楊 寧

(福州教育學(xué)院，福建 福州 350001)

基于市場經(jīng)濟(jì)的公共管理職能研究*

楊 寧

(福州教育學(xué)院，福建 福州 350001)

市場經(jīng)濟(jì)是一種競爭型經(jīng)濟(jì)體制，它假定進(jìn)入市場的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體均為合乎理性的“經(jīng)濟(jì)人”，對各種市場信號充分掌握、反應(yīng)靈敏，能夠通過價(jià)格的漲落來調(diào)節(jié)供求關(guān)系，通過市場機(jī)制將社會資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài).然而，市場機(jī)制絕不是萬能的，它也存在著固有的缺陷.本文將針對市場機(jī)制的缺陷，探討我國公共管理職能的定位問題.

市場經(jīng)濟(jì);市場機(jī)制;公共管理職能;定位

公共管理職能是指在特定的環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體，即公共部門在特定環(huán)境中應(yīng)該“管什么”的問題.

1 市場機(jī)制的天然缺陷

在市場經(jīng)濟(jì)中，通過自由的競爭，市場中的微觀主體感受到壓力，主體主動(dòng)革新技術(shù)、銳意創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)生產(chǎn)力的大發(fā)展;市場中的各種微觀經(jīng)濟(jì)主體在競爭中凝聚起巨大的“合力”，推動(dòng)人類社會這艘巨輪揚(yáng)帆遠(yuǎn)航.然而，市場機(jī)制這只“看不見的手”絕不是萬能的，它天然存在一些弊端，即我們常說的市場失靈.

1.1 市場機(jī)制無力保護(hù)競爭、消除壟斷

自由競爭是市場機(jī)制的靈魂核心，“看不見的手”能發(fā)揮什么樣的作用?發(fā)揮到什么程度?都依賴于完全競爭的理論假設(shè).然而現(xiàn)實(shí)中，由于不同的競爭者處于不同的競爭地位:比如一些企業(yè)由于占有一些關(guān)鍵的生產(chǎn)要素而使其具有無可比擬的成本優(yōu)勢;某些企業(yè)在專有技術(shù)上的壟斷地位導(dǎo)致其他企業(yè)無法進(jìn)入這一行業(yè)，或者即使進(jìn)入這一行業(yè)也無法與之競爭(比如微軟在Windows操作系統(tǒng)上的壟斷地位).這些處于優(yōu)勢地位的企業(yè)，為了自身利益，必然使出各種招數(shù)，力圖壟斷整個(gè)市場，以期獲取超額利潤.這些壟斷行為往往使產(chǎn)品的價(jià)格和供給水平偏離一般均衡，從而影響價(jià)格機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)供求平衡，造成資源配置的低效率.

1.2 市場機(jī)制無力避免外部效應(yīng)

所謂外部效應(yīng)，簡單說來就是指一個(gè)人或一群人的行動(dòng)和決策對另一個(gè)人或一群人強(qiáng)加了成本或賦予利益的情況.顯然，外部效應(yīng)有外部正效應(yīng)(比如個(gè)人捐款建一所希望小學(xué)或養(yǎng)老院，企業(yè)技術(shù)革新等)也有外部負(fù)效應(yīng)(比如工廠隨意排放廢氣和廢水會影響居民健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)).

顯然，通過市場機(jī)制是不能解決外部效應(yīng)問題的(這里主要是指外部負(fù)效應(yīng))，因?yàn)槲覀儧]有辦法通過“看不見的手”去阻止工廠向大氣中排放污染，更沒有辦法用市場機(jī)制去解決暴力犯罪等問題.那么就必須借助于非市場的力量來進(jìn)行干預(yù)和矯正.

1.3 市場機(jī)制不能滿足公共物品的供給

市場機(jī)制主要是通過價(jià)格漲跌來調(diào)節(jié)資源流向，以實(shí)現(xiàn)各種資源的供求平衡.但是，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，市場機(jī)制在供給公共物品方面的表現(xiàn)卻乏善可陳.所謂公共物品，是指具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品.比如國防外交、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、文化教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域，由于所需投入量大、回收期長、非競爭性、非盈利性等特點(diǎn)，私人資本對進(jìn)入這一領(lǐng)域缺乏動(dòng)力.因此，單靠市場很難保證生產(chǎn)出適量的公共物品，更難以用“看不見的手”對其加以分配.

1.4 市場機(jī)制無力解決收入分配的公平化

國外的研究表明，人類對公平的追求源自于其遠(yuǎn)古的祖先——猿猴所遺留下的基因.在現(xiàn)代社會中，效率和公平是衡量公共管理優(yōu)劣的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是公共部門永恒的追求.引入市場競爭機(jī)制，有益于提高效率，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展.但是，因?yàn)樵谧杂筛偁幍氖袌鲋?，人與人之間的自然稟賦有所差異、機(jī)會不均等等原因，進(jìn)而導(dǎo)致收入水平不同;并且由于價(jià)格機(jī)制容易導(dǎo)致收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，造成社會收入分配不均，這就是“馬太效應(yīng)”所強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的現(xiàn)象.這時(shí)候如果沒有非市場力量的介入，貧富懸殊還將進(jìn)一步拉大，人類這個(gè)特殊物種從來都是不患寡而患不均，在貧富差距大到一定程度時(shí)，矛盾就會集中爆發(fā)，產(chǎn)生種種社會問題，危及社會穩(wěn)定.

另一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效用遞減規(guī)律，大量財(cái)富集中在少數(shù)人手中，并不能增加整體社會福利，反而造成社會總效用的損失.正是如此，現(xiàn)代國家在公共管理過程中，都十分注重克服市場機(jī)制在收入分配這一方面的先天不足.

1.5 市場機(jī)制容易導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡

市場機(jī)制的作用發(fā)揮，主要有賴于價(jià)格信號所傳導(dǎo)的供求信息以及適者生存的市場競爭，它猶如一個(gè)巨大的無形“戰(zhàn)場”，無數(shù)的個(gè)體(包括企業(yè)和個(gè)人)根據(jù)外在的價(jià)格信號、個(gè)人的才智在這個(gè)“戰(zhàn)場”物競天擇、適者生存.但這些個(gè)體卻只能根據(jù)商品投放市場之后才形成的價(jià)格信號來判斷下一步的行動(dòng)，因此市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，這種事后調(diào)節(jié)存在固有的弊端:第一，滯后性，市場上的個(gè)體總是根據(jù)已有的價(jià)格信號，對未來的生產(chǎn)或需求做出判斷，這中間顯然存在時(shí)間差，往往存在某種產(chǎn)品利潤豐厚的時(shí)候，大量企業(yè)同時(shí)涌入該行業(yè)，使該產(chǎn)品的供給迅速增加，進(jìn)而壓低市場價(jià)格，導(dǎo)致眾多企業(yè)的利潤微薄甚至是無利潤或虧損.第二，盲目性，市場中的經(jīng)濟(jì)個(gè)體好似一群“散兵游勇”，他們“各自為政”，沒有統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)，不能獲取完全信息，無法做出科學(xué)決策，只能根據(jù)滯后的市場信號來判斷，這就勢必陷入盲目狀態(tài).尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和畜牧業(yè)領(lǐng)域.比如，172年美國由于暴風(fēng)雨和惡劣的氣候?qū)е峦炼巩a(chǎn)量大幅下降，繼而引起土豆價(jià)格上漲，農(nóng)場主們便擴(kuò)大土豆種植規(guī)模，使土豆產(chǎn)量在1974年達(dá)到歷史最高水平，根據(jù)價(jià)格機(jī)制，土豆價(jià)格下降成為必然，當(dāng)時(shí)緬因州的土豆價(jià)格，從1974年5月的13美分/0.4536千克下降到1975年3月的2美分/0.4536千克，該價(jià)格明顯低于平均生產(chǎn)成本.

2 我國市場經(jīng)濟(jì)下的公共管理職能定位

市場機(jī)制先天存在著諸多的弊端，這是公共管理部門尤其是政府部門對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行間接干預(yù)與宏觀調(diào)控的根本原因.事實(shí)上，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)較為完善的國家中，那種經(jīng)濟(jì)上完全的放任自由主義是沒有的，取而代之的是將市場機(jī)制和宏觀調(diào)控這兩種手段進(jìn)行整合，交替使用“看不見的手”和“看得見的手”對市場進(jìn)行調(diào)節(jié).

那么，在市場經(jīng)濟(jì)條件下尤其是在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵階段，我國的公共部門究竟應(yīng)當(dāng)在社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演什么樣的角色?履行什么樣的職能呢?筆者認(rèn)為，在我國目前的市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共管理部門主要可以從下面幾個(gè)方面對市場的不足進(jìn)行介入和調(diào)整.

2.1 保護(hù)競爭并限制壟斷

西方國家的實(shí)踐表明，市場機(jī)制本身并不具備保護(hù)公平競爭的特質(zhì)，相反它潛在著壟斷的因素.這就要求公共管理部門運(yùn)用各種法律、規(guī)則來保護(hù)競爭并限制壟斷.公共部門應(yīng)創(chuàng)立和維護(hù)良好的市場秩序，大力加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，確保公平、有序的市場環(huán)境.

要建立并完善市場經(jīng)濟(jì)中的各種法規(guī)，如財(cái)產(chǎn)法、企業(yè)法、銀行法、破產(chǎn)法、合同法、反不正當(dāng)競爭法、產(chǎn)權(quán)法、會計(jì)法、工資法等等.

同時(shí)針對目前有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，公共管理部門必須清醒認(rèn)識、嚴(yán)格執(zhí)法，不折不扣的維護(hù)和貫徹已經(jīng)制定的法律法規(guī).

2.2 克服外部負(fù)效應(yīng)

所謂外部效應(yīng)的問題，其本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán)界限不明確.公共部門用來克服外部效應(yīng)的常用措施包括:(1)經(jīng)濟(jì)措施.主要是指公共部門向相對人征稅.比如對污染性企業(yè)征收污染稅，或者通拍賣“污染排放權(quán)”以解決污染型企業(yè)的外部效應(yīng)問題.(2)法律措施.主要是靠完善相關(guān)法律制度來解決外部效應(yīng)問題，保護(hù)那部分被強(qiáng)加成本的人的利益.(3)行政措施.主要是指行政力量的干預(yù)，如調(diào)高污染工業(yè)的進(jìn)入門檻，規(guī)定污染性產(chǎn)品的銷售價(jià)格等.(4)社會措施.主要是包括加強(qiáng)社會宣傳，樹立文明風(fēng)尚等.

2.3 供給適量的公共物品

市場經(jīng)濟(jì)是一種由市場來配置資源的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式.在市場機(jī)制能充分發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(如私人物品的生產(chǎn)和供給上)，公共部門可以而且應(yīng)該讓市場機(jī)制去大展雄風(fēng)，自己則處于“掌舵”地位，而無需參與此類資源的配置.但是在公共物品的生產(chǎn)和供給上，市場機(jī)制難以發(fā)揮優(yōu)勢，必須由公共部門來充當(dāng)領(lǐng)銜角色.在市場經(jīng)濟(jì)國家中，公共部門提供的公共物品主要是社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的，由社會投資所形成的各種公共物品.諸如法律制度、國防外交、行政事務(wù)、消防公安、科技教育、供水供電、郵電通訊、道路交通設(shè)施等等.

2.4 防止貧富差距，保障公正分配

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·莫里斯教授認(rèn)為，效率與公平之間的矛盾，其根本原因在于個(gè)人能力的差異和信息的不對稱.假定公共部門完全了解每一公民的能力，便可以通過對不同能力的人征收不同的定額稅從而實(shí)現(xiàn)任何程度的所希望的收入分配的絕對公平化.比如說，在工作時(shí)間相同的情況下，A可以創(chuàng)造100元的價(jià)值，B只能創(chuàng)造50元的價(jià)值.那么，只要政府向A征收25元的定額稅，然后補(bǔ)貼給B25元，A、B兩人就可以實(shí)現(xiàn)絕對的平等.但是事實(shí)上，任何公共部門或個(gè)人都不可能完全了解每個(gè)人的能力，所以在任何制度下，都不可能達(dá)到絕對的公平和平等.于是我們更應(yīng)該追求分配的“公正化”而不是絕對的“公平化”.公共部門保障個(gè)人收入分配公正化的措施有以下幾方面:

第一，分地區(qū)確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行立法確認(rèn)，我國在“十二五規(guī)劃”綱要中已經(jīng)在這方面有了顯著進(jìn)展.

第二，對不同收入水平的個(gè)體征收累進(jìn)所得稅，從而抑制部分個(gè)體收入過高，避免財(cái)富過度集中，增加總的社會效用.

第三，必要時(shí)候?qū)ξ飪r(jià)進(jìn)行管制，如近年來針對不法商人對蔬菜、大米、綠豆、大蒜等農(nóng)產(chǎn)品的炒作，政府部門果斷出手，采取物價(jià)管制，迅速平抑了物價(jià).

第四，加大各種社會福利保障，比如城市和農(nóng)村低保、發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金等等.

第五，適時(shí)研究開征遺產(chǎn)稅和高額財(cái)產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅等稅種.防止收入過分懸殊，預(yù)防地產(chǎn)泡沫.

2.5 宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控

市場經(jīng)濟(jì)雖然在微觀層面上可以有效的調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但在國民經(jīng)濟(jì)總量上卻很不穩(wěn)定，經(jīng)常導(dǎo)致周期性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，這就需要公共部門從宏觀上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控.當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，公共部門應(yīng)采取“緊縮”的政策以抑制總需求，讓經(jīng)濟(jì)“冷”下去;當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退時(shí)，公共部門要設(shè)法刺激總需求讓投資和消費(fèi)重新“熱”起來.一般來說公共部門經(jīng)常運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策兩大杠桿來進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控.

(1)財(cái)政政策.包括調(diào)節(jié)政府開支規(guī)模大小和稅收征收高低兩個(gè)方面，從而調(diào)節(jié)人們可以支配的收入，進(jìn)而調(diào)節(jié)總需求.一方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，公共部門增加政府支出，使流動(dòng)性增加，可以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)的目的，反之則減少了流動(dòng)性，便減少國民收入總量.另一方面，稅收和國民收入呈現(xiàn)出一種反向變動(dòng)的關(guān)系，因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，便增加政府稅收，可以抑制社會總需求進(jìn)而為“過熱”的經(jīng)濟(jì)降溫;反之，便調(diào)低政府稅收，則刺激社會總需求從而為“過冷”的經(jīng)濟(jì)升溫.

(2)貨幣政策.即用調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的方法來影響投資和消費(fèi)，尤指控制貨幣供給以及調(diào)控利率的各項(xiàng)措施.具體說來，常用的貨幣政策工具包括以下七種:第一，中央銀行調(diào)控貨幣發(fā)行量;第二，調(diào)控對政府的貸款;第三，推行公開市場業(yè)務(wù);第四，改變存款準(zhǔn)備金;第五，調(diào)整再貼現(xiàn)率;第六，直接信用管制;第七，選擇性信用管制.

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