民革黑龍江省委課題組

（民革黑龍江省委，黑龍江哈爾濱150001）

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理關(guān)鍵在基層

民革黑龍江省委課題組

（民革黑龍江省委，黑龍江哈爾濱150001）

在我國，社會管理和服務(wù)的重心在基層，社會穩(wěn)定的根本也在基層。加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的基礎(chǔ)工程。要改善和創(chuàng)新社會管理、提高社會管理科學(xué)化水平，必須抓住基層這一源頭?；鶎臃€(wěn)定，整個(gè)社會才能穩(wěn)定；基層發(fā)展，整個(gè)社會才能發(fā)展。只有搞好基層社會管理和服務(wù)，才能從源頭上化解各種矛盾，才能切切實(shí)實(shí)地維持穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)社會高速健康發(fā)展。

社會管理；基層；服務(wù)；創(chuàng)新

2011年2月，中共中央胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，提出要扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，為黨和國家事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境。在我國，社會管理和服務(wù)的重心在基層，社會穩(wěn)定的根基也在基層。社區(qū)建設(shè)、社會組織和社會工作在社會管理中居于源頭性和基礎(chǔ)性地位，要改善和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學(xué)化水平，就必須要抓住基層這一源頭。

為了解我省基層社會管理的現(xiàn)狀和存在的問題，民革黑龍江省委成立了以專家學(xué)者為主的調(diào)研組，深入到大慶、齊齊哈爾等地開展調(diào)研。在走訪了幾個(gè)基層社區(qū)和村委會后，我們發(fā)現(xiàn)，基層社會管理特別是城市社區(qū)管理人員在創(chuàng)新社會管理機(jī)制方面作了很多努力，創(chuàng)新了很多辦法。但從總體看，仍然存在著體制、機(jī)制滯后，資源、人力匱乏，方式、手段有限等問題。計(jì)劃管理體制下的政府管理單位直接管人的模式不再適用，政權(quán)建設(shè)在城市社區(qū)層面沒有延續(xù)到居民的直接管理層面，管轄出現(xiàn)了死角。街道與居民聯(lián)系不緊密，基層群眾訴求不暢，有困難得不到及時(shí)解決，深入基層面對群眾開展工作的很少，上門服務(wù)的更是寥寥無幾。同時(shí)，社會管理工作人員偏少，缺少真正的專業(yè)管理人才，管理方式有限。由于體制和資源的制約，社會管理仍然主要靠行政手段通過管、控、壓、罰來實(shí)施，社會管理效率不高，社會矛盾容易激化。

一、做好社會管理應(yīng)把握的原則

（一）重點(diǎn)在基層

加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的基礎(chǔ)工程?；鶎臃€(wěn)定，整個(gè)社會才能穩(wěn)定；基層發(fā)展，整個(gè)社會才能發(fā)展。只有搞好基層社會管理和服務(wù)，社會管理的大廈才具有扎實(shí)的根基。當(dāng)前，我國大量社會需求來源于基層，大量社會問題產(chǎn)生在基層，大量社會矛盾根源在基層，這對基層社會管理和服務(wù)提出了更高的要求。在工作中，只有重心下移、關(guān)口前移，將人力、物力、財(cái)力投到基層，做好基層社會管理和服務(wù)工作，才能從源頭上化解各種矛盾。

（二）關(guān)鍵在服務(wù)

胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)：社會管理“說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及到廣大人民群眾的切身利益”。因此，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的理念，著力實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。只有始終堅(jiān)持“以人為本、服務(wù)優(yōu)先”的社會管理理念，想方設(shè)法為人民群眾提供全面、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，以服務(wù)體現(xiàn)管理，以服務(wù)促進(jìn)管理，以服務(wù)深化管理，才能真正獲得人民群眾的認(rèn)可。

（三）保障在制度

社會管理是一項(xiàng)事關(guān)長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)工程，說到底是對人的管理和服務(wù)，服務(wù)的最重要內(nèi)容之一就是提供社會保障。當(dāng)前，和老百姓切身利益最相關(guān)的社會保障有四件事：住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老。中共中央提出，到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的全覆蓋。如此宏大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一定要從基層做起，離開了基層，我們的保障建設(shè)就會無的放矢。比如“最低生活保障線”、失業(yè)救濟(jì)的實(shí)施，就需要基層工作者挨家挨戶地核對落實(shí)。再比如，保障房的分配，誰符合條件，誰不符合條件，只有基層、居委會、鄰里有資格判斷。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，實(shí)現(xiàn)社會管理和服務(wù)的常態(tài)化、系統(tǒng)化、機(jī)制化。只有建立健全相關(guān)制度，特別是不斷創(chuàng)新政績考核機(jī)制、財(cái)稅分享機(jī)制等，才能有效推動和保障社會管理和服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，不斷提高社會管理科學(xué)化水平。

（四）基礎(chǔ)在群眾

群眾是社會管理的對象，也是社會管理的主體。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，努力提高人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督以及社會參與的意識和能力。只有充分尊重人民主體地位，切實(shí)發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，積極引導(dǎo)人民群眾有序參與、充分參與、高效參與，以決策共謀集中民智、以發(fā)展共建凝聚民力、以合作共管匯集民意、以成果共享順應(yīng)民心，才能形成政府和群眾之間的良性互動，不斷提升社會管理和服務(wù)水平。

二、做好基層社會管理的措施與途徑

（一）充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)的基礎(chǔ)作用

我國社區(qū)在管理體制上分為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)。改革開放30多年來，城市社區(qū)發(fā)生巨變，從過去的僅僅是單位大院式和街道居委會式的兩種社區(qū)，演變?yōu)榻裉彀ǖ奈飿I(yè)管理式小區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、科技園區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、流動人口聚集區(qū)域等在內(nèi)的多種多樣的社區(qū)形式。城市多種社區(qū)的新格局告訴我們：不能延續(xù)老的管理思路，而要在管理的方式、方法上作出創(chuàng)新。過去住在單位大院里面的時(shí)候，用一致化的管理方法就可以奏效，而今天社會分化突出，有的住在豪華小區(qū)、別墅小區(qū)，也有的則屬于“蟻?zhàn)濉本幼≡诔青l(xiāng)結(jié)合部，所以，管理的方式一定是不同的。農(nóng)村社區(qū)的變化同樣巨大。家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)分散化的趨勢，過去那種集中管理的模式已經(jīng)不復(fù)存在。打工族外出后，不少農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)“空心化”、“老齡化”趨勢，為適應(yīng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的新局面，就需要采取新的管理方式。農(nóng)村基層管理的穩(wěn)定與不穩(wěn)定，涉及到全社會的安定團(tuán)結(jié)。據(jù)調(diào)查，近年的社會群體事件中，占很高比例的都是起源于農(nóng)村中的利益糾紛，而農(nóng)村群體事件中65%都是因征地拆遷引發(fā)的。所以，農(nóng)村基層管理的成功與否，已經(jīng)成為影響全社會穩(wěn)定的突出問題。

首先，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)體制建設(shè)。全面推行社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心“三位一體、選聘結(jié)合”的社區(qū)管理模式，探索社區(qū)黨建工作區(qū)域化、居民自治制度化、社會組織多樣化、社工隊(duì)伍專業(yè)化、社區(qū)服務(wù)精細(xì)化等新路子，實(shí)現(xiàn)社會管理社區(qū)化、社區(qū)管理社會化，實(shí)現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動。其次，要加強(qiáng)社區(qū)平臺建設(shè)。加大投入力度，整合社區(qū)資源，建設(shè)以社區(qū)黨員服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、法律服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、困難群眾幫扶服務(wù)等為內(nèi)容的服務(wù)平臺，形成一條龍的規(guī)范化服務(wù)體系。再次，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層民主建設(shè)，深入推進(jìn)基層群眾民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督活動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)和自我教育。要深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要目的的民主管理實(shí)踐，以居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)基層自治的制度化和規(guī)范化，讓基層群眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障基層群眾依法直接行使民主權(quán)利，有序參與社會公共事務(wù)和公益事業(yè)。

（二）注重發(fā)揮社會組織的協(xié)同參與作用

中共十七屆五中全會要求培育扶持和依法管理社會組織，充分發(fā)揮社會組織的積極作用，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)。社會組織是連接各個(gè)社會單元的橋梁紐帶，是社會成員自我組織的基本方式。社會組織的健康發(fā)展和作用發(fā)揮是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個(gè)重要特征。當(dāng)前，在我國社會管理中，尤其是基層的社會管理中，這一平臺并沒有很好地發(fā)揮作用，社會組織的發(fā)展目前正進(jìn)入正向推進(jìn)階段。我省社會組織現(xiàn)已遍布全省城鄉(xiāng)，涉及社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織架構(gòu)，社會組織服務(wù)領(lǐng)域已由初期的社會慈善、扶貧救助為主拓展到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、行業(yè)管理、扶貧開發(fā)、衛(wèi)生保健、文化體育、社區(qū)建設(shè)、社會服務(wù)等諸多領(lǐng)域。大慶市791個(gè)民辦非企業(yè)單位中，社會中介服務(wù)51個(gè)，法律援助服務(wù)25個(gè)，民辦教育事業(yè)467個(gè)，民辦衛(wèi)生事業(yè)151個(gè)，民辦文化事業(yè)14個(gè)，民辦勞動事業(yè)33個(gè)，民辦民政事業(yè)50個(gè)。雖然近些年社會組織建設(shè)取得了一定成效，但相對于全國社會組織的發(fā)展態(tài)勢而言，加強(qiáng)和創(chuàng)新的任務(wù)依然很重。一是功能地位不明。對社會組織的地位、作用、功能沒有準(zhǔn)確定位，一些社會組織是借助政府力量自上而下建立起來或者干脆本身就是從政府體系中分離出來的，個(gè)別行業(yè)主管部門把社會組織當(dāng)成自家的“后花園”，安置機(jī)關(guān)分流人員和離退休領(lǐng)導(dǎo)，這在很大程度上影響了社會組織公益性、社會性、服務(wù)性功能的發(fā)揮。二是發(fā)展培育不足。一些地方和部門重視程度不夠，未能把培育發(fā)展社會組織納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃。我省社會組織的發(fā)展缺少有效的保障機(jī)制和配套政策。如：在有關(guān)社會組織職稱評定、稅收減免、社會保險(xiǎn)、資金支持等方面缺乏配套的扶持政策，使得大多數(shù)社會組織的從業(yè)人員歸屬感低，人員流動性大，隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員專業(yè)化、知識化、職業(yè)化程度低，極大地制約了社會組織的發(fā)展。三是規(guī)范引導(dǎo)不夠。自1989年社會組織實(shí)行登記管理以來，至今仍未形成一個(gè)與社會組織管理相適應(yīng)的法規(guī)體系?，F(xiàn)有文件、法規(guī)內(nèi)容多側(cè)重于程序性規(guī)定，缺乏針對性和可操作性。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位都沒有專門的機(jī)構(gòu)和責(zé)任人負(fù)責(zé)社會組織管理，也缺乏約束與考核的具體措施。四是管理手段不力。目前，社會組織雙重管理體制沒有落實(shí)到位。登記管理機(jī)關(guān)沒有足夠力量管理數(shù)量龐大、性質(zhì)各異的社會組織。市（地）社會組織管理工作人員還不能完全做到專職，多數(shù)只有1人負(fù)責(zé)，絕大多數(shù)縣（市）基本處于“三無狀態(tài)”，即無專門機(jī)構(gòu)、無專職工作人員、無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。業(yè)務(wù)主管部門只注重行業(yè)行政干預(yù)，不重視建設(shè)和管理，缺少管理社會組織的具體措施。

因此，要大力加強(qiáng)社會組織培育，擴(kuò)大服務(wù)面。首先，應(yīng)理順社會組織黨建管理體制。應(yīng)研究出臺《關(guān)于加強(qiáng)社會組織黨的建設(shè)工作的意見》，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、組織部門指導(dǎo)、社會組織黨工委負(fù)責(zé)、行業(yè)黨組織推動，社會組織基層黨組織落實(shí)”的黨建領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，進(jìn)一步明確社會組織中各級黨組織的任務(wù)。其次，按照社會化、專業(yè)化的要求，進(jìn)一步推進(jìn)政社分開，積極探索社會組織管理體制改革和登記管理方式創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)社會組織制度建設(shè)，積極解決社會組織發(fā)展中的困難和問題，加快社會組織專職工作者職業(yè)化、專業(yè)化進(jìn)程，營造社會組織發(fā)展的良好制度環(huán)境。應(yīng)將現(xiàn)有省、市、縣（區(qū)）的民間組織登記管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一更名為“社會組織管理局”。省社會組織管理局落實(shí)編制，配備人員，下設(shè)社會團(tuán)體登記管理、民辦非企業(yè)登記管理、基金會登記管理、信息綜合、執(zhí)法監(jiān)察、社會組織黨建等機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督管理職能。再次，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整和規(guī)范業(yè)務(wù)主管單位與社會組織的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政社分開。業(yè)務(wù)部門只保留行業(yè)引導(dǎo)、政策制定、宏觀調(diào)控、優(yōu)惠扶持等職能，將服務(wù)性、公益性職能轉(zhuǎn)交給社會組織，不再行政性干預(yù)社會組織日常事務(wù)，運(yùn)用市場化手段管理社會組織，從而形成“小政府、大社會”的良性管理格局。積極扶持發(fā)展行業(yè)協(xié)會、公益慈善類組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，并要切實(shí)加強(qiáng)對社會組織的管理和監(jiān)督，完善法制監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系，加大對違法違規(guī)社會組織和非法組織的查處力度，健全社會組織退出機(jī)制，提高社會組織的公信力。

（三）強(qiáng)化公民參與

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，是社會管理的“頂層設(shè)計(jì)”。增強(qiáng)社會的協(xié)同性、激發(fā)公眾的參與感，是做好社會管理的重要環(huán)節(jié)。社會管理是社會全體的共同基礎(chǔ)，單憑管理部門的管理很難達(dá)到好的效果，首先必須要提高公民的參與意識，鼓勵民眾的參與熱情。由于我國是一個(gè)有著幾千年專制歷史的國家，政治民主、公民權(quán)利在傳統(tǒng)文化中沒有深厚的根基，文化的傳承性在人們心理上積淀下來的臣民意識仍然根深蒂固，從總體上來說，公民的參與意識仍然欠缺，積極性、主動性仍然不強(qiáng)，公民參與處于低水平狀態(tài)。社區(qū)作為接觸民眾最頻繁、涉及民眾最廣泛的平臺，理應(yīng)發(fā)揮在擴(kuò)大公民政治參與方面的作用，不斷加強(qiáng)公民意識教育，通過居務(wù)公開、民主評議等經(jīng)常性的政治參與實(shí)踐，不斷增強(qiáng)公民的主體意識、理性意識、權(quán)利意識、法治意識，使社會主義民主法治、自由平等、公平正義等理念內(nèi)化為公民的內(nèi)心信念，成為公民政治參與的內(nèi)驅(qū)力。其次，要使民眾的參與得到相應(yīng)的法律保障。雖然我國制定了一系列法律制度來保障公民的政治參與，按照實(shí)體法律制度，我國公民享有廣泛的政治權(quán)利，不僅有權(quán)選舉人民代表，反應(yīng)和表達(dá)自己的愿望與要求，同時(shí)也可以通過立法聽證、行政聽證等形式，直接參與法律法規(guī)以及政策的制訂；在城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織中，公民應(yīng)有直接參加民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等民主自治權(quán)利。但從公民政治參與的實(shí)踐來看，很多法律都忽視了程序民主，沒有更加詳細(xì)的規(guī)定，缺乏可操作性，往往使選舉、對話、協(xié)商、聽證等淪為形式。對于公民意愿的表達(dá)，一些決策部門只是“聽而不取”，嚴(yán)重影響了公民政治參與的實(shí)效。因此，必須要不斷完善我國現(xiàn)有的法律制度，通過實(shí)實(shí)在在具有可操作性的法律、規(guī)定等來切實(shí)保證公民的有效參與。

（四）建立和完善一支高素質(zhì)的社會工作人才隊(duì)伍

目前，我國正處于“黃金發(fā)展期”和“社會矛盾期”，社會成員生活方式多樣化、利益訴求多元化、社會矛盾復(fù)雜化，一些如道德失范、心理失衡、貧富懸殊等社會問題凸顯，急需建立多元化的社會綜合治理機(jī)制，解決社會管理中復(fù)雜多變的矛盾和問題。廣大社會工作者貼近基層，面對群眾，能夠及時(shí)了解到群眾訴求，發(fā)現(xiàn)各種問題和矛盾，因此，必須不斷建立和完善一支專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作人才隊(duì)伍。要出臺和完善社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)政策文件，以綱領(lǐng)性政策文件指導(dǎo)全國社會工作隊(duì)伍建設(shè)，完善社會工作人才薪酬補(bǔ)貼、評估表彰、選拔任用等政策措施，建立社會工作人才隊(duì)伍激勵機(jī)制，為社會工作人才隊(duì)伍提供優(yōu)良的制度環(huán)境。同時(shí)，要科學(xué)設(shè)置社會工作崗位，堅(jiān)持職業(yè)化發(fā)展取向。通過招聘引進(jìn)和政府購買等途徑，在涉及社會工作的黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、社區(qū)服務(wù)單位和公益性社會組織設(shè)立社會工作崗位，在社區(qū)扶持設(shè)立社會工作站，引導(dǎo)發(fā)展一批公辦和民辦專業(yè)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建社會工作的服務(wù)平臺。此外，還要加強(qiáng)對社會工作者的教育培訓(xùn)工作，提高廣大社會工作者社會管理和服務(wù)的能力。大力發(fā)展社會工作專業(yè)教育，加強(qiáng)廣大社會工作者的崗位培訓(xùn)，逐步提升社會工作者的社會服務(wù)水平。

加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理關(guān)鍵在基層，而基層社會管理需要調(diào)動各個(gè)方面的積極性和主動性，需要多方面參與和努力。只有努力做好基層社會管理服務(wù)工作，才能從源頭上化解各種矛盾，保證社會高速健康地發(fā)展。

責(zé)任編輯：王佳玲

book=26,ebook=116

D267

A

1671-1262（2012）03-0026-04

2012-03-01

執(zhí)筆人：袁偉東，男，民革黑龍江省委秘書長；劉爽，女，民革黑龍江省委調(diào)研部干部。