□文/白真維

（北京師范大學珠海分校不動產(chǎn)學院 廣東·珠海）

推進珠海市西部地區(qū)城市化進程的思考

□文/白真維

（北京師范大學珠海分校不動產(chǎn)學院 廣東·珠海）

珠海市西部地區(qū)于2010年10月被納入經(jīng)濟特區(qū)，但城市化進程較為遲緩。本文就推進其城市化發(fā)展提出建議。

珠海市西部地區(qū)；城市化；建議

收錄日期：2011年12月19日

珠海市西部地區(qū)涵蓋斗門區(qū)和金灣區(qū)，該地區(qū)土地面積為全市的2/3，人口占1/2。2010年10月，該地區(qū)被納入珠海經(jīng)濟特區(qū)的范圍，但其經(jīng)濟和社會發(fā)展與原特區(qū)內(nèi)相比還有一定的差距。珠海市西部地區(qū)聚集了絕大部分的農(nóng)業(yè)人口，而推進城市化將意味著社會結(jié)構(gòu)的重大變革，政府必須根據(jù)該地區(qū)城市化發(fā)展的趨勢和特點，制定具有可操作性的組合政策。

一、把農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移作為首要工作

（一）大力拓展城區(qū)規(guī)模和興辦工業(yè)項目。城市化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段，因此在制定土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的同時，應大力拓展城區(qū)規(guī)模和興辦工業(yè)小區(qū)，制定相應的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移規(guī)劃，努力做到“地轉(zhuǎn)人轉(zhuǎn)”、“人隨地走”。首先，把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃放在同等重要位置，明確農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的目標、途徑及其政策；其次，把促進農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移作為斗門區(qū)和金灣區(qū)工作考核的重要內(nèi)容，改變單純以GDP為中心的考核辦法；再次，把定居或務工農(nóng)民的住房、教育設(shè)施等列入珠海市項目建設(shè)規(guī)劃，并把社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保障納入工業(yè)小區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。

（二）構(gòu)筑多層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。政府應充分發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的導向作用，根據(jù)勞動力供應結(jié)構(gòu)特點，形成多層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。首先，在金灣區(qū)和斗門區(qū)大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，有利于把勞動力資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為勞動力成本優(yōu)勢，擴大在珠三角地區(qū)和區(qū)域競爭中的市場份額，從而加快就業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化的步伐；其次，對吸納農(nóng)村勞動力多的企業(yè)，地方政府應采取必要的鼓勵政策，使其做大做強，能夠健康穩(wěn)定發(fā)展；再次，珠海市政府為金灣區(qū)和斗門區(qū)的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供更多的方便條件，制定相應的優(yōu)惠政策。

（三）改革農(nóng)村土地征用制度。大膽探索改革現(xiàn)行的土地征用制度，從根本上解決失地農(nóng)民問題。首先，確立集體土地與國有土地在法律上的平等產(chǎn)權(quán)地位。依靠國家強制性行政權(quán)力征用的農(nóng)村土地，只能用于公共利益。珠海市應著手制定公益性建設(shè)項目目錄，強化土地用途管制，嚴格審批程序；其次，征地補償以土地的市場價值為依據(jù)。補償標準要綜合考慮土地質(zhì)量、投入情況、區(qū)位條件和預期收益等因素，尤其要充分考慮失去土地后農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障內(nèi)容，確立合理的補償標準；再次，完善征地程序，確保農(nóng)民對土地的使用權(quán)、處置權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。開展農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)進入土地市場進行交易的試點，做到“兩種產(chǎn)權(quán)，一個市場”統(tǒng)一管理，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益；最后，應借鑒深圳、蘇州等城市的做法，實行“留地安置”或“持股進城、按股分紅”的政策。地方政府應從土地出讓收益中拿出一定比例的資金，與金灣區(qū)和斗門區(qū)各鎮(zhèn)、村集體的積累資金或土地補償費和農(nóng)民的征地補償費共同建立失地農(nóng)民社會保障基金。

（四）逐步放寬農(nóng)民進城定居的條件。這是城市化面臨的突出矛盾。一方面珠海市還不可能把城鎮(zhèn)戶籍制度的大門完全敞開；另一方面又不可能將他們永遠阻隔在城市戶籍大門之外，唯一的政策選擇只能是重新設(shè)計城鎮(zhèn)落戶的準入門檻，逐步消化城鎮(zhèn)非戶籍存量居住人口。首先，在珠海城區(qū)已穩(wěn)定就業(yè)3年以上、年平均收入不低于本地最低工資標準、具有合法固定住所（包括在城市規(guī)劃的居住區(qū)內(nèi)租住房屋的），可以申請珠海城鎮(zhèn)戶籍。對金灣區(qū)和斗門區(qū)的農(nóng)村青年勞動力，特別是青年技術(shù)工人要實行必要的傾斜政策；其次，珠海市戶籍管理部門根據(jù)人口總量控制規(guī)劃，可對年遷入量實行控量節(jié)流，按照公正、公平和公開的原則，進行綜合因素定量排序，逐步消化；再次，適當降低本地區(qū)農(nóng)村人口進城落戶條件，加快土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營；最后，珠海市區(qū)的經(jīng)濟適用房、廉租房等方面的城市規(guī)劃建設(shè)，要充分考慮非戶籍城鎮(zhèn)居住人口轉(zhuǎn)為城市居民所產(chǎn)生的需求。

（五）創(chuàng)新進城農(nóng)民社會管理體制。珠海市作為一個經(jīng)濟特區(qū)，農(nóng)民工的存在將是一個長期的經(jīng)濟現(xiàn)象和社會現(xiàn)象，對農(nóng)民工要由“經(jīng)濟性接納，社會性排斥”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟性接納，社會性融合”，為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的生活和就業(yè)環(huán)境。首先，努力營造有利于農(nóng)民工平等就業(yè)的環(huán)境。珠海市政府應對農(nóng)民工就業(yè)作出具體規(guī)定，建立和完善農(nóng)民工與用人單位的勞動合同關(guān)系。繼續(xù)完善和鞏固以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等為主體的社會保障制度和管理辦法，逐步建立覆蓋全體勞動者的社會保障體系；其次，進一步促進教育資源的合理配置，使《義務教育法》能惠及包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的每個適齡兒童。政府對接受農(nóng)民工子女的學校應給予補貼；鼓勵開辦農(nóng)民工子弟學校；再次，進一步改善農(nóng)民工的生活條件，提供公共服務，將其費用納入政府的財政支出預算范圍之內(nèi)。改革領(lǐng)導管理體制，由二元的防范式管理向一元化的服務式管理轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)民工管理服務綜合協(xié)調(diào)機制；最后，實行屬地管理和容納政策，尊重農(nóng)民工社會管理的參與權(quán)。

（六）加強農(nóng)民素質(zhì)教育和職業(yè)培訓。搞好農(nóng)民教育和培訓，提高農(nóng)民素質(zhì)，是城市化面臨的一個長期的戰(zhàn)略任務。珠海市政府在這個方面可以大有作為。首先，加快建立農(nóng)民素質(zhì)教育和非農(nóng)技術(shù)培訓機制，逐步形成“政府統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)牽頭、部門配合、社會參與”的新型農(nóng)民教育培訓運行機制；其次，珠海市政府和社保部門應制定農(nóng)村剩余勞動力全面職業(yè)教育和就業(yè)培訓規(guī)劃。大力開展引導性培訓、項目技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓和職業(yè)資格培訓，實行定向培訓、定向轉(zhuǎn)移。逐步建立、健全勞動預備制、減免費培訓制、“培訓—認證—就業(yè)”一體化服務制和政府購買培訓成果制；最后，多渠道籌措農(nóng)村居民職業(yè)教育和就業(yè)培訓資金。珠海市政府和金灣區(qū)、斗門區(qū)政府應把農(nóng)民職業(yè)教育和就業(yè)培訓經(jīng)費列入地方本級財政預算；應從土地出讓金凈收益中提出一定比例的資金用于農(nóng)民職業(yè)教育和就業(yè)培訓。

二、重視發(fā)展城市新產(chǎn)業(yè)區(qū)

（一）建立以新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動為核心的文化體系。文化是新產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展的核心要素之一，創(chuàng)新能力與創(chuàng)新文化密切相關(guān)，城市化從本質(zhì)上也是一種創(chuàng)新文化。城市新產(chǎn)業(yè)區(qū)的根植性特征表明社會環(huán)境對產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)行為具有顯著的影響，企業(yè)文化與地方化文化環(huán)境的有機融合，在區(qū)域內(nèi)部形成的信任、合作文化有利于創(chuàng)新的傳播和持續(xù)發(fā)展。因此，珠海市西部地區(qū)應建立以城市新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動為核心的城市文化體系，將有利于調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善城市空間布局，使得創(chuàng)新文化體系逐步成為城市發(fā)展引擎和源動力。

（二）瞄準高端產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。城市新產(chǎn)業(yè)區(qū)是城市的有機組成部分，城市新產(chǎn)業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能要與城市的產(chǎn)業(yè)功能相匹配，而城市不僅是產(chǎn)業(yè)的集聚，同時也是人口集聚、城市服務功能集聚，因而在城市新產(chǎn)業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與選擇上，要堅持“環(huán)境污染少、就業(yè)容量大、從業(yè)人員素質(zhì)高”的原則。城市新產(chǎn)業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與選擇就是要瞄準高端，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)。

三、重視城市規(guī)劃工作

推進城市化進程，必須堅持規(guī)劃先行原則。規(guī)劃是城市建設(shè)的靈魂，決定城市發(fā)展的方向。在城市化工作中，必須充分發(fā)揮城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，合理確定不同時期城市化的目標、任務，認真協(xié)調(diào)珠海市中心城區(qū)、次中心區(qū)、中心鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，突出重點，有序推進，提升品位。要在城市發(fā)展方式上轉(zhuǎn)變以往以外延鋪攤子和粗放型分散管理為主的模式，走優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，完善城市功能，集中統(tǒng)一管理的道路，提高城市經(jīng)濟社會和環(huán)境的整體效益，提高城市可持續(xù)發(fā)展的能力。

四、堅持市場化運作

在珠海市西部地區(qū)城市化進程中，必須充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，走出完全依靠政府進行城市建設(shè)的老路子，積極鼓勵和引導社會資金參與建設(shè)，變民間的自發(fā)投資為自覺投資、分散投資為集中投資，使城鎮(zhèn)建設(shè)步入良性發(fā)展軌道。充分調(diào)動社會各界的積極性，全民參與城市建設(shè)。按照“誰投資、誰受益”的原則，新區(qū)建設(shè)、老城區(qū)改造除道路建設(shè)資金由珠海市政府承擔外，配套的水、電、通信、廣電等管線設(shè)施則由受益的部門和單位負責籌資建設(shè)，城市建設(shè)所必需的公廁、垃圾站、果皮箱等環(huán)衛(wèi)設(shè)施按統(tǒng)一規(guī)劃，由建設(shè)單位配套實施。鼓勵社會各界捐款、集資修建道路、景點、公廁等公益設(shè)施。

有計劃地將城市有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、延伸資產(chǎn)，通過拍賣、產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)置換等方式變現(xiàn)，籌措建設(shè)資金，加快城市建設(shè)。對國有供水、文化等設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)面向社會公開出讓，對綠化管養(yǎng)、市政養(yǎng)護等經(jīng)營權(quán)向社會公開招標，按照城市規(guī)劃，政府每年有計劃地進行項目包裝，向社會推介招商引資。

五、堅持協(xié)調(diào)發(fā)展

珠海市西部地區(qū)的城市化發(fā)展應切實密切城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理、有序、自由流動，努力走出一條中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，盡快形成城鄉(xiāng)一體化態(tài)勢，共同推進珠海市西部地區(qū)城市化進程。

小城鎮(zhèn)是珠海市西部加快城鎮(zhèn)化進程的重要載體和前沿陣地。針對不同地區(qū)、不同城市化發(fā)展條件和所處的發(fā)展階段，采取統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導、分步實施的措施。必須依據(jù)現(xiàn)有規(guī)模和基礎(chǔ)條件，迅速明確定位，努力形成特色，提高品位。著力抓好金灣區(qū)和斗門區(qū)的重點鎮(zhèn)建設(shè)，使其成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學的農(nóng)村區(qū)域中心和功能健全、輻射力較強的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，合理發(fā)展一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

[1]董偉.論城市新產(chǎn)業(yè)區(qū)及其對城市化進程的影響[J].西南民族大學學報，2010.4.

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[3]史曉磊.觀點綜述：珠江三角洲城市化問題[J].東南亞縱橫，2004.7.

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