劉守剛，劉雪梅

（上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433）

在從秦到清這二千多年中國史中，皇朝國家的不斷崩潰與重生，是特別顯著的現(xiàn)象。晚清開始從皇朝國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，更令世人矚目。如果將主導(dǎo)皇朝國家重生及轉(zhuǎn)型的基本原則比喻為基因的話，那么為皇朝提供資源支持的財政制度和支持其不斷重生及轉(zhuǎn)型的基本原則，本文將其稱為財政基因。

筆者認為，這種財政基因已包含在漢代學(xué)者桓寬所作的財政學(xué)著作《鹽鐵論》①之中。在這部以公元前81年“鹽鐵會議”的“議文”為基礎(chǔ)形成的著作中，有關(guān)學(xué)者對皇朝國家財政制度建設(shè)提出了一系列基本問題，對這些問題的回答形成了主導(dǎo)后世皇朝財政制度發(fā)展的基本原則。本文的目的，就是梳理和概括《鹽鐵論》中對立雙方（朝廷的公卿大夫與民間的文學(xué)賢良）的觀點②，探討其中所蘊含的決定皇朝財政不斷重建與常態(tài)運行的顯基因，以及決定皇朝財政變異乃至近現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的隱基因。

一、財政支出規(guī)模是大好還是小好？

到漢武帝去世時，國家對外對內(nèi)的基本格局已大體奠定。對外，向南和向西的版圖擴張已接近極限，向北則處于戰(zhàn)略優(yōu)勢中，由此確立了中華民族基本的生存空間；對內(nèi)，通過官僚制度的深化和諸侯國問題的解決，確立了基本的政治秩序。在基本生存空間與政治秩序奠定后，國家職能應(yīng)該采取積極主義還是消極主義？對這一問題的回答，決定了對財政支出規(guī)模的態(tài)度，這一問題也是二千年皇朝財政史中的經(jīng)典問題。

（一）公卿大夫?qū)U大財政支出的支持

公卿大夫持有積極的國家職能觀，提倡運用暴力與法治的工具，來實現(xiàn)對外的安全和對內(nèi)的秩序，要求積極干預(yù)經(jīng)濟與社會，也因此強烈主張大規(guī)模的財政支出方案，要求從多種渠道籌集財政收入以滿足支出的需要。

在他們看來，對外安全的取得，顯然來自國家顯示的武力，外部威脅者“非服其德，畏其威也”（《誅秦》），因此他們主張積極的征伐與充足的防備。要實現(xiàn)對外的安全，要滿足支出的需要，就必須大力籌集財政收入，其基本方式顯然是繼續(xù)實行鹽鐵專賣等政策，“用度不足，故興鹽、鐵，設(shè)酒榷，置均輸，蕃貨長財，以佐助邊費”（《本議》）。在他們看來，運用所謂的德性感化手段，對匈奴這樣的異類無效，并認為從長遠看，武力征伐的成本并不高，“當世之務(wù)，后世之利也。今四夷內(nèi)侵，不攘，萬世必有長患”（《結(jié)和》）。在他們的理性計算中，對外軍事行動，不僅是防范侵略的需要，而且在經(jīng)濟上也是有收益的，“邊郡之利亦饒矣”（《未通》）。

對內(nèi)秩序的取得，在公卿大夫看來，主要是利用刑罰的力量懲罰作惡者，這樣才能維護基本的社會秩序。“鋤一害而眾苗成，刑一惡而萬民悅”（《后刑》）。只有大力提倡法治，嚴厲地懲罰犯罪，使民眾畏懼，才能保證基本秩序，“令者所以教民也，法者所以督奸也。令嚴而民慎，法設(shè)而奸禁”（《刑德》）。在這種前提下，公卿大夫顯然贊成在司法和行政管理方面的支出應(yīng)進一步增長，并相應(yīng)地增加財政收入。

除了秩序外，公卿大夫還特別地對財政支出所能發(fā)揮的經(jīng)濟和社會職能充滿自信，“故人主積其食，守其用，制其有余，調(diào)其不足，禁溢羨，厄利涂，然后百姓可家給人足也”（《錯幣》）。為了應(yīng)對這一類支出的需要，增加財政收入是有益的，“是以縣官開園池，總山海，致利以助貢賦，修溝渠，立諸農(nóng)，廣田牧，盛苑囿”（《園池》）。他們認為增加財政支出才能積極發(fā)揮國家職能，而對文學(xué)賢良提出減少財政支出進而降低財政收入的要求非常不滿，反問道：“諸生若有能安集國中，懷來遠方，使邊境無寇虜之災(zāi)，租稅盡為諸生除之，何況鹽、鐵、均輸乎！”（《國疾》）

（二）文學(xué)賢良對降低財政支出的要求

作為民間知識分子，文學(xué)賢良認為治國仍應(yīng)遵循過去時代的德治要求，用以身作則的教化手段，來實現(xiàn)對外的和平和同化，對內(nèi)的秩序與和諧，這樣做就可以減少財政支出。

對外方面，文學(xué)賢良承認，安全與秩序的需要在財政上確實有其地位。不過，他們更多地強調(diào)，對外擴張不應(yīng)是力的征服，而應(yīng)是德的感化，用和平的手段處理問題，“不勞而王，恩施由近而遠，而蠻、貊自至”（《誅秦》）。文學(xué)賢良并不反對國家的擴張，只是認為應(yīng)該用文化滲透而非武力征服的手段，“既以義取之，以德守之……夫文猶可長用，而武難久行也”（《繇役》，因為文化滲透成本更低，對財政支出的要求更少，不會過分干擾民眾的生活。他們特別提出了國家擴張的自然邊界問題，即國家擴張到一定程度，為擴張而付出的（邊際）成本已遠高于（邊際）收益，繼續(xù)擴張并不合算，“今去而侵邊，多斥不毛寒苦之地，是猶棄江皋河濱，而田于嶺阪菹澤也”（《輕重》）。

在對內(nèi)治理方面，他們認為國家最為重要的職能是要使人民有品德（仁義），而不是追逐利益與效率，“治人之道，防淫佚之原，廣道德之端，抑末利而開仁義，毋示以利”（《本議》）。他們批評公卿大夫，“能刑人而不能使人廉，能殺人而不能使人仁”（《申韓》）。在他們看來，治國的關(guān)鍵在于德治，即在上位者的模范帶領(lǐng)下，民眾自覺遵循各種“德”的要求，從而達到天下大治。采用德治手段，自然對財政支出的要求就很小，治國者就不需要用種種與民爭利的手段來增加財政收入，“是以王者不畜聚，下藏于民，遠浮利，務(wù)民之義”（《禁耕》）。他們一再強調(diào)，在當時情況下，國家的職能已過度擴張，以至于財政負擔過重，傷害到民眾，“（今）郡國繇役，遠至三輔，粟米貴，不足相贍”（《疾貪》）。因此，必須減少國家職能，降低財政支出對收入的要求，尤其是要廢除鹽鐵等專賣政策，“方今之務(wù)，在除饑寒之患，罷鹽、鐵，退權(quán)利”（《水旱》）。

特別重要的是，文學(xué)賢良一再強調(diào)，政府和皇室消費擴大會對社會生產(chǎn)造成傷害，這也是后世中國財政史一再重復(fù)的話題：“方今公卿大夫子孫，誠能節(jié)車輿，適衣服，躬親節(jié)儉，……如是，則氣脈和平，無聚不足之病矣”（《救匱》）。這是因為，皇朝國家是以君權(quán)來代行公共權(quán)力的，由于君主和官僚的行動打著國家和公共的旗號，因此皇室與官僚的消費支出缺乏可靠的制約機制。所以文學(xué)賢良一再堅持，財政支出規(guī)模小，才可以節(jié)約財富，財政征收減少，百姓才能富裕，“異時，縣官修輕賦，公用饒，人富給”（《擊之》）。

二、工商業(yè)是否可成為國家財政收入的來源？

經(jīng)過秦皇漢武時期的大規(guī)模征戰(zhàn)，國家的主體疆域已大體確立，這就是長城一線以內(nèi)的農(nóng)耕區(qū)。在這一區(qū)域內(nèi)，以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟，成為帝國的主要經(jīng)濟基礎(chǔ)。按照楊寬先生的說法，從戰(zhàn)國到清中期，占經(jīng)濟主導(dǎo)地位的一直是五到八口之家的小農(nóng)家庭，耕種32畝左右的土地（自有土地或租佃而來的土地）。小農(nóng)經(jīng)濟是皇朝國家的主要經(jīng)濟基礎(chǔ)，皇朝財政也因此主要依靠以農(nóng)戶上繳的田賦作為正統(tǒng)收入形式。問題是，如何處理工商業(yè)？一方面，工商業(yè)可以動員和集中大量資源，可以實行勞動分工而提高效率，從而創(chuàng)造出極大的財富，并成為國家財政收入的來源；另一方面，工商業(yè)從業(yè)者及其財富，在相當程度上屬于自由資源，易于流動與集散，可能會破壞社會的穩(wěn)定與各階層勢力的平衡。對這一問題，公卿大夫和文學(xué)賢良的意見嚴重對立。

（一）公卿大夫肯定工商業(yè)作為財政收入來源的意義，要求實行國家壟斷

以今天的眼光來看，公卿大夫顯然更為正確地認識到工商業(yè)對社會財富的作用，認為社會財富的實現(xiàn)，“待商而通，待工而成”（《本議》），強調(diào)“故工不出，則農(nóng)用乏；商不出，則寶貨絕”（《本議》）。他們明確提出，“富國非一道，……富國何必用本農(nóng)，足民何必井田也？”（《力耕》）在辯論中，公卿大夫列舉了大量的事例來說明富裕的城市與個人，是如何通過工商業(yè)致富的，“諸殷富大都，無非街衢五通，商賈之所湊，萬物之所殖者”（《力耕》）?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認識到，自愿交易對于經(jīng)濟有巨大的作用，如改善交易雙方的效用，將資源投入到更有效率的使用中，并因此實現(xiàn)總效用的提高和財富的增值等。對此，公卿大夫也有深刻的認識，并作出了很好地闡述，“財物流通，有以均之。是以多者不獨衍，少者不獨饉。若各居其處，食其食，則是橘柚不鬻，朐鹵之鹽不出，旃罽不市，而吳、唐之材不用也”（《通有》）。而面對工商業(yè)帶來的巨大財富，公卿大夫認為應(yīng)該將其作為財政收入的源泉，以應(yīng)對財政支出的需要。

（二）文學(xué)賢良對工商業(yè)作為財政收入來源的反對

文學(xué)賢良則對此時國家的農(nóng)耕基礎(chǔ)，有著更為清醒的認識，“草萊不辟，田疇不治，雖擅山海之財，通百末之利，猶不能贍也”（《力耕》）。文學(xué)賢良雖然也認識到工商業(yè)對農(nóng)業(yè)的重要性以及財富的增值效應(yīng)，“山海者，財用之寶路也。鐵器者，農(nóng)夫之死士也”（《禁耕》），但仍堅持反對工商業(yè)的發(fā)展，反對將其作為財政的收入來源。

為什么文學(xué)賢良如此反對將工商業(yè)作為財政的收入來源呢？原因至少有兩個方面：一方面，工商業(yè)的發(fā)展會敗壞社會風(fēng)氣，破壞社會的道德基礎(chǔ)，“散敦厚之樸，成貪鄙之化”（《本議》），這是與工商業(yè)資源所具有的自由流動特性相關(guān)的；另一方面，在成為政府及其大小官吏盤剝百姓的工具方面，工商業(yè)顯得更為便利，“于是興利害，算車舡，以訾助邊，贖罪告緡，與人以患矣”（《擊之》）。

三、如何管理暴利性資源商品

暴利性資源商品，指的是那種因生活必需或具有致癮性而需求價格彈性低的資源商品，這些商品即使價格上升，消費者的消費量也不會減少或減少不多。這樣，政府可以實行全面壟斷（專賣），以商品自愿買賣的形式來牟取暴利，這被認為是一種“取民不怨”的好方法。在漢代，這樣的商品主要是鹽和鐵，本次鹽鐵會議就是為怎樣管理這樣的暴利性資源商品而召開的。

（一）公卿大夫贊成全面壟斷

對于這樣的暴利性資源商品，公卿大夫堅決主張繼續(xù)實行全面壟斷政策。他們提出的理由有兩個方面，一個是財政收入方面的，另一個涉及運用財政手段管理社會。顯然，后一個理由更為他們所強調(diào)。在財政收入方面，公卿大夫繼承了管子以來利用鹽鐵等低彈性商品獲取財政收入的觀點，認為從這樣的商品中獲取財政收入，在提高政府財政收入的同時不會影響百姓的生活，“鹽、鐵之利，所以佐百姓之急，足軍旅之費，務(wù)蓄積以備乏絕，所給甚眾，有益于國，無害于人”（《非鞅 》）。

在運用財政手段管理社會方面，公卿大夫認為鹽鐵若由國家全面壟斷，就可實施統(tǒng)一標準化管理，這樣可給社會帶來很多好處，如價格穩(wěn)定、規(guī)格一致、杜絕欺詐行為等，即“故有司請總鹽、鐵，一其用，平其賈，以便百姓公私”（《水旱》），“縣官設(shè)衡立準，人從所欲，雖使五尺童子適市，莫之能欺”（《禁耕》）。

在財政管理方面，最能為鹽鐵實行國家壟斷提供辯護理由的，是其對于平衡社會勢力的作用。就是說，如果這些暴利性資源商品落入私人手中，會使得部分豪強勢力過于龐大，從而危害社會穩(wěn)定。因此，公卿大夫認為，鹽鐵由國家壟斷，暴利由國家獲得，可以避免社會勢力的失衡，“令意總一鹽、鐵，非獨為利入也，將以建本抑末，離朋黨，禁淫侈，絕并兼之路也”（《復(fù)古》）。

（二）文學(xué)賢良要求實行鹽鐵的民間經(jīng)營

對于公卿大夫為鹽鐵的全面壟斷所作的辯護，文學(xué)賢良給予了猛烈的抨擊，強烈要求放棄這一政策，實行民間經(jīng)營。文學(xué)賢良的批評，分為以下幾個層次。

第一個層次，與前面批評工商業(yè)相似，他們批評鹽鐵由國家壟斷，破壞了國家的真正基礎(chǔ)，“今郡國有鹽、鐵、酒榷、均輸，與民爭利。散敦厚之樸，成貪鄙之化”（《本議》）。

第二個層次，他們鮮明地指出，對鹽鐵這樣的低彈性商品實行國家壟斷，只是以自愿交易為形式掩蓋財政征收的實質(zhì)，嚴重傷害了百姓。一方面，這種傷害體現(xiàn)為剝奪了民眾的財富，毀壞了國家的財源基礎(chǔ)，“且利不從天來，不從地出，一取之民間，謂之百倍，此計之失者也”（《非鞅》）。另一方面，強制性地統(tǒng)一標準化管理鹽鐵，不能做到因地制宜，嚴重影響了百姓的生產(chǎn)和生活，“縣官籠而一之，則鐵器失其宜，而農(nóng)夫失其便”（《禁耕》）。

第三個層次，他們認為，鹽鐵由國家全面壟斷，超出了官吏的管理能力。這體現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，大小官吏并無能力真正經(jīng)營鹽鐵業(yè)，而只是簡單地將其轉(zhuǎn)化為百姓財政負擔，“縣邑或以戶口賦鐵，而賤其平準。良家以道次發(fā)僦運鹽鐵，煩費，百姓病苦之”（《禁耕》）；另一方面，各級官吏沒有能力從鹽鐵經(jīng)營中獲利，而只是簡單地抬高鹽鐵價格，導(dǎo)致百姓無力消費，“鹽、鐵賈貴，百姓不便。貧民或木耕手耨，土櫌淡食”（《水旱》）。

第四個層次，他們駁斥鹽鐵國家壟斷可抑制私人勢力、維護社會平衡的說法。文學(xué)賢良認為，將暴利性資源從民間轉(zhuǎn)到國家手中，并未使這些暴利轉(zhuǎn)為國家的財富，而只是將其轉(zhuǎn)移到權(quán)力擁有者之手，最終使權(quán)貴階層獲得了巨額財富，“自利官之設(shè)，三業(yè)之起，貴人之家云行于涂，轂擊于道，攘公法，申私利，跨山澤，擅官市，非特巨海魚鹽也；執(zhí)國家之柄，以行海內(nèi)，非特田常之勢，陪臣之權(quán)也”（《刺權(quán)篇》）。因此，破壞社會勢力均衡、影響國家穩(wěn)定的，不是鹽鐵的民間經(jīng)營者，而是因政府壟斷鹽鐵而得到壟斷權(quán)的官僚們，他們才是破壞國家穩(wěn)定的力量，“工商之事，歐冶之任，何奸之能成？三桓專魯，六卿分晉，不以鹽鐵。故權(quán)利深者，不在山海，在朝廷；一家害百家，在蕭墻，而不在朐邴也”（《禁耕》）。

四、財政的顯基因與隱基因

綜上所述，在上述財政基本問題上，公卿大夫的主張主要有三條：（1）財政支出規(guī)模應(yīng)大，以支持國家履行積極的職能；（2）工商業(yè)應(yīng)該予以重視，并使之成為財政收入的主要來源；（3）暴利性資源應(yīng)該掌握在政府手中，實行國家全面壟斷。而文學(xué)賢良的主張則與此相反，主要是：（1）財政支出規(guī)模要小，國家在履行職能方面應(yīng)該持消極主義；（2）應(yīng)該重農(nóng)輕商，不應(yīng)以工商業(yè)作為財政收入的來源；（3）暴利性資源應(yīng)該分散給民間經(jīng)營，不應(yīng)掌握在國家手中。

在后來的歷史發(fā)展中，上述觀點反復(fù)交鋒，并不斷予以實踐。有意思的是，支配后世皇朝財政討論話語權(quán)并體現(xiàn)在財政制度與實踐中的，是文學(xué)賢良的第一和第二個觀點，以及公卿大夫的第三個觀點，這成為皇朝財政的顯基因。公卿大夫的第一和第二個觀點，文學(xué)賢良的第三個觀點，在皇朝財政思想與制度實踐中也始終未絕，只是成為隱伏在財政中的隱基因。顯基因，決定了皇朝國家重建及常態(tài)運行時的主要樣態(tài)；隱基因，在皇朝國家危機、變異時更多體現(xiàn)出來，并在皇朝國家近代轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用。

（一）顯基因決定了皇朝財政制度的重建與常態(tài)運行

在歷史上，皇朝不斷崩潰也不斷得以重建?；食瘒以谥亟ㄟ^程中，財政基本制度也不斷地重建，并以此為國家提供資源支持。以下幾個方面，既是皇朝財政制度重建時的基本原則，也是其常態(tài)運行時始終貫徹的原則，就是說它們是皇朝財政的顯基因。

第一，以有限的財政支出來應(yīng)對相對固定的國家職能，輕徭薄賦是財政收入的理想原則，量入為出為財政的基本管理要求。中華傳統(tǒng)國家很早就達到了職能相對固定的地步，這使得擴大財政支出的必要性不足。在對外方面，正如文學(xué)賢良所指出的，中華國家在漢武帝時期就已達到擴張的邊界。因此，以相對固定的軍事支出維持對外的防守態(tài)勢，利用和平手段進行滲透，在財政上是最為合算的事情。對內(nèi)治理比起對外擴張，當然更為重要，但這些都是常規(guī)化任務(wù)，在基本的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)沒有大變化的情況下，財政支出同樣無需擴大。此時，財政的對內(nèi)任務(wù)主要是進行再分配，即在窮人與富人階層間、青黃不接與豐收時節(jié)的時間之間、物資資源分布不均的空間上，進行財政的調(diào)撥。財政支出相對有限，自然對財政收入的要求也不高，因此輕徭薄賦是皇朝國家財政征收的最高理想。同時，為了實現(xiàn)財政支出的有限性，財政管理上始終將“量入為出”作為最高原則。這一原則，既是農(nóng)業(yè)社會中家庭財務(wù)原則（以控制消費支出不超出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力）在國家財政上的反映，又有基本的政治考慮，即以財政收入的相對有限性來約束君主的權(quán)力。在后世財政實踐中，君主們雖然經(jīng)常在實踐中突破量入為出原則，但在理念上仍高度認同這一原則。

第二，以農(nóng)業(yè)收入為主要財政收入來源，財政上確保履畝而稅，政治上實行“重農(nóng)抑商”?；食瘒业幕A(chǔ)是農(nóng)耕文明，因而依托農(nóng)業(yè)收益來獲取財政收入就成為標準做法。由于小農(nóng)經(jīng)濟的有效性與強大的恢復(fù)能力，皇朝國家毀滅后，只要能給小農(nóng)家庭配置適當?shù)耐恋?，就能以此為基礎(chǔ)恢復(fù)經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，并重建皇朝國家。為了實現(xiàn)小農(nóng)對適當土地的占有，財政上可以做的事情主要有兩個方面，一是國家直接給小農(nóng)分配土地，二是實行履畝而稅。前者通行于某個皇朝重建初期，因為此時國家掌握著大量可分配的荒地。但是，到該皇朝中期以后，就不再具備這樣的條件，此時貫徹實行履畝而稅至關(guān)重要。所謂履畝而稅，就是擁有土地的人根據(jù)田畝數(shù)上繳田賦，這樣做可以將財政負擔落實到有能力的人身上。小農(nóng)只是根據(jù)自己占有的田畝數(shù)上繳田賦，若無土地則不繳田賦，此時小農(nóng)可通過租種地主耕地實現(xiàn)正常的生產(chǎn)和生活。占有大量土地而有負擔能力的地主，則根據(jù)自己的土地數(shù)量上繳田賦。如果能夠這樣成功地實現(xiàn)履畝而稅，就能以農(nóng)業(yè)收入為基礎(chǔ)維持皇朝國家。但在現(xiàn)實中，地主往往能夠憑借其擁有或分享到的政治權(quán)力，將負擔轉(zhuǎn)嫁給小農(nóng)，從而破壞履畝而稅和皇朝國家的財政基礎(chǔ)，并進而造成小農(nóng)破產(chǎn)和財政危機。工商業(yè)是皇朝國家中的異類，一方面它是小農(nóng)經(jīng)濟的有益補充和連接紐帶，正如公卿大夫在和文學(xué)賢良的辯論中屢次提及的，另一方面由于工商業(yè)資源的自由流動特性，而成為威脅皇朝穩(wěn)定和破壞農(nóng)耕文明的力量。因此，皇朝國家在后世發(fā)展過程中，一再試圖用國家權(quán)力限制工商業(yè)在資源上的自由流動特性，這是皇朝時期重農(nóng)抑商政策的內(nèi)在動因。但這種做法卻使得工商業(yè)往往落入權(quán)力擁有者手中，成為君主和官僚個人財富來源而非國家的財政收入來源。不重視工商業(yè)在國家中的地位，沒有正式規(guī)則的保護與約束，而任由工商業(yè)落入權(quán)力擁有者的私人庇護下，這是傳統(tǒng)中國工商業(yè)始終無法發(fā)達的原因所在。

第三，暴利性資源由政府統(tǒng)一掌管，但不斷引進民間力量?；食瘒业呢斦赞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟為基礎(chǔ)，按照履畝而稅的原則獲取財政收入。這一做法的最大問題是，財政收入缺乏彈性，難以在緊急時期獲得大量的、可增長的貨幣收入。因此，在后世財政實踐中，雖然文學(xué)賢良在財政支出規(guī)模和財政收入方式方面的主張都占了上風(fēng)，但在暴利性資源方面卻遵循了公卿大夫的主張。就是說，皇朝財政的普遍性做法是，由政府控制暴利性資源，在獲取彈性財政收入的同時，使其不至于落入民間豪強手中。但是，文學(xué)賢良所指出的這一做法的缺點，仍是無法回避的。所以，對于暴利性資源的政府管理，后世有一個變化與探索過程，以便糾正或至少減緩其中存在的問題。以鹽業(yè)為例，其總體趨勢是政府逐漸放棄全面壟斷，不斷增加民間力量在該行業(yè)中的地位。變化的發(fā)生，首先是放棄全面壟斷政策，只在收購與批發(fā)環(huán)節(jié)實行壟斷，放開生產(chǎn)和零售環(huán)節(jié)，而代之以行政許可的方式，并由此獲得財政收入，即只許可特定鹽商從事零售，向他們收取許可費。唐代劉晏的鹽政改革，其核心正在于此。后來，許可的對象、方式及收取許可費的形式，在宋、明、清等皇朝又有一些變化，不過總體趨勢仍是不斷引進民間力量參與生產(chǎn)和經(jīng)營。從現(xiàn)代財政眼光來看，國家對暴利性資源進行某種形式的壟斷，并借此獲取財政收入，其做法本身并無不妥。但如何監(jiān)管和限制壟斷權(quán)？正像文學(xué)賢良所批評的，這種壟斷權(quán)可能會落入大小官吏的私人之手，成為他們獲利的渠道，而傷害民眾的利益。在皇朝國家時期，這一問題始終難以解決。這一問題直到現(xiàn)代國家才得以解決，其答案是以民主來制約壟斷。

（二）隱基因決定了皇朝國家財政制度的變異與轉(zhuǎn)型

雖然根據(jù)顯基因的上述三個方面，皇朝財政制度不斷得以重建并常態(tài)運行，但隱基因始終隱伏在政治實踐中。在皇朝國家遭遇重大危機時，隱基因就會浮現(xiàn)出來，成為主導(dǎo)財政變異的力量，直至近代成為主導(dǎo)皇朝財政轉(zhuǎn)型的重要力量。

第一，在危急時刻，財政支出可能不得不大幅增加以應(yīng)對現(xiàn)實需要，這樣輕徭薄賦的理想就被突破，財政上不得不實行“量出為入”。由于傳統(tǒng)中國疆域的自然限度以及農(nóng)耕經(jīng)濟的簡單性，一般來說財政支出是相對有限的。在正常情況下，破壞支出有限性的主要力量來自于皇室與官僚對支出的要求。就是說，隨著某個皇朝的興起與長期延續(xù)，依附于皇室的宗室人員以及官僚隊伍會越來越龐大，由此導(dǎo)致皇室支出與官俸支出大幅增加，并帶來財政支出的大規(guī)模增長，最終突破小農(nóng)經(jīng)濟提供的財政收入基礎(chǔ)。此時，歷史上常見的現(xiàn)象是，皇朝發(fā)生更替，以相對小規(guī)模的新皇室與官僚隊伍，來代替已無法控制的舊皇室與官僚隊伍，從而強制性地縮小這兩種支出并恢復(fù)財政的平衡。從這個角度看，皇朝興衰是皇朝國家自我維持的一種財政手段。但是，在特定時期，皇朝國家可能會面臨巨大的外部威脅而急需財政支出的增長，此時依靠王朝更替已無濟于事。在皇朝國家史上，至少有過兩次這樣的危機：一次是宋代中后期，面臨著游牧國家大規(guī)模入侵的威脅；一次是清代末期，面臨著西方列強帶來的亡國滅種的威脅。此時，為了軍事支出的需要，就必須大幅度增加財政收入，原先的量入為出原則不得不被突破，財政上需要為不斷增長的支出需求（主要是軍事支出）尋找財政收入，而這種財政收入只能依賴于下文將述及的工商業(yè)。宋代中后期尋找財政收入的努力是失敗的，由此帶來國家的毀滅；而清代后期開始直至今日尋求財政收入的努力是相對成功的，由此帶來皇朝財政乃至皇朝國家向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。

第二，在危急時刻，由于支出的需要，財政收入不得不以工商業(yè)為基礎(chǔ)，由此帶來重視工商業(yè)的要求。在皇朝國家的常態(tài)中，“履畝而稅”帶來的農(nóng)業(yè)收益可以為國家的財政支出提供支持。但在上述國家危急時刻，財政支出呈現(xiàn)爆發(fā)性增長。此時除了以附加形式臨時性地增加來源于農(nóng)業(yè)的財政收入外，只能轉(zhuǎn)向工商業(yè)尋求收入支持，這就會帶來皇朝財政的變異乃至轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)向工商業(yè)獲取財政收入，主要有兩種方式，一種是由國家全面壟斷工商業(yè)以獲取壟斷利潤，另一種是放開工商業(yè)讓民間經(jīng)營但對其征稅。第一種方式實際上就是依托于國營工商業(yè)來獲取財政收入，這往往會因國營企業(yè)的低效而失敗。因此，除了暴利性資源商品外，一般商品實行國營并不能給國家提供凈財政收入。在宋代中后期，財政收入的一半以上來自于工商業(yè)，這與常態(tài)的皇朝財政具有鮮明的不同③。但是宋代財政來自于工商業(yè)的收入，絕大部分來自暴利性資源商品。因此，宋代中后期的財政是皇朝財政的變異而非轉(zhuǎn)型。第二種方式實際上是現(xiàn)代財政的方式，即由民間經(jīng)營工商業(yè)，政府根據(jù)其銷售額或所得額征稅，這種方式與皇朝財政屬于兩種不同的類型。在理論上，要使這一方式奏效，至少需要兩個前提：一個是政府必須保護私人產(chǎn)權(quán)、提供基礎(chǔ)設(shè)施、健全市場規(guī)則，以使工商業(yè)能夠得到發(fā)展，從而奠定稅收的經(jīng)濟基礎(chǔ)；另一個是財政管理能力的增強和稅收征管機構(gòu)的發(fā)展，特別地需要納稅人提高服從度以減少征納成本。滿足這兩個條件，就意味著國家要轉(zhuǎn)向積極地履行司法、經(jīng)濟與社會職能，要發(fā)展理性化的國家制度，并實現(xiàn)國家的民主化以使民眾自愿服從國家等。也就是說，財政收入要成功地以工商業(yè)為基礎(chǔ)，不但意味著財政的轉(zhuǎn)型，也意味著國家的全面轉(zhuǎn)型。

第三，皇朝國家危急時刻暴利性資源商品管理方式的轉(zhuǎn)向?；食瘒页B(tài)運行時對暴利性資源的壟斷管理方式，在國家危急時刻就有變革的需要。其變革的可能方向有二。一個方向是進一步加劇壟斷以牟取暴利，這將會使文學(xué)賢良揭示的問題以更嚴重的形式出現(xiàn)，如宋代中后期對鹽法茶法的改革所顯示的。另一個方向是采取文學(xué)賢良的建議，放開暴利性資源商品的管制，讓民間自由經(jīng)營，但政府征收特別稅（特別商品稅或特別所得稅）并以公共權(quán)力加以管制，如晚清至民國時期財政對暴利性資源商品的管理就采取了這一方式。暴利性資源管理按后一方式的變革，構(gòu)成了晚清財政及國家向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一部分。就是說，文學(xué)賢良在暴利性資源商品管理方面的主張，始終隱伏在皇朝財政的運行中，直至此時方才顯化為顯基因。當然，在暴利性資源管理方面，如何防范公卿大夫所說的造成社會勢力失衡問題，在今天仍是公共管理的目標。不過，私人勢力會不會發(fā)展成為壓迫小民、造成社會不平衡的豪強，關(guān)鍵不在于私人的經(jīng)濟狀況，而在于用來制約私人勢力的政治與法律狀況。只要政治權(quán)力能真正為民所用，法律公平公正，私人經(jīng)濟勢力再強，也會受到公共權(quán)力的有效約束，而不至于淪為破壞社會平衡的惡勢力。

注釋：

①《鹽鐵論》是中國學(xué)術(shù)史上一本奇書。它所涉及的事件奇（公元前81年，六十多名民間知識分子與數(shù)目不詳?shù)某⒐賳T，就鹽鐵專賣政策乃至治國方略展開當面的大辯論），人物也奇（民間知識分子即文學(xué)賢良不畏強權(quán)，公卿大夫以理服人而非仗勢壓人），同時它的形式奇（對話體，戲劇形式），內(nèi)容同樣奇（鹽鐵之爭只是一部分，多數(shù)篇幅為討論政治得失）。當然，最為奇特的是它的命運。自漢代成書后，該書雖然歷代流傳，但直到明代才真正為人所重視，而其人氣高潮竟然發(fā)生于學(xué)術(shù)荒蕪的文革時期。

②本文凡是引用《鹽鐵論》書中的文字，均源自王利器先生所編的《鹽鐵論校注》。引文直接注明篇名，不再一一指出該書的名稱。

③如宋代1021年來自于農(nóng)業(yè)的財政收入占48%，來自于工商業(yè)的財政收入占52%，1077年這一比例分別為30%和70%。

［1］ 王利器.鹽鐵論校注［M］.北京：中華書局，1992.

［2］ 楊寬.戰(zhàn)國史［M］.上海：上海人民出版社，2003.

［3］ 黃天華.中國財政史綱［M］.上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，1999.