姚 兵

(北京市社會(huì)科學(xué)院，中國北京 100101)

完善社會(huì)治安防控體系建設(shè)的思考

姚 兵

(北京市社會(huì)科學(xué)院，中國北京 100101)

社會(huì)治安防控本質(zhì)上是一種政府公共服務(wù)，工作中必須樹立“打防結(jié)合、以防為主”的理念，科學(xué)設(shè)定治安防控的目標(biāo)和任務(wù)。應(yīng)當(dāng)通過夯實(shí)社會(huì)管理基礎(chǔ)、推行治安防控參與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、構(gòu)建治安防控信息共享平臺(tái)、加大宣傳教育工作力度等方式完善社會(huì)治安防控體系建設(shè)。

社會(huì)治安防控體系;犯罪飽和規(guī)律;治安防控參與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前，我國違法犯罪持續(xù)高發(fā)，社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻，但很多地區(qū)特別是大中城市普遍面臨人口流動(dòng)日趨加快、社會(huì)管理欠賬較多、防控力量明顯不足等棘手難題，給社會(huì)治安防控體系建設(shè)造成了不小的困難。本文從基本理念入手，提出若干具體建議，希望對(duì)完善社會(huì)治安防控體系建設(shè)有所裨益。

一、完善社會(huì)治安防控體系建設(shè)的基本理念

社會(huì)治安防控體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及各方力量的參與和多種資源的投入，因此應(yīng)當(dāng)確立若干基本理念，用以指導(dǎo)實(shí)踐中的具體工作。

首先，要準(zhǔn)確定位社會(huì)治安防控工作的功能屬性，從政府公共服務(wù)的角度認(rèn)識(shí)社會(huì)治安防控體系建設(shè)。與其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)一樣，社會(huì)治安安全也是政府為社會(huì)提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，是惠及全體百姓的民生工程。因此，在構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的過程中，必須突出公共服務(wù)的理念，保證人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源的長期、穩(wěn)定投入。應(yīng)當(dāng)把社會(huì)治安防控體系建設(shè)納入社會(huì)發(fā)展的整體框架，作為黨委政府社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要內(nèi)容。當(dāng)前，各級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)治安防控體系建設(shè)納入“十二五”規(guī)劃綱要，制定長期規(guī)劃，出臺(tái)專門政策，確保社會(huì)治安防控體系建設(shè)形成長效機(jī)制，避免因規(guī)劃建設(shè)不連貫、資金投入有波動(dòng)、后續(xù)管理跟不上等原因而影響防控體系建設(shè)的推進(jìn)和具體防控措施效果的發(fā)揮。

其次，要樹立“打防結(jié)合、以防為主”的理念，推動(dòng)社會(huì)治安防控工作重心由“運(yùn)動(dòng)式的嚴(yán)打整治”向“常態(tài)化的社會(huì)管理”轉(zhuǎn)移。違法犯罪是社會(huì)矛盾沖突的表現(xiàn)形式之一，社會(huì)治安問題根源在社會(huì)矛盾，源頭在社會(huì)管理漏洞。雖然通過增加警力、強(qiáng)化打擊等手段能夠在一定程度上遏制違法犯罪的快速、惡性增長，并且這也是當(dāng)前違法犯罪案件高發(fā)態(tài)勢(shì)下必須采取的措施，但從長遠(yuǎn)來看，這種方式并不能從本質(zhì)上減少、消除和改變誘發(fā)違法犯罪的社會(huì)因素，反而可能因“標(biāo)簽效應(yīng)”、“交叉感染”等問題引發(fā)“次級(jí)越軌”、“二次犯罪”。因此，徹底扭轉(zhuǎn)社會(huì)治安嚴(yán)峻形勢(shì)的最為有效和根本的辦法是“釜底抽薪”，也就是減少和消除誘發(fā)違法犯罪的社會(huì)因素，不斷推動(dòng)政府職能部門加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、完善社會(huì)管理，組織、協(xié)調(diào)各部門聯(lián)動(dòng)形成合力，減少因社會(huì)建設(shè)不健全、社會(huì)管理不到位而引發(fā)的社會(huì)治安問題。

再次，要客觀看待社會(huì)治安的當(dāng)前形勢(shì)，理性評(píng)估社會(huì)治安的未來趨勢(shì)，科學(xué)設(shè)定治安防控的目標(biāo)和任務(wù)。

一方面，違法犯罪不是單純的個(gè)人意志行為，它受到一個(gè)地區(qū)自然、社會(huì)等多方面因素的影響和制約。根據(jù)“犯罪飽和規(guī)律”，一定的社會(huì)條件下必然存在一定數(shù)量的違法犯罪。

另一方面，社會(huì)治安秩序的好壞并非完全取決于違法犯罪的數(shù)量和破壞力，而是同時(shí)與社會(huì)控制和治理違法犯罪的能力有關(guān)。一個(gè)國家或地區(qū)違法犯罪率的高低，通常并不能完全反映其社會(huì)治安秩序的好壞，高違法犯罪率的社會(huì)未必就是治安秩序差的社會(huì)。舉例來說，從1978年到2003年，我國刑事犯罪案件的立案總數(shù)從50多萬起增至439萬起，立案率從萬分之5．6升至萬分之34．5，但根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于居民安全感的抽樣調(diào)查，八成以上的人認(rèn)為自己所在地區(qū)的社會(huì)治安狀況“和以前一樣”、“有好轉(zhuǎn)”或“有明顯好轉(zhuǎn)”［1］。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)殡m然社會(huì)中違法犯罪的數(shù)量有所增長，但社會(huì)控制和治理違法犯罪的力量也在增強(qiáng)，因此沒有出現(xiàn)社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)重失衡、群眾安全感大幅下降的局面。因此，在自然條件和社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性改變和調(diào)整之前，社會(huì)治安防控的目標(biāo)和任務(wù)不是謀求短期內(nèi)“社會(huì)治安形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)”，而是防止違法犯罪出現(xiàn)快速、惡性的不正常增長，避免超出社會(huì)控制和容忍的限度;不是一味追求違法犯罪數(shù)量的減少和比率的降低，而是要同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)控制和治理違法犯罪能力的建設(shè)，保證居民的基本安全感。

二、夯實(shí)社會(huì)管理基礎(chǔ)，解決影響社會(huì)治安的根本問題

如前所述，社會(huì)治安問題根源在社會(huì)矛盾，源頭在社會(huì)管理漏洞。因此，社會(huì)治安防控體系建設(shè)必須以夯實(shí)社會(huì)管理基礎(chǔ)為前提。當(dāng)前，各地流動(dòng)人口成為違法犯罪的“主力軍”，如廣州市在2001年至2004年期間，流動(dòng)人口刑事犯罪的比例達(dá)80%以上，浙江省近年來流動(dòng)人口違法犯罪居高不下，流動(dòng)人口作案已占全部刑事作案人員的60%以上，有的地方甚至高達(dá)90%以上［2］。因此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)外來流動(dòng)人口的管理。

第一，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層組織的社會(huì)管控能力。針對(duì)很多地區(qū)外來流動(dòng)人口多、社區(qū)人口比例倒掛嚴(yán)重的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)盡可能吸納外來人口參與基層社會(huì)管理。比如，浙江省臺(tái)州市路橋區(qū)吸收在當(dāng)?shù)鼐幼?年以上、在本地居民和流動(dòng)人口中都有良好口碑并經(jīng)公安派出所政審?fù)ㄟ^的流動(dòng)人口，和當(dāng)?shù)卮濉皟晌背蓡T、村民隊(duì)組長組成“共建共享促進(jìn)會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)班子，共同管理當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)事務(wù)，促進(jìn)新老村民的融合［3］。應(yīng)當(dāng)說，這種實(shí)踐模式是一種更有效率的流動(dòng)人口管理組織方式，不僅能更加細(xì)膩地關(guān)照到流動(dòng)人口社區(qū)自身文化特征和需求，而且對(duì)于維系社區(qū)內(nèi)人員的聯(lián)系和穩(wěn)定性、增強(qiáng)外來人口對(duì)流入地的家園感、歸屬感都有很好的作用，從而有利于減少流動(dòng)人口的違法犯罪。

第二，支持、引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)管理功能。社會(huì)組織作為特定含義的用語首次提出是在2007年黨的十七大報(bào)告中，主要是指政黨、政府之外的各類民間性的社會(huì)組織，主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動(dòng)團(tuán)體。長期以來，黨和政府作為公共權(quán)力的載體，一直在公共事務(wù)管理中處于核心主導(dǎo)地位。但是隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、利益格局的分化和市民社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織開始加入到社會(huì)公共事務(wù)管理中來，很多社會(huì)事務(wù)已由社會(huì)組織運(yùn)用其社會(huì)資源與社會(huì)權(quán)力來治理。從社會(huì)治安防控的角度來看，為解決外來流動(dòng)人口這一影響社會(huì)治安的源頭性問題，應(yīng)當(dāng)大力引導(dǎo)、規(guī)范外來人口同鄉(xiāng)會(huì)、農(nóng)民工協(xié)會(huì)、行業(yè)自治組織等社會(huì)組織的發(fā)展，以政府購買服務(wù)的形式對(duì)這些組織進(jìn)行支持資助，要求它們對(duì)各自聯(lián)系的外來人口群體進(jìn)行約束、規(guī)制和教育，充分發(fā)揮社會(huì)組織在治安防控中的作用。

第三，嚴(yán)格出租屋和流動(dòng)人口管理，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)實(shí)有人口和實(shí)有房屋的登記核查，落實(shí)出租房主的治安管理責(zé)任，進(jìn)一步加大對(duì)違法出租屋業(yè)主的行政處罰力度，實(shí)現(xiàn)以罰促管的目的。推廣普及“物業(yè)式”、“旅業(yè)式”、“院區(qū)圍合式”、“單位自管式”、“散居包片式”、“公司運(yùn)作式”、“統(tǒng)租統(tǒng)管式”等小區(qū)管理模式，通過加強(qiáng)日常管理預(yù)防流動(dòng)人口違法犯罪。

三、推行治安防控參與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，破解群防群治工作難題

社會(huì)治安防控必須走專群結(jié)合的路子。大力加強(qiáng)群防群治工作，不僅能夠緩解專門防控力量不足等方面的壓力，而且能夠真正落實(shí)“以防為主”的理念，在治安防控工作上取得更好的效益和效果。但很多地方的實(shí)際情況是:一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的組織動(dòng)員、精神激勵(lì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)難以保證群眾參與的深入性、持久性和連續(xù)性;另一方面外來流動(dòng)人口家園感、歸屬感不強(qiáng)，缺乏維護(hù)社會(huì)安全的主動(dòng)性。如何拓展群眾參與治安防控工作的途徑，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮群眾維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的積極性，是迫切需要解決的問題。

針對(duì)這一情況，我們建議推行治安防控參與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，破解群防群治工作難題。必須認(rèn)識(shí)到，針對(duì)犯罪預(yù)防計(jì)劃的設(shè)計(jì)要把群眾定位為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的理性經(jīng)濟(jì)人，其行為的做出基于自身利益的考慮。群防群治工作既要考慮群眾參與防范中的收益，即安全風(fēng)險(xiǎn)的控制、損失的減少等，也要考慮群眾參與過程中要付出的代價(jià)，包括物質(zhì)方面或精神方面，如進(jìn)行某種防范設(shè)置所需要的費(fèi)用、舉報(bào)違法可能招致的報(bào)復(fù)等。因此，需要建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的參與犯罪預(yù)防保護(hù)激勵(lì)機(jī)制［4］。

具體來說，應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)治安防控參與獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)基金，由財(cái)政撥付專款，納入財(cái)政專戶管理，并可以接受社會(huì)捐助。同時(shí)，明確群眾參與治安防控獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的基本內(nèi)容:在參與事項(xiàng)上，可以包括及時(shí)向公安機(jī)關(guān)反映可疑情況和違法犯罪線索，參與治安巡邏和看樓護(hù)院活動(dòng)，協(xié)助保護(hù)案事件現(xiàn)場(chǎng)，積極制止不法侵害，同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)等;在參與方式上，群眾可通過直接參加、投寄書信、電話聯(lián)系、發(fā)送郵件、網(wǎng)上發(fā)帖、投訴舉報(bào)等方式參與治安防控工作;關(guān)于受獎(jiǎng)勵(lì)人員范圍，除國家公職人員、政府聘用的專職治安輔助力量外，不論是否戶籍人口，凡積極參與治安防控工作的群眾，符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的，均可獲得獎(jiǎng)勵(lì);關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容，可以現(xiàn)金、實(shí)物為主，同時(shí)設(shè)置若干榮譽(yù)稱號(hào)。如果受獎(jiǎng)人員是外來人口，可以將參與治安防控的實(shí)效和榮譽(yù)稱號(hào)的獲得適當(dāng)與申辦城市戶籍聯(lián)系起來。在治安防控參與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的具體實(shí)施上，可以采用積分形式，針對(duì)不同的治安防控參與事項(xiàng)賦予不同分值，設(shè)計(jì)積分換算物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或評(píng)選榮譽(yù)稱號(hào)的標(biāo)準(zhǔn)。通過推行治安防控獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有利于充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與社會(huì)治安防控的積極性和主動(dòng)性，有助于破解很多地方警力相對(duì)不足、治安防范難度大的困境。

四、構(gòu)建治安防控信息共享平臺(tái)，以信息化彌補(bǔ)人防力量不足

在社會(huì)治安防控體系建設(shè)中，很多地方面臨的最大困難之一就是公安民警編制不夠，因此不得不組建治安巡防隊(duì)來輔助公安機(jī)關(guān)進(jìn)行巡邏、防控工作。但是，政府聘用的治安輔警來源不一，素質(zhì)參差不齊，加之待遇不高流動(dòng)性大，因此效果并不理想。要破解這一難題，除了增加編制，進(jìn)一步擴(kuò)充各種治安防控力量之外，還應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代科技手段，以情報(bào)信息建設(shè)彌補(bǔ)人防力量的不足。其中，要特別重視建立治安防控信息共享平臺(tái)。

就社會(huì)治安防控工作而言，僅靠公安機(jī)關(guān)自身掌握的相關(guān)信息進(jìn)行分析、研究，對(duì)于有效掌控違法犯罪規(guī)律、科學(xué)指導(dǎo)防控工作的需要來講顯得比較局限、過于單一。因此，我們建議出臺(tái)政策，由公安機(jī)關(guān)牽頭，圍繞人、屋、車、路、網(wǎng)、場(chǎng)、組織等治安要素，要求人口、勞動(dòng)、稅務(wù)、工商、金融、教育、衛(wèi)生、保險(xiǎn)、城市管理、出租屋管理等各個(gè)部門的信息集中報(bào)送到公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一整合，建立治安防控信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。擴(kuò)展治安防控信息的搜集內(nèi)容和范圍，對(duì)這些信息進(jìn)行系統(tǒng)梳理、整合，能夠發(fā)揮兩個(gè)方面的作用:一是便于公安機(jī)關(guān)全面掌握治安要素信息，提高分析違法犯罪規(guī)律、研判治安形勢(shì)、部署防控力量的精確度;二是及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常信息，迅速鎖定違法犯罪線索，指導(dǎo)偵查破案。

治安防控信息共享平臺(tái)至少要包括兩個(gè)數(shù)據(jù)庫:一是基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，二是高危人員數(shù)據(jù)庫。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用這一平臺(tái)，定期對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)進(jìn)行分析研判。其中，除常規(guī)性的對(duì)各時(shí)段警情、發(fā)案規(guī)律和高危人員行為軌跡進(jìn)行綜合研判，為打擊控制各類違法犯罪提供指導(dǎo)，使各種專門及輔助力量的打防管控工作更具針對(duì)性;還應(yīng)當(dāng)特別注重對(duì)社會(huì)治安整體形勢(shì)的預(yù)測(cè)預(yù)警。應(yīng)當(dāng)建立一套社會(huì)治安預(yù)警指標(biāo)體系，依托基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，實(shí)時(shí)關(guān)注可能引起違法犯罪快速、惡性增長的警源、警兆，為黨委政府各項(xiàng)決策提供參考，確保社會(huì)治安形勢(shì)平穩(wěn)、可控。

五、加大宣傳教育工作力度，打牢治安防控的社會(huì)基礎(chǔ)

從理論上講，預(yù)防違法犯罪可以從三個(gè)角度入手:違法犯罪人、被害人和時(shí)空情境。而宣傳教育工作可以影響到其中兩個(gè):一是通過影響社會(huì)中潛在違法犯罪者的思想動(dòng)機(jī)，使其不想、不愿違法犯罪;二是通過普及各種預(yù)防違法犯罪的知識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)大眾的安全防范意識(shí)和能力，使?jié)撛诘倪`法犯罪者不敢、不能違法犯罪。當(dāng)前，建議以司法行政部門為主，公安、檢察、法院、綜治、流管等各個(gè)部門積極參與，同時(shí)吸納專家學(xué)者、社會(huì)工作者等社會(huì)力量，大力開展法律法規(guī)、安全防范知識(shí)宣傳以及特定群體的心理疏導(dǎo)等工作。

一方面，要以工廠企業(yè)和社區(qū)居住地為主要陣地，以外來流動(dòng)人口中的青少年為主要對(duì)象，通過發(fā)放宣傳小冊(cè)子、懸掛宣傳橫幅、播放公益廣告、制作網(wǎng)絡(luò)視頻等形式，加大法制宣傳力度?？梢圆扇∷头ㄟM(jìn)廠、送法進(jìn)家、有獎(jiǎng)競(jìng)答等多種方式，吸引群眾關(guān)注宣傳活動(dòng)，以寓教于樂的方式普及法律知識(shí)。工廠新進(jìn)員工的培訓(xùn)、流動(dòng)人口信息登記、辦理居住證等工作都應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)法制宣傳的力度。同時(shí)，可以邀請(qǐng)心理學(xué)、社會(huì)學(xué)方面的專家學(xué)者及社會(huì)工作者以各種形式對(duì)弱勢(shì)群體等進(jìn)行心理疏導(dǎo)，幫助他們提高自我調(diào)適和耐挫能力，緩解心理壓力，防止報(bào)復(fù)社會(huì)型違法犯罪等極端事件的發(fā)生。

另一方面，要采取多種渠道、多種措施加大安全防范知識(shí)的宣傳力度。要采取以案說法等群眾喜聞樂見的方式，宣傳違法犯罪被害預(yù)防知識(shí)，讓老百姓在日常生活中都能樹立防范被害的意識(shí)，學(xué)會(huì)預(yù)防被害的知識(shí)和方法。要充分發(fā)揮電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體的作用，廣泛宣傳安全防范、應(yīng)對(duì)犯罪、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)和報(bào)警等相關(guān)知識(shí)。同時(shí)還要針對(duì)部分可防性案件的特點(diǎn)，利用媒體采取前期介入進(jìn)行對(duì)應(yīng)干擾的措施，及時(shí)將違法犯罪的活動(dòng)規(guī)律、特點(diǎn)、類型等相關(guān)信息在社會(huì)上廣泛宣傳。如針對(duì)入室盜竊、電話詐騙等多發(fā)案件，可與通信公司聯(lián)系，組織專人編寫有針對(duì)性的防范手機(jī)短信，不定期的群發(fā)給市民，隨時(shí)提高市民的防范意識(shí)。

［1］秦立強(qiáng)．社會(huì)穩(wěn)定的安全閥:中國犯罪預(yù)警與社會(huì)治安評(píng)價(jià)［M］．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2004:41．

［2］陳美榮．流動(dòng)人口犯罪控制策略初探——以社會(huì)資本理論為視角［J］．公安研究，2011，(6):14．

［3］劉謙，趙華鑫．目前我國流動(dòng)人口服務(wù)管理實(shí)踐的基本模式和特征［J］．北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2010，(2):93．

［4］王瑞山，王戰(zhàn)．關(guān)于創(chuàng)新群防群治工作機(jī)制的思考［J］．犯罪研究，2009，(5):49．

On Perfection of Public Order Prevention and Control System

YAO Bing
(Beijing Academy of Social Sciences，Beijing China 100101)

Public order prevention and control is essentially a government public service．We must establish the concept of“combining punishment and prevention with the latter prioritized”．It is necessary to set up the objectives and tasks of public order prevention and control scientifically．To perfect the public order prevention and control system，we must hold on measures including consolidating the basement of social management，reward mechanism of involvement in public order prevention and control，sharing information platform about public order prevention and control and increasing publicity and education efforts．

Public order prevention and control system;Crime saturation law;Reward mechanism of involvement in public order prevention and control

D631

A

1008－2433(2012)01－0054－04

2011－10－21

姚 兵(1981—)，男，河北廊坊人，北京市社會(huì)科學(xué)院首都社會(huì)治安綜合治理研究所助理研究員，法學(xué)博士。