楊大路

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

當(dāng)前改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期，社會(huì)矛盾凸顯，群體性事件頻發(fā)，切實(shí)做好社會(huì)維穩(wěn)工作比以往任何時(shí)候都顯得緊迫。鄧小平曾指出:“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉?！保?］(p284)因此，黨中央把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為深化改革開放和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。另外，在黨的十七大報(bào)告中指出:“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”。這標(biāo)志著公民參與不但得到制度層面的重視和回應(yīng)，而且也開始將其引入到社會(huì)事務(wù)的治理中。其實(shí)，公民參與之所以重要，是因?yàn)樗軌蛴行貙捓嬖V求渠道，緩和社會(huì)矛盾，減少社會(huì)沖突，對(duì)于做好社會(huì)維穩(wěn)工作具有重要意義。在社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與，則利益訴求渠道暢通，利益分配合理，社會(huì)矛盾緩和，社會(huì)穩(wěn)定;反之，利益訴求渠道不暢，利益分配不均，社會(huì)矛盾積淀，社會(huì)失序。

對(duì)于公民參與的概念，中西方學(xué)者存在不同的認(rèn)識(shí)。亨廷頓指出:“政治參與是平民試圖影響政府決策的活動(dòng)。”［2］(p3)其實(shí)，公民參與的范圍比政治參與更大，包括政治參與和公民在其他社會(huì)領(lǐng)域中的參與活動(dòng)。俞可平認(rèn)為“公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公眾政策和公共生活的一切活動(dòng)”［3］。筆者看來，社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與，就是在社會(huì)矛盾與沖突的化解中，在涉及人民群眾切身利益的公共政策制定和執(zhí)行中，暢通利益訴求渠道，讓公民以平等的身份與機(jī)會(huì)參與進(jìn)來，政府、公民和其他相關(guān)利益主體通過民主協(xié)商達(dá)成利益平衡，化解社會(huì)矛盾，緩和社會(huì)緊張關(guān)系，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

一、社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與的價(jià)值所在

社會(huì)維穩(wěn)與公民參與是相輔相成、相互促進(jìn)的。社會(huì)維穩(wěn)有利于為公民參與的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境;相反，有序的公民參與更有助于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。具體來說，在社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與的價(jià)值體現(xiàn)為:

(一)公民參與有助于拓寬利益訴求渠道，減少社會(huì)沖突。西方社會(huì)沖突理論代表人物科塞認(rèn)為，在任何社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行過程中都會(huì)產(chǎn)生對(duì)立情緒，形成一種對(duì)社會(huì)系統(tǒng)有破壞性的壓力，當(dāng)對(duì)立情緒超過系統(tǒng)的承受力時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)的崩潰，于是，社會(huì)要構(gòu)建一種“安全閥”制度，緩解破壞性壓力。各社會(huì)階層、社會(huì)群體通過暢通的利益訴求渠道表達(dá)自己的利益訴求，能夠協(xié)調(diào)利益糾紛，疏導(dǎo)民怨，緩和社會(huì)矛盾，避免公民在利益受損時(shí)表達(dá)無門而走上激進(jìn)、暴力的方式危及到社會(huì)穩(wěn)定。因此，暢通的利益訴求渠道恰好起到“社會(huì)安全閥”的作用，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的意義。此外，在社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與，有助于拓寬利益訴求渠道的深度和廣度，消除利益表達(dá)渠道中的障礙，不斷創(chuàng)新參與新形式，如價(jià)格聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、村民民主評(píng)議、社區(qū)自治等。凡是在涉及人民群眾切身利益的公共事務(wù)中暢通利益訴求渠道，要讓公民參與進(jìn)來，提升公民的話語權(quán)，充分發(fā)揮公民參與對(duì)于化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。

(二)公民參與有利于公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)資源均衡配置。戴維·伊斯頓指出公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配。公民參與對(duì)公共政策的影響力是決定社會(huì)資源配置的重要依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要因素。當(dāng)一個(gè)公共問題進(jìn)入公共政策議程時(shí)，各利益集團(tuán)為了維護(hù)自身利益，紛紛通過各種方式施加影響，希望制定的政策對(duì)本集團(tuán)更加有利。然而，為了保證公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只有引導(dǎo)公民有序參與社會(huì)事務(wù)治理中，才能使得公共政策符合多數(shù)人的利益，得到多數(shù)人的認(rèn)可和支持，提升政策的民主化程度。這樣便可以避免強(qiáng)勢(shì)群體壟斷社會(huì)資源，造成公共服務(wù)分配不均，加劇貧富兩極分化的現(xiàn)狀，以此從根本上來維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前社會(huì)維穩(wěn)局勢(shì)愈加嚴(yán)峻，就是因?yàn)樵诠舱咧贫ǚ矫嫒狈τ行У墓駞⑴c，既得利益者用優(yōu)勢(shì)話語權(quán)壟斷政策制定，使得公共政策具有明顯的利益傾向性。如“以2003年為例，學(xué)生人均性經(jīng)費(fèi)在小學(xué)、初中和高中階段，直轄市分別為5222.86元、5893.90 元、9513.元，一般城市分別為 3012.53 元、3310.56 元、5133.91 元，而在農(nóng)村地區(qū)為 1312.67元、1516.84 元、2733.29 元。不難看出，直轄市、一般城市大致為農(nóng)村地區(qū)的3－4倍和兩倍”。［4］顯然，只有不斷推進(jìn)公民參與，才能逐步實(shí)現(xiàn)公共政策的民主化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和社會(huì)資源的均衡配置，不斷縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間的差異，共享改革開放的成果。

(三)公民參與有利于社會(huì)階層的自由流動(dòng)，減少“階層排斥。”在沖突理論看來，社會(huì)分層起源于為爭(zhēng)奪稀缺資源而發(fā)生的沖突，它的功能是維護(hù)上層社會(huì)的特權(quán)和社會(huì)地位，使其能夠制度化的剝削和壓迫底層社會(huì)人群。同樣，社會(huì)分層也是造成社會(huì)沖突、社會(huì)不穩(wěn)定的根源。從長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)來看，社會(huì)階層又不是僵化不變的，而是存在一定程度的流動(dòng)，但這種流動(dòng)又受到多重因素的影響。帕累托認(rèn)為，“精英維穩(wěn)阻礙下級(jí)群體中最才華橫溢、精力充沛的成員向上流動(dòng)，同時(shí)為了個(gè)人的利益而非集體福利任意運(yùn)用權(quán)力。他們總是在取得權(quán)力后，剝奪他人?！保?］(p1)可是，“如果統(tǒng)治精英不設(shè)法吸收平民階層中的卓越人才，如果精英的流動(dòng)被阻塞，那么就會(huì)出現(xiàn)國家和社會(huì)的失衡，就會(huì)使社會(huì)秩序混亂”。［6］(p63)當(dāng)前我國社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，本應(yīng)該面對(duì)的是社會(huì)階層結(jié)構(gòu)劇烈變動(dòng)和頻繁的階層流動(dòng)，可是我國社會(huì)卻呈現(xiàn)出社會(huì)階層固化、自由流動(dòng)受阻的現(xiàn)狀。這種階層固化與我國公民參與不足有著直接的關(guān)系，也是導(dǎo)致社會(huì)各階層排斥甚至于出現(xiàn)階層代際傳遞的惡性循環(huán)的重要原因。因此，只有加快公民參與的步伐，才能實(shí)現(xiàn)各社會(huì)階層自由流動(dòng)，減少社會(huì)階層排斥，使整個(gè)社會(huì)形成合力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

(四)公民參與能有效對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)公民的合法權(quán)益。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］(p54)如果公共權(quán)力缺少監(jiān)督和制約，就容易導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗，侵害公民的合法權(quán)益，也容易造成社會(huì)風(fēng)氣的敗壞進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。目前社會(huì)上出現(xiàn)的利益糾紛、群體性事件、越級(jí)上訪、強(qiáng)制拆遷等現(xiàn)象背后的重要原因就是公共權(quán)力行使者受利益驅(qū)使在行使過程中背離公共性，將公共權(quán)力變?yōu)橹\取私利的工具，侵害公民的合法權(quán)益。然而，公民作為對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督制約的重要力量，只有充分發(fā)揮公民參與的作用，特別是參與到權(quán)力和市場(chǎng)的交界地帶、參與到公共權(quán)力的運(yùn)行當(dāng)中，參與到事關(guān)公民切實(shí)利益的事務(wù)中，對(duì)公共權(quán)力的賦予、行使進(jìn)行監(jiān)督制約，才能有助于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障公民的合法權(quán)益不受侵害。此外，公民參與監(jiān)督制約公共權(quán)力也能有效體現(xiàn)權(quán)力來源于人民，屬于人民，服務(wù)于人民的本質(zhì)特征。

二、社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及現(xiàn)實(shí)困境

近年來，人們對(duì)公民參與的認(rèn)識(shí)有了初步的發(fā)展，特別是十七大以來，在制度上也得到執(zhí)政黨的重視和認(rèn)可。然而，部分黨政干部對(duì)公民參與還存有一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，尤其在社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與表現(xiàn)得較為明顯。

(一)將公民合法參與問題泛政治化、意識(shí)形態(tài)化。我國憲法從根本上賦予了公民參與的合法性。然而，在社會(huì)維穩(wěn)中一些黨政干部容易將公民參與等同于群眾性運(yùn)動(dòng)，并且形成公民參與易造成公民造反的慣性思維。于是在社會(huì)維穩(wěn)中往往將合法的參與視為與社會(huì)穩(wěn)定相對(duì)立，特別是事件略有擴(kuò)大就上綱上線，定性為政治化、意識(shí)形態(tài)化運(yùn)動(dòng)，運(yùn)用暴力機(jī)關(guān)鎮(zhèn)壓，造成官民矛盾、警民矛盾激化。正如在烏坎事件中，村民原本只是要求法辦貪官并追索征地款，要求合理合法處理，當(dāng)?shù)卣诔跗趨s把該事件定性為“境外敵對(duì)勢(shì)力介入”，不去懲治貪官疏導(dǎo)民怨，反而動(dòng)用警力去圍堵鎮(zhèn)壓，不但不利于問題的解決，反而使得矛盾升級(jí)惡化。其實(shí)，在社會(huì)維穩(wěn)中公民參與大都是“在經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重侵犯的情況下，為了實(shí)現(xiàn)某種具體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的手段性參與”［8］(p231)。從每年大量的群體性事件中不難看出，當(dāng)前我國基層群眾的參與大多是實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)利益的手段性參與，目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)自身合法權(quán)益，并非是分享政治權(quán)力或是將矛頭對(duì)準(zhǔn)現(xiàn)行的政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)。

(二)試圖通過全面擴(kuò)大公民參與來化解社會(huì)矛盾。當(dāng)前，在推進(jìn)政治民主化建設(shè)過程中，我國同樣存在脫離本國實(shí)際，盲目崇拜西方民主模式，試圖通過全面擴(kuò)大公民參與來解決當(dāng)前社會(huì)問題的狀況。實(shí)際上，公民參與的水平和規(guī)模必須和當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)的承受力相適應(yīng)，過度的公民參與或公民參與不足都會(huì)對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生影響。正如亨廷頓針對(duì)現(xiàn)代化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的沖擊提出“政治參與÷政治制度化=政治動(dòng)亂”［9］(p51)的公式。他認(rèn)為，一個(gè)國家政治制度化水平和公民參與水平成反比，如果政治制度化水平低，公民參與水平高，必然影響政治秩序的穩(wěn)定;如果公民參與水平低，相反政治制度化水平高，很多社會(huì)問題能通過制度化途徑加以解決，政治相對(duì)穩(wěn)定。目前由于我國社會(huì)各項(xiàng)矛盾比較突出，各項(xiàng)政治制度建設(shè)還不夠完善，公民參與熱情高漲但參與能力較低，在社會(huì)維穩(wěn)中全面引入公民參與必將造成社會(huì)不可控的局面，影響社會(huì)政治穩(wěn)定。

總的說來，社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與不但存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，而且在具體實(shí)踐中也存在許多困境，導(dǎo)致公民非制度化參與泛濫，影響社會(huì)穩(wěn)定。

(一)體制內(nèi)公民參與渠道不暢通，多流于形式化。我國體制內(nèi)公民參與渠道主要包括:人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議、信訪制度、市長(zhǎng)熱線、社區(qū)自治、公民創(chuàng)制權(quán)、民意調(diào)查、聽證會(huì)等。這些渠道為公民利益表達(dá)提供了廣泛的途徑。可是，在現(xiàn)實(shí)中利益表達(dá)中，強(qiáng)勢(shì)群體依靠自身在社會(huì)地位上的優(yōu)勢(shì)，有更強(qiáng)的話語權(quán)，往往左右著公共政策的制定和執(zhí)行，剝奪弱勢(shì)群體的話語權(quán)，致使弱勢(shì)群體和普通公民利益表達(dá)受阻。就人民代表大會(huì)制度而言，“在各級(jí)人大代表中，政府官員代表占總代表的比例高達(dá)60－70%，近幾屆全國人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢(shì)，尤其是一線工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少”［10］，使得普通民眾排除在制度參與之外，導(dǎo)致公民體制外的暴力、無序參與，危害社會(huì)穩(wěn)定。正如阿爾蒙德所說的“在貧富差距巨大的社會(huì)里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道很可能由富人掌握，而窮人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的呼聲”。［11］(p230)另外，我國信訪機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)界限不明確，職能作用不明顯，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，解決群眾實(shí)際問題的能力不足。一些地方政績(jī)考核中規(guī)定上訪一票否決制，要求零上訪，因此地方政府面對(duì)弱勢(shì)群體的利益訴求，多是以壓制和犧牲弱勢(shì)群體利益訴求為主，對(duì)那些上訪群眾進(jìn)行圍追堵截，打擊報(bào)復(fù)，非法扣押。體制內(nèi)參與渠道的受阻導(dǎo)致公民參與蛻變成程序民主的裝飾物，公民參與形式化、表面化。

(二)公民參與的制度建設(shè)滯后，缺乏法律保障。首先，我國憲法規(guī)定了人民有管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，這就從根本上保障了公民的參與權(quán)。但具體來講，法律法規(guī)中涉及公民參與的條款往往是原則性規(guī)范多，操作性規(guī)范少，實(shí)體性規(guī)范多，程序性規(guī)范少。公民在實(shí)際參與過程中找不到切實(shí)的法律作為依據(jù)和保障，在參與受阻后更不能通過參與被拒保障機(jī)制進(jìn)行申訴。例如《政府信息公開條例》等都沒有規(guī)定何時(shí)、何地、以何種方式向公眾告知，表述模糊籠統(tǒng)，信息索取被拒后怎樣申訴也沒有明確規(guī)定。其次，對(duì)于公民參與社會(huì)維穩(wěn)方面，除了宏觀的國家法律外，還有大量的黨和政府的文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話，這些一道構(gòu)成了管理公民參與的制度體系。特別是在中國的現(xiàn)實(shí)語境下，這些黨和政府的文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話有些時(shí)候與現(xiàn)行的法律法規(guī)相互矛盾，卻往往發(fā)揮著比法律法規(guī)更重要的作用?？偟膩碚f，社會(huì)維穩(wěn)中公民參與缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，人治大于法治，參與程序不規(guī)范，缺少制度化的保障作用。這種制度化建設(shè)滯后的狀況直接導(dǎo)致了各個(gè)地方公民參與的廣度和深度不一，無法從制度上保障公民在社會(huì)維穩(wěn)中的參與權(quán)，最終導(dǎo)致在社會(huì)維穩(wěn)中公民參與的無序性，對(duì)社會(huì)秩序造成沖擊。

(三)我國民間維權(quán)組織發(fā)展滯后，公民參與無組織化。公民參與的組織化是社會(huì)有序化的基礎(chǔ)。普通民眾力量弱小、且內(nèi)聚力不強(qiáng)，只有在社會(huì)維穩(wěn)中實(shí)現(xiàn)組織化的參與才能“以群的聯(lián)合力量和集體行動(dòng)來彌補(bǔ)個(gè)體自己能力的不足”［12］(p29)，有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。這種組織化的載體便是民間維權(quán)組織。然而，在民間組織發(fā)展方面，政府在宏觀上進(jìn)行鼓勵(lì)，微觀上進(jìn)行約束，在具體管理方面實(shí)行“分級(jí)登記、雙重管理”的體制，嚴(yán)格限制民間維權(quán)組織的經(jīng)費(fèi)來源及用途，嚴(yán)重束縛了民間維權(quán)組織的健康發(fā)展，堵塞了公民利益表達(dá)渠道，影響公民的組織化參與。當(dāng)前，在我國維權(quán)方面有婦聯(lián)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘聯(lián)等組織，在分擔(dān)政府職能，維護(hù)公民權(quán)利方面發(fā)揮了一定的積極作用，但是其多數(shù)具有官方色彩，組織功能不能滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，特別是對(duì)于現(xiàn)階段一些非法征用農(nóng)民土地、房屋拆遷、勞資矛盾等突出問題還沒有發(fā)揮出應(yīng)有的維權(quán)保障作用。對(duì)于占全國人口大多數(shù)的農(nóng)民、工人這些弱勢(shì)群體，迫切需要維權(quán)組織代表其利益，但是農(nóng)會(huì)、工會(huì)的發(fā)展之路舉步維艱。當(dāng)弱勢(shì)群體的利益受到不法侵害時(shí)，缺少相應(yīng)的維權(quán)組織代表其利益訴求，利益受損者被迫采取無組織的極端暴力的方式，影響社會(huì)穩(wěn)定。

三、社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與的路徑選擇

在社會(huì)維穩(wěn)中有序引入公民參與，保障公民的主體性地位，讓公民參與的作用最大化發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定需要從以下幾方面著手:

(一)理性審視公民參與在社會(huì)維穩(wěn)中的角色和功效。首先，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，憲法保障了公民參與公共決策和表達(dá)利益訴求的權(quán)力，任何剝奪公民利益表達(dá)、阻礙參與渠道的做法都是非法的。在社會(huì)維穩(wěn)中，公民上訪、群體性事件、游行示威等行為大多數(shù)是在自身經(jīng)濟(jì)利益受損時(shí)采取的一種維權(quán)行為，并非針對(duì)現(xiàn)行的政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)。因此，部分黨政干部不能將公民參與簡(jiǎn)單等同于群眾性政治運(yùn)動(dòng)，要徹底改變?cè)谔幚砉駞⑴c行為時(shí)動(dòng)輒使用暴力機(jī)關(guān)去鎮(zhèn)壓的傳統(tǒng)方式，要切實(shí)從源頭治理，通過引導(dǎo)各方進(jìn)行協(xié)商溝通，平衡各方利益，化解矛盾沖突。其次，公民參與的水平規(guī)模必須與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受力相適應(yīng)。公民參與的水平、形式和基礎(chǔ)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有密切關(guān)系，高水平的公民參與總是與更高水平經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展伴隨。當(dāng)前在社會(huì)維穩(wěn)中引入公民參與是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的體制內(nèi)公民參與，其本質(zhì)特征就是保證黨和政府對(duì)人民的掌控力，而不是提高人民對(duì)黨和政府的掌控力。那么，當(dāng)前公民在社會(huì)維穩(wěn)中的參與方式必須是有序的，不能盲目地?cái)U(kuò)大公民參與的規(guī)模。再次，黨政官員應(yīng)充分認(rèn)識(shí)公民參與對(duì)于做好社會(huì)維穩(wěn)的重要性。在社會(huì)維穩(wěn)中，政府對(duì)公民參與實(shí)現(xiàn)由回應(yīng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴仓蔚哪Ｊ剑浞职l(fā)揮公民的主體性地位，改變以往對(duì)公民參與那種輕視、敵意的片面認(rèn)識(shí)。

(二)推動(dòng)公民參與的制度化建設(shè)，暢通體制內(nèi)參與渠道。“在社會(huì)所有制度安排中，政府是最重要的一個(gè)”［13］(p374)，因此，公民參與的制度化程度取決于政府的重視與努力。推動(dòng)公民參與的制度化建設(shè)，首先，應(yīng)進(jìn)一步完善人大代表的選舉制度，保證人大代表真正代表民意、反映民意。人大代表的選舉應(yīng)逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉，避免人大代表的構(gòu)成多來自城市、黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、軍隊(duì)及其他行業(yè)領(lǐng)域的精英，而來自農(nóng)村、來自普通工人的代表比例較低。同時(shí)，增強(qiáng)公民對(duì)人大代表的監(jiān)督權(quán)力，真正賦予公民罷免不合格人大代表的權(quán)力，改變部分人大代表只對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)下負(fù)責(zé)和忽視選區(qū)群眾利益訴求的狀況。其次，完善信訪制度，暢通公民參與渠道。第一，重新界定信訪的功能作用，強(qiáng)化信訪作為公民參與的渠道，將公民權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中剝離出去，維護(hù)司法救濟(jì)權(quán)威。第二，明確信訪工作的職責(zé)與程序，理順信訪工作與其他職能部門的關(guān)系，擺脫不必要的行政隸屬，增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第三，改革當(dāng)前壓力型信訪責(zé)任追究制度，取消“一票否決制”，減輕地方政府對(duì)信訪工作的壓力。再次，不斷完善公民參與的法律法規(guī)體系。針對(duì)社會(huì)維穩(wěn)中公民參與的方式、程序要加強(qiáng)程序性立法，重點(diǎn)制定一部針對(duì)公民參與的母法，讓公民參與有法可依、有章可循，切實(shí)保障公民參與的合法權(quán)力。此外，還要暢通其他參與渠道，如聽證會(huì)、行政復(fù)議、市長(zhǎng)熱線、民意調(diào)查等。

(三)促進(jìn)民間維權(quán)組織的發(fā)展，提高參與的組織化水平。建立代表普通公民利益的民間維權(quán)組織，扭轉(zhuǎn)公民參與呈現(xiàn)出高度分散化和個(gè)體化的狀況，實(shí)現(xiàn)公民參與的組織化，必須從以下幾方面著手。第一，改革民間維權(quán)組織的管理體制，逐步放寬對(duì)民間維權(quán)組織的準(zhǔn)入限制。要逐步建立代表農(nóng)民利益的農(nóng)會(huì)，健全維護(hù)工人利益的工會(huì)，實(shí)現(xiàn)基層群眾利益訴求的整合，維護(hù)基層群眾的合法利益。第二，加強(qiáng)維權(quán)組織發(fā)展的立法建設(shè)，從法律上保障民間維權(quán)組織的地位。重新審議針對(duì)民間維權(quán)組織發(fā)展的法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，盡快制定一部針對(duì)民間維權(quán)組織發(fā)展的“母法”，保證民間維權(quán)組織的法律地位。第三，政府部門重新審視民間維權(quán)組織性質(zhì)、功能與未來發(fā)展。一部分黨政干部認(rèn)為民間維權(quán)組織可有可無、作用不大;有些認(rèn)為民間維權(quán)組織不是正式機(jī)構(gòu)、不可靠，對(duì)此不信任;還有一些認(rèn)為民間維權(quán)組織一旦發(fā)展壯大就脫離政府監(jiān)管，削弱政府對(duì)社會(huì)的控制力，有可能與政府對(duì)立。其實(shí)我們應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，“大社會(huì)，小政府”是政府改革的方向，部分從政府分化出的職能必然會(huì)由民間組織所承擔(dān)。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，利益格局分化，利益主體多元化，那么代表公民利益的組織必然多元化，如果遏制農(nóng)會(huì)、工會(huì)的發(fā)展與完善，必然導(dǎo)致階層力量失衡，強(qiáng)勢(shì)群體侵害弱勢(shì)群體的合法利益，最終導(dǎo)致底層社會(huì)的反抗。因此，政府要在政策上引導(dǎo)、管理上放寬、經(jīng)費(fèi)上支持，引導(dǎo)民間維權(quán)組織的健康發(fā)展，充分發(fā)揮維權(quán)組織在代表公民利益、組織公民參與方面的積極作用，使公民參與組織化、有序化，減少公民體制外的參與活動(dòng)，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)局面。

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