較僵化，服務(wù)效率不高，動力相對不足，應(yīng)經(jīng)過一定時期的成長扶持。高校自身服務(wù)實體和服務(wù)企業(yè)也是處于以自我服務(wù)為主的初級時期。因此，全面迅速和規(guī)范發(fā)展高校后勤服務(wù)行業(yè)是當今形勢所需，也是健全高等教育公共服務(wù)體系的內(nèi)在緊迫要求。在今后一定時間內(nèi)，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件使有潛力的高校后勤實體或企業(yè)有發(fā)展的機會，通過人、財、物等方便的扶助，使管理和服務(wù)水平在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更上一個新臺階。在過渡到一定時期或條件成熟的情況下，通過政府干預(yù)，有選擇性地將高校原有實體或企業(yè)與社會優(yōu)秀企業(yè)合并，或者對自身生命力較強且有發(fā)展前景的實體或企業(yè)通過政策扶持辦理法人資質(zhì)，并加強扶持力度促使其走向獨立成長。

綜上所述，面對當前高校后勤社會化改革的現(xiàn)狀和困難，政府充分發(fā)揮龍頭作用是關(guān)鍵，通過抓緊成立專門機構(gòu)、制訂改革方案與政策條例、標準體系、行業(yè)規(guī)范和發(fā)展后勤行業(yè)，必然對進一步深化高校后勤社會化改革產(chǎn)生積極的推動作用，具有十分深刻的意義。

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