孟棟偉

(新疆塔里木河流域管理局水政水資源處，新疆庫爾勒841000)

塔里木河流域是環(huán)新疆塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102×104km2，是我國最大的內陸河流域。流域多年平均地表水天然徑流量398.3億m3(國外入境水量63億m3)，主要以冰川融雪補給為主，不重復地下水資源量為30.7億m3，水資源總量為429億m3。全流域氣候干旱，降雨稀少，蒸發(fā)量大，水資源緊缺，是干旱、多風沙的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。

1 塔河流域水資源管理現(xiàn)狀

塔里木河流域近期綜合治理工程是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點工程，是功在當代、利在千秋的生態(tài)環(huán)境治理項目。塔河綜合治理以來，生態(tài)建設和環(huán)境保護取得了階段性成效，流域水資源統(tǒng)一管理也不斷得到加強，但不按規(guī)劃要求無序擴大灌溉面積，不執(zhí)行流域水量統(tǒng)一調度管理搶占、擠占生態(tài)水的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅占用了塔河近期治理項目的節(jié)增水量，還占用了源流向下游河道下輸?shù)纳鷳B(tài)水量。

1.1 用水總量控制方面

塔里木河流域近期綜合治理以來，塔管局在用水總量控制方面嚴格以國務院批復的《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報告》，水利部審查通過的《塔里木河流域工程與非工程措施五年實施方案》和《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案》(新政函［2003］203號文)為依據(jù)，根據(jù)年度分配的區(qū)間耗用水量和下泄水量與塔河近期綜合治理已完成投資及工程節(jié)增水量緊密掛鉤的的原則確定流域各地州、兵團師年度水量分配方案。同時對流域各地(州)兵團(師)實行下泄塔河干流水量和區(qū)間耗用水量雙指標控制的考核辦法進行考核。

1.2 用水效率方面

塔里木河流域水利基礎設施建設滯后和管理水平低，水資源得不到有效調控，農田得不到適時適量灌溉，水資源利用效率低。以《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》1998年現(xiàn)狀規(guī)劃水平年為例，農業(yè)綜毛灌溉為916 m3/666.7m2，2005年在新增灌溉面積26.73萬hm2的情況下，需水量增加9.11億m3，農業(yè)綜合毛灌溉定額為795 m/666.7m，灌水定額減少121 m3/666.7，減少水量27.64億 m3，加上新增水量，應共增加供水36.75億m3。新增灌溉面積增加用水量31.87億m3，也就是說，節(jié)約和增加的灌溉用水，基本被新增的灌溉面積消耗殆盡。

1.3 入河排污方面

隨著塔河流域內社會經濟的發(fā)展，城市人口的增加導致生活污水也呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，工業(yè)廢水和城市生活污水對地下水質造成了不同程度的污染.同時，隨著農墾面積的大幅度增加，灌區(qū)引水量增大，農業(yè)發(fā)展大量使用農藥化肥。致使農田廢水排入量增大，流域內水質受到不同程度的破壞。據(jù)新疆水環(huán)境監(jiān)測網對塔里木河流域“四源一干”19個重點河段水質監(jiān)測分析，全年期:一類水質占全水質的25.9%，二類水質占69%，三類水質占5.1%;枯水期:一類水質占全水質的18.2%，二類水質占19.2%，三類水質占62.7%。塔河流域主要水質問題在于干流水體中礦化度過高。流域內污染河流主要是塔里木河干流，枯水期水體中氟化物超標。水體中礦化度含量沿程增加，超過《農田灌溉水質標準》中鹽堿土地的使用標準。

2 塔河流域現(xiàn)行水資源管理體制存在的問題

在水管理體制機制方面主要存在以下6個問題:①水權關系不清、水權管理機制缺位，造成水資源濫用。上游用水大量擠占干流用水，經濟系統(tǒng)用水大量擠占自然生態(tài)系統(tǒng)用水，無節(jié)制地開發(fā)利用水資源現(xiàn)象難以得到有效的制止。②2010年以前，水價形成機制缺失，造成水資源低效利用。水價與成本嚴重背離，沒有完全體現(xiàn)水資源的稀缺價值和商品屬性，一方面用水沒有水權制約，另一方面用水又十分廉價，因此進一步加劇了水資源低效和無節(jié)制濫用現(xiàn)象。③規(guī)劃失控，造成水資源配置混亂。以水資源、生態(tài)環(huán)境及其承載能力為約束條件的水資源綜合規(guī)劃，很難對其他行業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成制約，如農業(yè)規(guī)劃、畜牧規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃等，其結果是各有各的政策性法規(guī)、各實施各自制定的發(fā)展規(guī)劃，置水資源綜合規(guī)劃于“形同虛設”的尷尬境地。④部分地州、兵團師對國務院、自治區(qū)批準的塔河規(guī)劃及水量分配方案的核算方法、計量節(jié)點等技術問題存在異議，對灌溉面積、灌溉定額等制定規(guī)劃所依據(jù)的基礎數(shù)據(jù)等認為不合理、不準確，更多的是從有利于自身的角度去理解、實施，不嚴格執(zhí)行水量分配方案和水量調度指令，造成連續(xù)多年超限額用水。⑤流域管理體制不順、機制不健全。塔管局水資源管理體制改革之前，源流的各地州、兵團師實際上既是源流水資源的管理者，又是水資源的使用者，并且還掌握著土地開發(fā)的主動權，與塔管局沒有隸屬關系，權利又相對獨立，因而各自為政。當局部利益和整體利益之間發(fā)生沖突時，塔管局的水量統(tǒng)一調度指令顯得勢小力弱，對流域內水資源實施科學、合理統(tǒng)一調度實際上是難以做到的。⑥管理失效，造成水事糾紛和水危機凸顯。水問題是自然因素和人為活動雙重作用的結果，過去我們在解決水問題時，往往只重視技術問題，而忽視制度和管理措施，近幾年，針對塔河流域管理的實際需要，雖然制定了《塔里木河流域水資源管理條例》、《塔里木河流域水量調度管理條例》等法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，但行政管理難以有效作為，執(zhí)法過程中違法不究、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象十分普遍。

上述問題嚴重制約了塔河流域水資源的開發(fā)、節(jié)約和保護。根據(jù)2011年中央1號文件明確提出“三條控制紅線”要求，推進塔河流域管理體制改革，建立并實施生態(tài)補償制、水費補償制等有力的措施和管理機制，強化水資源的有序、有效管理，充分發(fā)揮水價的杠桿調節(jié)作用，實行最嚴格的水資源管理制度，建立權威、高效、協(xié)調的塔河流域水資源統(tǒng)一管理體制，刻不容緩。

3 以“三條紅線”為依據(jù)，加強塔河流域新體制下水資源管理工作的建議

目前，塔河項目雖已接近尾聲，但塔河綜合治理是一項長期而艱巨的任務。上述問題已經引起國家、自治區(qū)的高度重視和社會各界的廣泛關注。在“三條紅線”的指導下進行流域管理體制改革，建立全流域統(tǒng)一管理的有效體制，建立超計劃用水、擠占生態(tài)用水等補償機制，盡快實施向塔河下游生態(tài)輸水，確保實現(xiàn)塔河近期治理目標的要求已勢在必行。

3.1 嚴格區(qū)域用水總量和年度用水總量控制

建立用水總量控制指標和年度用水控制指標管理相結合的制度，實行區(qū)域取用水總量控制。對取用水總量達到或超過年度用水控制指標的縣區(qū)，限制審批建設項目新增取水，對取用水總量達到或超過用水總量控制指標的，暫停審批新增取水。在水量分配方案的基礎上，運用市場機制，合理配置水資源。

3.2 采取有力措施，嚴格控制灌溉面積，禁止塔河流域非法開荒

對塔河流域無序開荒情況進行清查，并依據(jù)相關法律、法規(guī)對清查出的違法亂墾荒地、越權審批等行為進行嚴肅查處。屬于非法開荒的超規(guī)劃新增面積要依法予以退耕;其它的新增面積，由各地州、兵團師在現(xiàn)有的用水限額總量范圍內，通過采取高效節(jié)水灌溉、調整經濟結構及種植結構等措施，自行消化解決。

3.3 充分發(fā)揮水價的杠桿調節(jié)作用，建立塔河水價體系

1)塔河近期治理實施以來，隨著一大批水利工程相繼建成并投入使用，工程的運行維護工作愈加繁重，供水成本不斷增加，因此，應盡快建立符合流域實際的水價體系，通過調整水價以滿足不同時期水利工程管理的需要。同時，通過水價杠桿作用，提高人們節(jié)約用水的認識，促進節(jié)水型社會的建設。

2)建立生態(tài)補償機制及水費補償機制。充分發(fā)揮水價的杠桿調節(jié)作用，強化水資源的有序、有效管理。對搶占擠占生態(tài)水的單位，除了在流域內通報批評、追究領導責任外，還應按當?shù)厮M的數(shù)倍交納生態(tài)補償費，對占用他人限額內水量的要以其水費的數(shù)倍給予補償。

3.4 嚴格規(guī)劃管理和水資源論證體系

要加強相關規(guī)劃和建設項目水資源論證制度，嚴格落實建設項目水資源論證制度。要嚴格按照《建設項目水資源論證管理辦法》等法律、法規(guī)的要求，認真做好建設項目水資源論證的審查與監(jiān)督管理工作。對于需要審批和核準的建設項目，立項前必須進行水資源論證;對未進行水資源論證或者論證未通過的，不得批準取水許可;對未獲得取水許可的，發(fā)改、經信等部門不得批準立項，環(huán)保部門不得批準其環(huán)境影響評價報告。

3.5 健全完善水文、水資源監(jiān)控體系

進一步建立、完善水利“三條紅線”下的水文、水資源監(jiān)控體系。加大財政投入，加強水文、水資源管理信息系統(tǒng)建設，做到水文、水資源管理信息系統(tǒng)聯(lián)網運行，實現(xiàn)信息共享，及時發(fā)布水資源信息。同時對取水戶進行取水監(jiān)測與排水、排污監(jiān)測。建立水功能區(qū)預警制度，根據(jù)不同水功能區(qū)水質保護目標要求，科學劃定水體納污總量黃色、橙色、紅色警戒線，實行水功能區(qū)水質預警管理，遏制水生態(tài)環(huán)境惡化。

3.6 加強節(jié)水監(jiān)督管理

嚴格實行用水定額管理，建立超計劃、超定額用水累進加價制度，并對重點用水行業(yè)和用水大戶加強監(jiān)督管理，積極發(fā)展節(jié)水型農業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型服務業(yè);同時，積極開展多層次、多形式的水資源知識宣傳教育，進一步增強全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護意識，積極完善公眾參與機制，廣泛聽取意見，建立公眾參與的管理和監(jiān)督制度。

4 結語

塔河流域水資源量極其匱乏，是一個生態(tài)環(huán)境極其脆弱的地區(qū)，隨著流域內人口增加及社會經濟的不斷發(fā)展，水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護顯得尤為重要。為了促進流域內水生態(tài)環(huán)境的保護和修復，就需要實行最嚴格水資源管理制度，通過嚴格控制水資源開發(fā)利用、用水效率和水功能區(qū)限制納污這三條紅線，來加強對塔河流域水資源的嚴格管理和高效利用，完善流域水資源管理的體制和機制，強化責任意識和執(zhí)法監(jiān)督，達到水資源合理配置，用水效率和效益顯著提高，從而促進塔河流域人與自然的協(xié)調發(fā)展，促進流域內經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

［1］鄧銘江.中國塔里木河治水理論與實踐［M］.北京:科學出版社，2009.

［2］新疆維吾爾自治區(qū)人民政府.塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報告［R］.烏魯木齊:新疆維吾爾自治區(qū)人民政府，2001.