劉加海

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

在2011年7月召開的中央水利工作會(huì)議上，胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理在講話中，均強(qiáng)調(diào)水利改革發(fā)展要做好頂層設(shè)計(jì)。

黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省、生態(tài)大省，江河縱橫、湖泊眾多，水資源比較豐沛，水土資源匹配較好，具有建設(shè)大農(nóng)業(yè)、大水利的自然條件和資源優(yōu)勢(shì)。但是，由于長期以來水利投入嚴(yán)重不足，我省水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體滯后、農(nóng)田抗災(zāi)能力弱、水資源調(diào)控能力不足等問題突出，水資源豐富的優(yōu)勢(shì)沒有得到充分發(fā)揮，工程性缺水成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面沒有根本改變，與我省擔(dān)負(fù)的保障國家糧食安全、生態(tài)安全等重要職責(zé)不相適應(yīng)。同時(shí)，我省用水治水的實(shí)踐已經(jīng)證明，沒有大水利就沒有大農(nóng)業(yè)，沒有大水利就沒有大油田，沒有大水利就沒有大生態(tài)，沒有大水利就沒有“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”的繁榮，沒有大水利就沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。因此，我們必須準(zhǔn)確理解和把握“頂層設(shè)計(jì)”的基本內(nèi)涵及其在我國“現(xiàn)實(shí)語境”中的關(guān)鍵含義，深入貫徹落實(shí)中央水利工作會(huì)議精神，站在統(tǒng)籌全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度，緊緊圍繞“以水興業(yè)、以水麗城、以水惠民”的要求，樹立科學(xué)用水治水理念，做好水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，破解體制機(jī)制難題，綜合運(yùn)用治水措施，合理開發(fā)利用和配置水資源，強(qiáng)化大水利建設(shè)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變。

1 “頂層設(shè)計(jì)”的基本內(nèi)涵與演變[1-2]

“頂層設(shè)計(jì)”原本是源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計(jì)理念，它是針對(duì)某一具體的設(shè)計(jì)對(duì)象，運(yùn)用系統(tǒng)論的方式，自高端開始的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，注重規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)際需求的緊密結(jié)合，不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度，對(duì)設(shè)計(jì)對(duì)象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和明確界定，而且十分強(qiáng)調(diào)從理想到現(xiàn)實(shí)的技術(shù)化、精確化建構(gòu)，是鋪展在意圖與實(shí)踐之間的“藍(lán)圖”。整體主義戰(zhàn)略、縝密的理性思維與強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力，是“頂層設(shè)計(jì)”的3個(gè)特點(diǎn)。

戰(zhàn)略的核心意思就是整體性、全局性、長遠(yuǎn)性、重大性目標(biāo)的設(shè)定。戰(zhàn)略管理包含3個(gè)內(nèi)涵:①戰(zhàn)略目標(biāo)的規(guī)劃與設(shè)計(jì);②戰(zhàn)略過程的組織與控制;③戰(zhàn)略執(zhí)行與實(shí)施。頂層設(shè)計(jì)在社會(huì)發(fā)展和管理領(lǐng)域的運(yùn)用，也可以理解為“戰(zhàn)略管理”。因此，第二次世界大戰(zhàn)前后，“頂層設(shè)計(jì)”這一工程學(xué)概念變身為“戰(zhàn)略管理”，被西方國家廣泛應(yīng)用于軍事與社會(huì)管理領(lǐng)域。目前，“戰(zhàn)略管理”不僅成為西方國家的非政府組織、企業(yè)制定發(fā)展戰(zhàn)略的通常方法，而且成為西方國家政府統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方法。

2 “頂層設(shè)計(jì)”在我國“現(xiàn)實(shí)語境”中的關(guān)鍵含義[2]

2010年10 月，黨的十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次提出“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”;在其后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，又明確提出“加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”;2011年3月，全國人大通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中再次提出“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。從“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”到“加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”，再到“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，是我們黨從我國目前改革與發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)我國社會(huì)矛盾和社會(huì)問題認(rèn)識(shí)深化的表現(xiàn);是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的又一次豐富和完善，是我們黨關(guān)于中國社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展理論成熟的表現(xiàn)。要求我國政府必須從戰(zhàn)略管理的高度統(tǒng)籌改革與發(fā)展的全局，標(biāo)志著中國的發(fā)展取向結(jié)束了“摸著石頭過河”的歷史，進(jìn)入一個(gè)目標(biāo)明確、規(guī)劃具體、戰(zhàn)略得當(dāng)?shù)男碌陌l(fā)展時(shí)代。

在2010年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，胡錦濤總書記對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”這一概念在中國改革發(fā)展進(jìn)程中的含義作了全面的表述，概括起來有以下3層含義:①指導(dǎo)方針，明確指出“著力提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，在實(shí)踐中不斷開拓科學(xué)發(fā)展之路”。②基本內(nèi)容，主要強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，從黨和國家全局出發(fā)，提高辯證思維水平、增強(qiáng)駕馭全局能力，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)好，同時(shí)要抓住和解決牽動(dòng)全局的主要工作、事關(guān)長遠(yuǎn)的重大問題、關(guān)系民生的緊迫任務(wù)，……加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。③實(shí)現(xiàn)路徑，重點(diǎn)解決“體制性障礙和深層次矛盾、全面協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等體制創(chuàng)新”，在“十二五”開局前夕，要把“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)”四位一體進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

從總書記的講話中可以看出，新時(shí)期改革頂層設(shè)計(jì)就是適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新形勢(shì)，加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)改革思路的系統(tǒng)性，對(duì)整個(gè)國家的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)”四位一體的改革進(jìn)行全面設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，把改革真正提升到制度、體制、機(jī)制的建設(shè)層面，使改革更具有可操作性;新時(shí)期改革頂層設(shè)計(jì)就是指最高決策層對(duì)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式等進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，主要包括以下3個(gè)要素:①由最高決策層主導(dǎo)的設(shè)計(jì);②有改革路線圖的設(shè)計(jì);③有對(duì)改革具體操作方式的設(shè)計(jì)。

3 對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”概念的理解和把握

無論從“頂層設(shè)計(jì)”的基本內(nèi)涵與演變來看，還是從“頂層設(shè)計(jì)”在我國“現(xiàn)實(shí)語境”中的關(guān)鍵含義來看，頂層就是系統(tǒng)的最高決策層，而系統(tǒng)是相對(duì)于組織、企事業(yè)單位、社團(tuán)、國家機(jī)關(guān)或國家等不同層次而言的，因此，頂層是相對(duì)的，既可以是大系統(tǒng)的最高決策層，也可以是子系統(tǒng)的最高決策層。也可以理解為:頂層既可以是國家最高決策層，就是黨中央國務(wù)院這一層;又可以是省、自治區(qū)、直轄市最高決策層，就是省委省政府這一層;既可以是部委最高決策層，又可以是廳局最高決策層。

無論哪個(gè)層次的頂層設(shè)計(jì)，其核心都是設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)而言之，就是要求全面設(shè)計(jì)，為有序改革發(fā)展提供可供遵循的“序”。但是，既沒有一成不變的戰(zhàn)略，也沒有一成不變的頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)是動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的，是需要根據(jù)變化了的實(shí)際而不斷調(diào)整的。

因此，頂層設(shè)計(jì)就是由系統(tǒng)最高決策層以統(tǒng)領(lǐng)全局的戰(zhàn)略視角，用系統(tǒng)的方法，科學(xué)地謀劃系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式和保障措施，統(tǒng)籌系統(tǒng)內(nèi)外的各方面、各層次，從最高層開始，自上而下層層設(shè)計(jì)，并根據(jù)自下而上的層層反饋和不斷發(fā)展變化的實(shí)際情況，不斷加以自我完善和調(diào)整。

4 水利改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的初步構(gòu)想

4.1 水利改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點(diǎn)

做好水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，將頂層設(shè)計(jì)落實(shí)為加快水利改革發(fā)展的實(shí)際行動(dòng)，轉(zhuǎn)化為實(shí)際的執(zhí)行力，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)提出了明確的要求。2011年7月，胡錦濤總書記在中央水利工作會(huì)議上講話指出“今年中央1號(hào)文件對(duì)水利改革發(fā)展進(jìn)行了全面部署，當(dāng)務(wù)之急是要加緊行動(dòng)、抓緊落實(shí)。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)確定水利發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、投資規(guī)模，有計(jì)劃、有步驟，分階段、分層次推進(jìn)”;溫家寶總理也在中央水利工作會(huì)議講話中指出“治水是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)，必須立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，作好頂層設(shè)計(jì)、搞好規(guī)劃布局，有計(jì)劃、有步驟、有秩序地全面推進(jìn)，促進(jìn)水利和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)流域與區(qū)域、城市與農(nóng)村、東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)水資源合理利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)、科學(xué)管理、永續(xù)利用”。

根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志在中央水利工作會(huì)議上的講話精神，結(jié)合前述分析，筆者認(rèn)為，搞好我省水利改革發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”，既要把握好以下3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):首先，要把我省水利改革發(fā)展放到全國水利改革發(fā)展和全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的大局中加以科學(xué)謀劃，客觀分析我省水利改革發(fā)展存在的問題、面臨的形勢(shì)與任務(wù);其次，要以統(tǒng)領(lǐng)全局的戰(zhàn)略視角，用系統(tǒng)的方法，科學(xué)地謀劃我省水利改革發(fā)展要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式和保障措施，統(tǒng)籌水利系統(tǒng)內(nèi)外的各方面、各層次對(duì)水利改革發(fā)展的要求，從最高層開始，自上而下層層設(shè)計(jì);第三，要根據(jù)水利系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的直接反饋、水利系統(tǒng)外部的間接反饋和不斷發(fā)展變化的實(shí)際情況，不斷完善和調(diào)整頂層設(shè)計(jì)。又要把握好以下4個(gè)重點(diǎn):一要落實(shí)，即目標(biāo)、任務(wù)、措施要落地，要變成可實(shí)施的具體目標(biāo)和行動(dòng)方案;二要統(tǒng)籌，即要多方統(tǒng)籌，充分協(xié)調(diào)，制定合理可行的規(guī)劃布局、能夠?yàn)楦鞣浇邮艿拇胧┓桨?三要有序，即科學(xué)安排實(shí)施的程序、階段、層次、步驟、計(jì)劃，一旦確定即可付諸實(shí)施;四要可評(píng)估，即對(duì)實(shí)施的目標(biāo)、任務(wù)和效果可跟蹤、監(jiān)測(cè)、評(píng)估，以便能夠?qū)φw實(shí)施效果做到了然于胸。

4.2 我省水利改革發(fā)展面臨的形勢(shì)與任務(wù)[4-5]

2010年，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，這是新中國第一次制定全國性的國土空間開發(fā)規(guī)劃，《規(guī)劃》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則，并提出了以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局和以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。我省不僅是三大戰(zhàn)略格局的重要組成部分，而且在確保國家糧食安全、能源安全、生態(tài)安全和國土安全方面具有舉足輕重的重要作用。同時(shí)，為充分發(fā)揮我省的區(qū)域優(yōu)勢(shì)和資源特色，省委省政府又提出了“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“十大工程”戰(zhàn)略以及“以水興業(yè)、以水麗城、以水惠民”的宏偉目標(biāo)。因此，我省水利工作必將面臨更大的挑戰(zhàn)，肩負(fù)更艱巨的任務(wù)。

4.2.1 保障國家糧食安全對(duì)我省水利改革發(fā)展提出了更高的要求

糧食安全關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的全局，對(duì)我國這樣人口眾多的發(fā)展中國家具有戰(zhàn)略意義。但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加進(jìn)程加快，人口增加和人民生活水平提高，糧食消費(fèi)需求呈剛性增長;耕地減少、水資源短缺、氣候變化等因素對(duì)糧食生產(chǎn)的約束日益突出，我國保障糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我省是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地，在國家糧食安全戰(zhàn)略中具有重要地位，在構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和符合我國國情的糧食安全保障體系中具有不可替代的作用。2011年，我省糧食總產(chǎn)量達(dá)到557億kg，占全國糧食總產(chǎn)量的1/10強(qiáng)，居全國第1位。《全國新增500億kg糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)》確定的800個(gè)糧食生產(chǎn)重點(diǎn)縣中，我省有105個(gè)縣(場(chǎng))，承擔(dān)著國家88.5億kg糧食增產(chǎn)的任務(wù)，占國家新增500億kg糧食的18%，是國家糧食生產(chǎn)能力建設(shè)的重要區(qū)域。胡錦濤總書記視察我省時(shí)強(qiáng)調(diào)，糧食安全始終是治國安邦的頭等大事，要求我省繼續(xù)抓好糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)，真正使這片肥沃的黑土地成為國家可靠的大糧倉。

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件。愈加強(qiáng)調(diào)糧食安全的重要性，水利的支撐作用就愈加凸顯。但目前我省保障糧食安全的水利基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，抗御水旱災(zāi)害能力不強(qiáng)，截止到2010年底，全省農(nóng)田實(shí)際灌溉面積達(dá)到406萬hm2，僅占農(nóng)田面積的28%左右，大型灌區(qū)節(jié)水改造與配套率只有50%，新規(guī)劃的大中灌區(qū)建設(shè)剛剛起步，全省旱澇保收田僅占耕地面積的15%，與打造國家重要糧食生產(chǎn)基地、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求不相適應(yīng)，與其在國家農(nóng)業(yè)發(fā)展中的全局性、戰(zhàn)略性地位極不相稱。貫徹落實(shí)糧食安全戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃目標(biāo)，迫切需要加快農(nóng)田水利化，推進(jìn)灌區(qū)改造，提高灌溉保證率，提高水資源調(diào)控和保障能力，增強(qiáng)抗災(zāi)減災(zāi)能力，為建設(shè)集中連片的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，把我省打造成為國家可靠的大糧倉提供支撐和保障。

4.2.2 實(shí)現(xiàn)區(qū)域振興與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)我省水利改革發(fā)展提出了更高的要求

振興東北老工業(yè)基地，是實(shí)現(xiàn)全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是國家擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作出的重大決策。

我省正面臨產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等全面升級(jí)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。省委省政府不斷充實(shí)振興戰(zhàn)略內(nèi)涵，完善政策措施，提出要按照主體功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)明確功能分區(qū)，打造帶動(dòng)全省加快發(fā)展的“松嫩平原三江平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)”、“大小興安嶺生態(tài)功能保護(hù)區(qū)”、“哈大齊工業(yè)走廊建設(shè)區(qū)”、“東部煤電化基地”、“東北亞經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開發(fā)區(qū)”、“哈牡綏東對(duì)俄貿(mào)易加工區(qū)”、“高新科技產(chǎn)業(yè)集中開發(fā)區(qū)”、“北國風(fēng)光特色旅游開發(fā)區(qū)”等“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”規(guī)劃和“十大工程”建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想。形成了以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為依托，以先進(jìn)制造業(yè)為支撐的工業(yè)發(fā)展新格局。2009年《黑龍江省哈大齊工業(yè)走廊建設(shè)區(qū)規(guī)劃》、《黑龍江省東部煤電化基地建設(shè)區(qū)規(guī)劃》及《黑龍江省高新科技產(chǎn)業(yè)集中開發(fā)區(qū)規(guī)劃》的出臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化和明確了工業(yè)化發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。我省將城鎮(zhèn)化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地振興和推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行部署和推進(jìn)，形成了以大城市為核心、中等城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)體系。

要抓好老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，水利是必要條件。預(yù)計(jì)到2020年，僅工業(yè)用水就將比2010年增加20億m3左右;實(shí)現(xiàn)“以水興業(yè)、以水麗城、以水惠民”的戰(zhàn)略目標(biāo)，要求重點(diǎn)抓好河道綜合整治、濱水基礎(chǔ)設(shè)施、濱水景觀等城市水利工程建設(shè)工作。然而目前我省供水設(shè)施建設(shè)滯后，供水能力不足，與構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系的要求不相適應(yīng);水資源利用結(jié)構(gòu)不合理，用水浪費(fèi)嚴(yán)重，與建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求不相適應(yīng);水資源自然優(yōu)勢(shì)和水利綜合效益沒有得到充分發(fā)揮，與以水興業(yè)的要求不相適應(yīng)。因此，必須圍繞區(qū)域發(fā)展，加快水源和供水工程建設(shè)，建設(shè)一批重點(diǎn)水利樞紐，提高供水保障能力，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展;圍繞城市建設(shè)，加強(qiáng)防洪、供水、排水等設(shè)施建設(shè)，保護(hù)、開發(fā)、利用好城市水資源;圍繞節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，開展以提高用水效率為核心的技術(shù)革命，開發(fā)和推廣節(jié)水工業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、節(jié)水服務(wù)業(yè)技術(shù)，提高水資源利用效率。

4.2.3 “以水興業(yè)、以水麗城、以水惠民”對(duì)我省水利改革發(fā)展提出了更高的要求

富民是強(qiáng)國之基。黨的十七大著眼于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，作出了著力保障和改善民生的重大決策和部署。水利工作和民生息息相關(guān)，與人民群眾幸福安康、富裕文明緊密相連，充分發(fā)揮水利基礎(chǔ)作用，提高公共服務(wù)能力，事關(guān)人民利益與福祉。省委、省政府著眼全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，提出了“以水興業(yè)、以水麗城、以水惠民”的宏偉目標(biāo)。

截止到2010年底，全省仍有48%的農(nóng)村人口需要解決飲水不安全問題，中西部老少邊窮地區(qū)群眾生產(chǎn)生活用電急需改善，全省旱澇保收田僅占耕地面積的15%，水污染、水生態(tài)環(huán)境退化尚未得到有效控制，與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求不相適應(yīng)，與人民群眾共享水利發(fā)展成果、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)相比，水利建設(shè)任務(wù)仍十分艱巨。

要實(shí)現(xiàn)“以水興業(yè)、以水麗城、以水惠民”的宏偉目標(biāo)，就必須加快水利改革發(fā)展。從水利發(fā)展理念方面，要求我們要將水利放在“富民強(qiáng)省”的大局中去謀劃，將“以人為本，惠及民生”、“統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展”作為基本原則貫徹到防災(zāi)減災(zāi)、水利建設(shè)、水利管理和水利改革等各項(xiàng)工作中，大力發(fā)展民生水利、生態(tài)水利，提高水資源的綜合利用效益，讓廣大人民群眾共享水利發(fā)展成果。從水利發(fā)展思路方面，要求我們要圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，按照全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，有計(jì)劃、有步驟地構(gòu)建完備的水利基礎(chǔ)設(shè)施保障體系，建立科學(xué)的水資源利用與保護(hù)體系，形成完善的水利管理和運(yùn)行機(jī)制，提高防洪抗旱減災(zāi)能力、水資源調(diào)配能力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力以及水利社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)美、水資源可持續(xù)利用，并最終造福于民。從水利發(fā)展措施方面，要求我們必須抓好發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)，以改革創(chuàng)新的精神，重點(diǎn)突破水利發(fā)展滯后對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”制約，加快大江大河、主要支流及城市防洪工程建設(shè)，提供防洪安全保障，保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全;加強(qiáng)河湖水系連通工程建設(shè)，提高水資源調(diào)配能力，確保工農(nóng)業(yè)用水，大幅度提升水利基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)和保障能力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航;加快農(nóng)業(yè)灌溉排水工程建設(shè)，提高糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，著力提高農(nóng)民的收入水平;加強(qiáng)河湖、濕地、黑土地的生態(tài)修復(fù)保護(hù)與濱水城鄉(xiāng)建設(shè)，修復(fù)、保護(hù)和美化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展生態(tài)旅游，著力提高旅游收入在居民收入中的比重;加快水能資源開發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村電氣化縣建設(shè)，切實(shí)保障人民群眾用上清潔能源。

4.2.4 保障國家能源安全對(duì)我省水利改革發(fā)展提出了更高的要求

能源關(guān)系國計(jì)民生和國家安全，是世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)領(lǐng)域。我國是能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國，但能源消費(fèi)遠(yuǎn)大于供給，目前基本能源消費(fèi)占世界總消費(fèi)量的1/10，居世界第2位，對(duì)外依存度增大。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和工業(yè)化加速推進(jìn)，對(duì)能源的需求將進(jìn)一步增加，在國內(nèi)供給約束、全球氣候變化、國際能源市場(chǎng)波動(dòng)的背景下，能源安全問題已成為國家安全的隱憂，引起黨中央、國務(wù)院和全社會(huì)的高度重視。

我省是我國重要的石油、煤炭等能源生產(chǎn)基地，在國家能源安全戰(zhàn)略中具有重要地位。大慶油田是世界十大油田之一，原油產(chǎn)量占全國總量的22.3%;全省煤炭?jī)?chǔ)量豐富，原煤產(chǎn)量占全國的3.2%;全省水能資源豐富，經(jīng)濟(jì)可開發(fā)水能資源的開發(fā)率僅10%，開發(fā)潛力很大。國務(wù)院批復(fù)的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》把我省東部地區(qū)列為國家重點(diǎn)支持的能源工業(yè)基地。我省貫徹落實(shí)國家區(qū)域戰(zhàn)略，編制了《黑龍江省東部煤電化基地建設(shè)規(guī)劃》，謀劃把我省包括雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺(tái)河、牡丹江和佳木斯等6個(gè)城市在內(nèi)的東部地區(qū)建設(shè)成為以煤電化產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套，煤電資源綜合利用的經(jīng)濟(jì)增長板塊。

能源基地建設(shè)離不開水資源保障，特別是煤電化項(xiàng)目需水量和排污量都很大，影響水生態(tài)和水環(huán)境。據(jù)測(cè)算，東部煤電化基地建設(shè)將新增用水10億m3，較現(xiàn)狀增加一倍。但目前東部煤電化基地規(guī)劃區(qū)供水量已占水資源量的42%，地下水開采量占地下水資源可利用量的76%。同時(shí)，水煤分布不匹配，呈“富水貧煤，富煤貧水”的格局，如牡丹江、佳木斯地區(qū)煤炭資源較少但水資源相對(duì)較豐富，而雙鴨山、七臺(tái)河地區(qū)煤多、質(zhì)量好但水資源較少，且所處的安邦河、撓力河、倭肯河等流域，現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用率已超過50%，如果考慮煤電化基地建設(shè)新增用水，水資源開發(fā)利用率將進(jìn)一步提高，用水需求將嚴(yán)重超過當(dāng)?shù)厮Y源的承載能力。另外，東部地區(qū)水環(huán)境形勢(shì)亦不容樂觀，主要江河水質(zhì)類別大多為Ⅴ～劣Ⅴ類，污水處理能力嚴(yán)重不足，僅達(dá)到約10%，考慮到煤電化項(xiàng)目多為高耗水、高污染的特點(diǎn)，水生態(tài)和水環(huán)境形勢(shì)將更趨嚴(yán)峻。

我省既肩負(fù)著保障國家能源安全的重任又面臨著水資源約束的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要加快水利改革發(fā)展，加強(qiáng)引調(diào)水等水資源配置工程建設(shè)，完善供水保障體系，大力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，強(qiáng)化節(jié)水減污，加強(qiáng)污水處理設(shè)施建設(shè)，提高再生水回用率，為能源基地建設(shè)提供水利支撐。

4.2.5 保障生態(tài)安全對(duì)我省水利改革發(fā)展提出了更高的要求

我省生態(tài)資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣。全省森林覆蓋率41.9%，森林面積占全國的14%;草地面積433萬hm2，是全國10個(gè)擁有大草原的省份之一;天然濕地面積556萬hm2，占全國天然濕地面積15%以上。我省廣布的森林、濕地和草原，不僅是全省90%以上河流的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)地，更是我國東北、華北地區(qū)抵御西伯利亞寒流的天然生態(tài)屏障，對(duì)我國乃至東北亞生態(tài)安全都有著重大影響。2002年省政府批復(fù)了《黑龍江省生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，明確了生態(tài)省建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，作為建設(shè)生態(tài)屏障、保障生態(tài)安全的重要舉措。去年，省委省政府又把《黑龍江省大小興安嶺生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃》、《黑龍江省北國風(fēng)光特色開發(fā)區(qū)規(guī)劃》納入八大經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，進(jìn)一步突出了生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)。

水是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。生態(tài)屏障建設(shè)離不開水資源保障。但近年來，隨著區(qū)域人口的增加和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，墾殖活動(dòng)日益頻繁，特別是河流上下游各自為政、超量引用地表水，導(dǎo)致烏裕爾河、雙陽河、呼蘭河和螞蟻河等河道斷流時(shí)間逐步加長，穆棱河、安邦河等流域水土流失、水污染加劇。受糧食價(jià)格的影響，三江平原在引水工程沒有配套的基礎(chǔ)上，大面積發(fā)展水稻，造成局部區(qū)域出現(xiàn)地下水超采。全省水土流失面積占總面積的1/3，特別是黑土區(qū)水土流失嚴(yán)重，不少地方因表土流失殆盡而喪失了生產(chǎn)能力，水土流失潛在危險(xiǎn)巨大，雖經(jīng)多年治理，取得了一定成效，但治理任務(wù)仍然艱巨。河湖水體質(zhì)量總體惡化的趨勢(shì)尚未得到有效遏制，江河湖泊水體污染嚴(yán)重，水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo);淺層地下水尤其在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)受到嚴(yán)重污染，廣大農(nóng)村地區(qū)由于地下水超采，導(dǎo)致水位降低，從而引起濕地萎縮、土壤鹽漬化、沙化等一系列生態(tài)環(huán)境問題。隨著老工業(yè)基地戰(zhàn)略的深入實(shí)施和國家商品糧基地的加快建設(shè)，我省水土資源開發(fā)強(qiáng)度將會(huì)進(jìn)一步增大，水生態(tài)保護(hù)及生態(tài)屏障建設(shè)將面臨更加嚴(yán)峻考驗(yàn)。迫切要求加快推進(jìn)水利改革發(fā)展，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，加強(qiáng)水資源節(jié)約和保護(hù)，滿足生態(tài)脆弱區(qū)和重要河湖濕地的生態(tài)用水需求;加強(qiáng)水土保持和水生態(tài)修復(fù)，涵養(yǎng)水源，減少水土流失，維護(hù)植被良好生長環(huán)境;加快建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制等等非工程措施建設(shè)，為建設(shè)生態(tài)屏障，保障生態(tài)安全奠定堅(jiān)實(shí)的水利基礎(chǔ)。

4.2.6 捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整和主權(quán)利益對(duì)我省水利改革發(fā)展提出了更高的要求

當(dāng)前，國際形勢(shì)復(fù)雜多變，邊境爭(zhēng)端風(fēng)起云涌，我國周邊環(huán)境仍存在很大程度的不確定性，面臨著捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整、主權(quán)利益的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

我省地處我國東北邊疆，位于東北亞中心腹地，與俄羅斯的邊境線長度就達(dá)2 981 km，其中由黑龍江、撫遠(yuǎn)水道、烏蘇里江、松阿察河、白棱河、興凱湖、瑚布圖河、綏芬河等國境界河界湖構(gòu)成的水界總長度2 723 km。這些界河界湖在確定領(lǐng)土邊界、航行安全、水資源開發(fā)利用、水污染防治、生態(tài)維護(hù)等方面，與鄰國有著錯(cuò)綜復(fù)雜的利害關(guān)系，稍有不當(dāng)，勢(shì)必影響睦鄰友好關(guān)系乃至整個(gè)東北亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定。

維護(hù)國土安全和對(duì)國境界河界湖應(yīng)有的權(quán)益與水利密切相關(guān)。國際界河的開發(fā)利用、保護(hù)與治理關(guān)系國土增減和水資源權(quán)益。目前，黑龍江和烏蘇里江干流由于水力沖刷、坍岸和低灘切割，江道演變十分復(fù)雜，退岸切灘嚴(yán)重，易于引起國土流失和國界變動(dòng);黑瞎子島、珍寶島等也面臨因水力侵蝕造成國土流失的突出問題。同時(shí)，隨著全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，用水需求將進(jìn)一步增長，在國內(nèi)河流水資源開發(fā)利用不平衡、一些河流開發(fā)利用率已較高的情況下，水量豐沛的國境界河界湖水資源開發(fā)利用率還很低，加快開發(fā)利用界河界湖過境水資源已成當(dāng)務(wù)之急。為避免界河河道演變?cè)斐蓢亮魇Ш蛧缱兓M(jìn)而影響國土安全和邊界穩(wěn)定，以及國際河流水資源開發(fā)利用帶來的水資源分配爭(zhēng)端、跨境水污染等，迫切要求加快推進(jìn)水利改革發(fā)展，加強(qiáng)界河界湖水資源利用與國土防護(hù)，積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)界河界湖開發(fā)利用和保護(hù)治理，依托界河界湖水資源加快灌區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)和水生態(tài)保護(hù)，有效防范水污染，為保護(hù)國土和主權(quán)利益提供水利支撐。

綜上所述，加強(qiáng)我省水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，全面提升水利支撐和保障能力，盡早形成發(fā)達(dá)完善的水利保障體系，是深入貫徹落實(shí)中央和省委一號(hào)文件及水利工作會(huì)議精神，加快推進(jìn)國家糧食安全戰(zhàn)略、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略及我省的八大經(jīng)濟(jì)區(qū)和十大工程戰(zhàn)略，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快、更好更快發(fā)展的客觀需要。

4.3 我省水利改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的初步構(gòu)想

搞好水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，就是要在今年“中央1號(hào)文件”和省委省政府相應(yīng)出臺(tái)的“落實(shí)中央一號(hào)文件的實(shí)施意見”對(duì)水利改革發(fā)展的全面部署下，切實(shí)做好我省水利改革發(fā)展的總體頂層設(shè)計(jì)、近期發(fā)展階段頂層設(shè)計(jì)和各類專項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，以水利規(guī)劃體系為主要依托，以卓有成效的前期工作和體制機(jī)制改革等保障措施為主要抓手，形成自上而下可總領(lǐng)、可實(shí)施的水利改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)體系。

4.3.1 總體頂層設(shè)計(jì)構(gòu)想

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，中央“2011年一號(hào)文件”明確提出水利改革發(fā)展要走一條具有中國特色的水利現(xiàn)代化道路。水利現(xiàn)代化不僅是國家全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要組成部分，而且是其他部門實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的支撐和保障。水利的地位和作用決定了水利現(xiàn)代化要在與國家現(xiàn)代化進(jìn)程相協(xié)調(diào)的前提下適度超前，水利行業(yè)要率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

我省用水治水的實(shí)踐證明，沒有大水利就沒有大農(nóng)業(yè)，沒有大水利就沒有大油田，沒有大水利就沒有大生態(tài)，沒有大水利就沒有“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”的繁榮，沒有大水利就沒有全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展[6]。因此，我省水利改革發(fā)展的總體頂層設(shè)計(jì)基本框架就是要大力發(fā)展有我省特色的現(xiàn)代化的大水利，突出科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線，按照“以人為本”和維系“青山碧水黑土”為前提，緊緊圍繞“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“十大工程”建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)“以水興業(yè)、以水麗城、以水惠民”為目標(biāo)，以保障國家糧食安全、生態(tài)安全、國土安全、能源安全為重點(diǎn)，采用現(xiàn)代的治水理念、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、科學(xué)的管理制度，通過水資源的合理開發(fā)、高效利用、綜合治理、全面節(jié)約、優(yōu)化配置、有效保護(hù)和科學(xué)管理，構(gòu)建適應(yīng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化要求的防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、現(xiàn)代的農(nóng)田水利體系、水資源保護(hù)和河湖健康保障體系、有利于水利科學(xué)發(fā)展的管理與服務(wù)體系等五大體系，實(shí)現(xiàn)水與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的支撐。

4.3.2 近期發(fā)展階段的頂層設(shè)計(jì)構(gòu)想

今后5 a到10 a或近期階段我省水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)就是(中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的實(shí)施意見)。

對(duì)于我省這樣一個(gè)地處邊遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的省份來說，要保證‘實(shí)施意見’的全面落實(shí)，切實(shí)加快推進(jìn)我省水利的改革發(fā)展，爭(zhēng)取中央財(cái)政性資金增加投入顯得尤為重要。而要爭(zhēng)取中央財(cái)政性資金對(duì)水利投入的穩(wěn)定增長，關(guān)鍵是要做好各類水利專項(xiàng)規(guī)劃，抓好項(xiàng)目前期工作，做實(shí)水利建設(shè)有效需求:

1)做好規(guī)劃工作。在國家水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下，認(rèn)真做實(shí)做細(xì)我省的水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃，提出“十二五”水利發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)、水利建設(shè)和改革管理任務(wù)、政策措施、投資規(guī)模、實(shí)施計(jì)劃和保障措施，將省委省政府出臺(tái)的落實(shí)中央一號(hào)文件的實(shí)施意見中明確的目標(biāo)任務(wù)具體落實(shí)到今后5 a水利發(fā)展改革實(shí)際工作中，將水利建設(shè)的重點(diǎn)和項(xiàng)目落實(shí)到能夠爭(zhēng)取中央投入的規(guī)劃上。這是今后5 a推進(jìn)水利改革發(fā)展的重要依據(jù)。

2)做好重大項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作。今后5～10 a是重大項(xiàng)目開工建設(shè)的重要機(jī)遇期，要加大前期經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)前期工作管理，加快前期工作步伐，充分論證項(xiàng)目的建設(shè)必要性、技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性，切實(shí)提高前期工作質(zhì)量，保證前期工作的可批性，以加快項(xiàng)目的立項(xiàng)審批進(jìn)程，力爭(zhēng)早日開工建設(shè)。

3)做好資金籌措和投資安排建議。根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目前期工作，科學(xué)合理地提出投資需求、資金籌措方案、項(xiàng)目建設(shè)排序以及年度投資建議計(jì)劃，保證投資計(jì)劃的可執(zhí)行性。

僅僅是加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入對(duì)我省加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支撐力度仍然有限，還需要進(jìn)一步加快研究、構(gòu)建如何加大金融對(duì)水利建設(shè)的支持力度、建立各級(jí)水利投融資平臺(tái)、廣泛吸引社會(huì)資金投資水利、加強(qiáng)各類涉水資金整合、加大政策支持力度等一系列確保水利投入穩(wěn)定增長的機(jī)制。

建立起了水利投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，有了科學(xué)的各類水利專項(xiàng)規(guī)劃和卓有成效的項(xiàng)目前期工作，還不能將省委省政府出臺(tái)的落實(shí)中央一號(hào)文件的實(shí)施意見中明確的目標(biāo)任務(wù)全面具體落實(shí)，還需要抓緊研究如何不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制，加快水利改革管理。如:從哪些方面完善水資源管理體制，怎樣科學(xué)、合理、可操作地劃定“三條紅線”，以確保最嚴(yán)格的水資源管理制度得以有效實(shí)行;如何深化水利工程建設(shè)和管理體制改革、積極推進(jìn)水價(jià)改革、健全基層水利服務(wù)體系、強(qiáng)化水利科技支撐等等。

4.3.3 專項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)想

做好各類專項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)就是要針對(duì)水利改革發(fā)展所涉及的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，抓緊完善基礎(chǔ)性規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃，加快編制實(shí)施方案或?qū)嵤┮庖?。由于治水的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，開展頂層設(shè)計(jì)必須要有扎實(shí)的基礎(chǔ)性規(guī)劃和高質(zhì)量的前期工作，對(duì)江河綜合治理開發(fā)和保護(hù)以及防洪、水資源等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和系統(tǒng)安排，在此基礎(chǔ)上，在制定實(shí)施規(guī)劃、實(shí)施方案或?qū)嵤┮庖?，然后開展卓有成效的前期工作。為此，應(yīng)主要做好胡錦濤總書記要求當(dāng)前要全力以赴完成好的六大重點(diǎn)任務(wù)和省委省政府出臺(tái)的落實(shí)中央一號(hào)文件的實(shí)施意見中的十大重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)(重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全、水資源開發(fā)利用、大江大河和中小河流治理、病險(xiǎn)水庫(閘)除險(xiǎn)加固、水能資源開發(fā)、國境界河國土防護(hù)、水土保持、河湖生態(tài)修復(fù)、濱水城市和旅游名鎮(zhèn)水利工程建設(shè))的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)地編制支撐規(guī)劃，卓有成效的開展前期工作。

5 今后工作建議

搞好水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，全國水利系統(tǒng)尚處于探索階段，目前還沒一個(gè)普遍適用的指導(dǎo)意見。下一步，要結(jié)合中央水利工作會(huì)議和中央1號(hào)文件的貫徹落實(shí)，以水利部即將出臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)體系為指導(dǎo)，結(jié)合我省實(shí)際，以水利規(guī)劃體系為主要依托，以卓有成效的前期工作和體制機(jī)制改革等保障措施為主要抓手，形成自上而下可總領(lǐng)、可實(shí)施的水利改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)體系。當(dāng)前尤其要做好以下3方面工作:

1)要圍繞省委省政府出臺(tái)的落實(shí)中央一號(hào)文件的實(shí)施意見中提出的五大體系建設(shè)目標(biāo)和十大工程建設(shè)任務(wù)，以戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃為基本框架，按照流域和區(qū)域管理要求，分析哪些規(guī)劃已經(jīng)具備，哪些規(guī)劃需要進(jìn)一步完善，哪些規(guī)劃需要編制，構(gòu)建完備的水利規(guī)劃管理體系，推進(jìn)水利規(guī)劃的編制與管理工作。

2)根據(jù)規(guī)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)、總體布局、實(shí)施計(jì)劃，按照項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)和各階段審查審批要求，分析規(guī)劃擬定項(xiàng)目前期工作的進(jìn)展情況、存在的問題，創(chuàng)新項(xiàng)目前期工作管理體制機(jī)制，按照規(guī)劃確定的實(shí)施計(jì)劃，圍繞項(xiàng)目的可批性，提出切實(shí)可行的前期工作推進(jìn)措施，推進(jìn)項(xiàng)目前期工作的編制與管理工作。

3)要圍繞省委省政府出臺(tái)的落實(shí)中央一號(hào)文件的實(shí)施意見中提出的水利管理改革目標(biāo)，加強(qiáng)水利管理與改革的研究工作力度，不斷創(chuàng)新水利發(fā)展的體制機(jī)制。

[1] 徐敦楷.頂層設(shè)計(jì)理念與高校及科學(xué)發(fā)展[J].中國高等教育，2008(22):11-13.

[2] 竹立家.改革需要什么樣的“頂層設(shè)計(jì)”.人民論壇，2011(01):32-33.

[3] 中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府.中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見[S].哈爾濱:中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府，2011.

[4] 黑龍江省水利廳，水利部發(fā)展研究中心，黑龍江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院.黑龍江省現(xiàn)代水利發(fā)展戰(zhàn)略研究[R].哈爾濱:黑龍江省水利廳，北京:水利部發(fā)展研究中心，哈爾濱:黑龍江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，2010.

[5] 陸兵.抓住機(jī)遇發(fā)揮優(yōu)勢(shì)全面建設(shè)黑龍江省現(xiàn)代水利[R].哈爾濱:黑龍江省直機(jī)關(guān)工委省直機(jī)關(guān)大講堂，2011.

[6] 吉炳軒.建設(shè)國家穩(wěn)固可靠?jī)?yōu)質(zhì)大糧倉——關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的調(diào)查與思考[EB/OL].(2011-10-11)http://www.hlj.gov.cn.