苗 倩

(南昌大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330031)

弱勢群體的產(chǎn)生是人類社會發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象，因為人生來就帶有不同程度的差異，每一個人不可能從一出生就獲得同他人相同的體能、智能、權(quán)能以及社會資源。所謂“法律上人人平等”只不過是我們平等的享有法律所賦予我們的權(quán)利和義務(wù)。學(xué)術(shù)界對弱勢群體這一概念有不同的看法。社會學(xué)界最早使用這個概念，從社會學(xué)的角度來看，弱勢群體是指“在社會性資源分配上具有經(jīng)濟利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體”，即把弱勢群體同貧困者相聯(lián)系。齊延平教授認為:“社會弱勢群體是一個相對性的概念，它指的是在一個特定的社會中，一部分人比另一部分在智能、體能、以及權(quán)能方面處于相對不利地位的人群;社會弱勢群體又是一個動態(tài)性的概念，它指的已不僅是傳統(tǒng)意義上的老弱病殘群體，還指稱在日趨激烈的社會競爭和全球化浪潮中隨時陷于失業(yè)、貧困、孤立、邊緣化狀態(tài)中的人群?！保?］法學(xué)界的這種定義將弱勢群體視為一種相對的、動態(tài)的群體，突出了弱勢群體在不同時期應(yīng)該具有不同的特征。當(dāng)今我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，弱勢群體問題日顯突出，從實踐方面，對于政府和實際工作者，應(yīng)重視和研究弱勢群體問題，嚴格制定和執(zhí)行支持弱勢群體的社會政策以維護弱勢群體權(quán)益。

一、社會轉(zhuǎn)型時期弱勢群體及產(chǎn)生的原因分析

社會轉(zhuǎn)型期是國家與社會從高度統(tǒng)一到相對分離，社會利益分化、階級階層結(jié)構(gòu)重新組合，社會價值觀念從單一到多樣與多元的時期，伴隨著這一時期的到來，社會中各種矛盾也日益顯露，貧富差距拉大，弱勢群體問題再次被提上日程。2002年時任國務(wù)院總理的朱镕基在九屆全國人大五次會議的《政府工作報告》中首次以官方文件的形式提到“弱勢群體”之后，“弱勢群體”尤其是“弱勢群體問題”迅速引起了社會各界人士的廣泛、持久關(guān)注。傳統(tǒng)意義上的弱勢群體如老弱病殘者、貧困者等依然存在，而伴隨社會轉(zhuǎn)型期的到來，大量下崗失業(yè)人員，進城務(wù)工者，游蕩于大城市而不能及時就業(yè)的大學(xué)生等成為新的弱勢群體。他們的生存狀況問題就必然引起政府的關(guān)注，且令人堪憂。

(一)就業(yè)形勢嚴峻

因國企改制與重組所產(chǎn)生的大量下崗失業(yè)人員，其所擁有的技能不能與現(xiàn)代化市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，同時還有一批人員因能力或者年齡條件不符很難被市場所接受，而能夠自主創(chuàng)業(yè)的人也是極少的。大量進城務(wù)工者主要從事低技術(shù)含量的體力性行業(yè)或者勞動密集型產(chǎn)業(yè)，一些企業(yè)通過無限制延長勞動者用工時間或以降低單位時間的酬金來強迫勞動者增加勞動時間以追逐高額利潤;一些企業(yè)還存在著克扣工資、壓低報酬的現(xiàn)象，勞動者的付出與所得不能夠成正比。在一些城市對外來人口的就業(yè)設(shè)有各種限制，“進城的流動就業(yè)人員，隨時有被押走、遣送的可能，就業(yè)也就處在半合法不穩(wěn)定狀態(tài)”。［2］目前大學(xué)生以及高學(xué)歷者對自己定位不準(zhǔn)又多躋身于一線城市，造成就業(yè)形勢緊張。

(二)享受社會保障程度低

在貧困的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民健康投資觀念比較落后，尤其是農(nóng)村的老弱人群，支付水平低，加之補償過程中手續(xù)繁瑣，所以參保率比較低。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不健全，合作醫(yī)療提供的保障程度低。對于進城的務(wù)工者來說，在醫(yī)療保險、工傷保險這一塊還存在空白，一旦生病，只能大病小治，小病放棄治療。

(三)無房可住

政府雖然對大城市里的高額房價一再控制，防止升溫，但是在大城市打拼的“隱性弱勢群體”其年收入仍然不足以在短期內(nèi)支付。大多數(shù)農(nóng)民工，有的居住于用人單位提供的集體宿舍，有的散居于城市比較噪雜、破舊的社區(qū)之中，其居住環(huán)境很不穩(wěn)定。在城市及其周邊地區(qū)的“棚戶區(qū)”改造過程中，一部分回遷戶屬于弱勢群體，他們在回遷后所住的樓房存在嚴重的質(zhì)量問題。我國的經(jīng)濟適用房、廉租房制度很少能夠真正惠及到城鎮(zhèn)弱勢群體。

(四)教育資源分配不均衡

我國教育資源在分配上存在東西部、城鄉(xiāng)、沿海與內(nèi)地的差異，特別是農(nóng)村一些學(xué)校師資力量薄弱，生源不足，面臨即將停辦的風(fēng)險，雖然我國實行就近入學(xué)政策，但是經(jīng)濟條件稍好的家庭會給孩子提供更好的教育環(huán)境，而生活貧困的弱勢群體只能就近入學(xué)。非義務(wù)教育的高額學(xué)費，使很多弱勢群體家庭的孩子面臨不能繼續(xù)升學(xué)的危險。而跟隨父母進城的農(nóng)民工子女，由于受戶籍限制、社會歧視，被排斥在公立學(xué)校大門之外;一些專門為農(nóng)民工子女開辦的私立學(xué)校，辦學(xué)條件差，師資力量薄弱，受辦學(xué)資金困擾，學(xué)費相當(dāng)昂貴，致使一些農(nóng)民工子女不能入學(xué)，只能游蕩于大街上玩耍。

二、我國現(xiàn)階段針對弱勢群體的社會政策分析

社會轉(zhuǎn)型期弱勢群體問題突顯，這固然與我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變有莫大的聯(lián)系，但是體制的轉(zhuǎn)變必須要有相關(guān)配套的社會政策，而我國在相關(guān)社會政策方面的缺失與滯后才使得弱勢群體問題備受關(guān)注。

(一)社會政策具有明顯的不平衡性

社會轉(zhuǎn)型期政府主要圍繞城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等問題制定了大量政策，同時給予城鎮(zhèn)的貧困人口最低生活保障補助。這種應(yīng)急性政策在一定程度上緩解了城市弱勢群體的貧弱狀況，但卻忽視了農(nóng)村弱勢群體的利益，使城鄉(xiāng)之間在政策方面具有明顯的不平衡性。在城市社保政策不斷改革的情況下，農(nóng)村依然實行“五?！敝贫?，“除了極少省份(如浙江省)開始在農(nóng)村實行最低生活保障制度外，農(nóng)民幾乎得不到任何社會政策的保護”［3］，2008年黨的十七屆三中全會才決定建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2009年國務(wù)院啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。同時因國家政策而受損的失地農(nóng)民的合理補償機制，務(wù)工農(nóng)民在工傷和大病醫(yī)療方面的突出問題始終是急需解決的。

(二)社會政策缺乏基礎(chǔ)的公正性

隨著我國市場經(jīng)濟進入高速發(fā)展期，社會利益分化所導(dǎo)致的社會成員之間占有社會財富的差距越來越大且有不斷擴大趨勢，強者越強，弱者越弱。在解決城鎮(zhèn)弱勢群體的住房問題上，國家推行的“經(jīng)濟適用房制度”其實在客觀上將弱勢群體排除在外。世界衛(wèi)生組織最近公布的報告顯示，中國在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性方面位列倒數(shù)第四位，醫(yī)療服務(wù)的公平性下降，衛(wèi)生投入的宏觀效率低下，中國醫(yī)療衛(wèi)生體制出現(xiàn)商業(yè)化、市場化傾向，即便是國內(nèi)90%以上的醫(yī)院都是公立醫(yī)院，10%左右的是民營醫(yī)院，但是卻都在追求利潤，公益性沒有體現(xiàn)出來，因此醫(yī)療服務(wù)的普遍性也無法實現(xiàn)。這對于弱勢群體而言又無形中設(shè)了一道門檻。

(三)社會政策缺少法律支撐

近二十年來，國家出臺了一系列保護弱勢群體利益的法律，例如《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《消費者權(quán)益保護法》、《民族區(qū)域自治法》等，都是針對弱勢群體人權(quán)的特殊保護的法律。但是既有的法律仍有不足之處有待完善，而我國針對弱勢群體的立法工作滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展速度，對于新出現(xiàn)的弱勢群體在立法和相關(guān)法律規(guī)定上還存在空白，在法律意義上我們還沒有完全形成對弱勢群體這一概念比較清晰的界定，這就使現(xiàn)行法律法規(guī)對所要保護的弱勢群體的內(nèi)涵與外延界定都存在問題。我國在程序性法律制定上存在很大不足，對保護弱勢群體權(quán)益的法律沒有細化，因此政府在執(zhí)行保護弱勢群體權(quán)益的政策時，不能做到步步有法可依。

(四)社會政策缺乏徹底的實施力度

在我國存在中央和地方分權(quán)，地方權(quán)力過大、自主性較強的狀況，中央下達的政策，往往受到地方性保護而不能貫徹實施。同時地方政府也會根據(jù)本地區(qū)實際情況進行相應(yīng)的政策改變，出臺相關(guān)的地方性法規(guī)，由于缺少機制與法律的監(jiān)督，中央政策到了地方往往就會走樣。政府執(zhí)行社會政策的考核機制與量化標(biāo)準(zhǔn)不明確，忽視社會中的變動性，政策在執(zhí)行過程中不能做到有效的連接，到最后往往是無果而終。

三、維護社會公平是政府保障弱勢群體權(quán)益最基本的社會價值理念

政府制定的政策可能使一部分人利益受損，使另一部分人獲利，對于利益受損者，他們可能認為政策是不公平的，而對于獲利者，他們可能認為政策是公平的。因此政府制定的政策不是在個人意義上的公平，而是在社會意義上的公平。政府制定的政策應(yīng)該在保障社會正常運行、社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，使制定的規(guī)定和目標(biāo)得以執(zhí)行。政府堅持社會公平的價值理念，不是處理好個人與個人之間的關(guān)系，而是處理好社會與個人的關(guān)系，政府與社會和個人之間的關(guān)系，使其最終落實到個人利益上。

(一)堅持社會公平的價值理念，是保證人民群眾政策主體地位的必然要求

社會公平既然作為政府的治理理念，那么政府在制定與實施政策的過程中首先應(yīng)該遵循其基本理念。底線的社會公平首先應(yīng)當(dāng)賦予人作為“類”的最基本的生存、尊嚴與自由權(quán)。對于社會底層的弱勢群體而言，如果政府連最底線的公平正義都要剝奪的話，那么在這個弱肉強食的社會，他們就是板上魚肉，任人宰割。底線的社會公平是要給人生存、活下去的權(quán)利，只有這樣才能保證人權(quán)。政府只有在政策中堅持社會公平的價值理念，才能在制定與執(zhí)行公共政策中，始終把人民擺在首位，才能充分考慮到人民群眾的利益，給予弱勢群體最基本的生存保障。

(二)堅持社會公平的價值理念，是提高政府政策能力的客觀要求

社會轉(zhuǎn)型期的到來，很大程度上源于經(jīng)濟體制和政府政策的改變，在轉(zhuǎn)變過程中一系列矛盾與危機也會接踵而至，如何在磨合期中逐漸解決矛盾、化解危機這需要政府提高制定與執(zhí)行政策的能力，堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會。社會轉(zhuǎn)型期也必將是一個社會政策時期，政府只有堅持社會公平的價值理念，切實從人道的、以弱勢群體為本的角度去制定和實施政策，才能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策所堅持的以人民利益為主的目的，提高政府為民辦事的能力。

(三)堅持社會公平的價值理念，是有效避免利

益失衡和社會危機，緩解社會壓力的迫切要求

一只木水桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板。所以政府要構(gòu)建一個安定和諧的社會，首先考慮的應(yīng)該是最底層群眾的利益。而在現(xiàn)實的政治利益平衡中，政府往往首先忽視、剝奪的就是這部分人的利益，以平衡社會的發(fā)展，這就讓本身就占有豐富社會資源的強勢者變成更大的既得利益者。弱勢群體的權(quán)益得不到維護和保障，其沉積的怨恨就會越來越多，一旦心理承受的底線被攻破，在沒有正常渠道可以發(fā)泄的情況下，他們就會采取非正常的渠道來表達憤怒，例如越來越多的群體性事件，就是弱勢群體表達憤怒的方式。政府只有堅持社會公平的價值理念，對各個利益群體采取公平公正的態(tài)度，才不會使各種利益失衡，緩解社會壓力，避免社會危機。

四、政府保障弱勢群體權(quán)益的社會支持政策

社會轉(zhuǎn)型時期，弱勢群體問題突顯，政府應(yīng)秉承社會公正的理念，以服務(wù)于弱勢群體為本，制定適合我國國情的保障弱勢群體權(quán)益的社會支持政策，以滿足弱勢群體的生存需要，從而促進其發(fā)展需要。

(一)保證弱勢群體的基本生存需要，使其病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居

完善社會保障政策與落實住房政策是保證弱勢群體基本生存的必要途徑。以下主要是從這兩方面來完善政府對弱勢群體的保障政策。

第一，完善農(nóng)村的養(yǎng)老保險政策。繼續(xù)推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，擴大新農(nóng)保覆蓋范圍。堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶，積極推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。制定實施農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險辦法和養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。研究不同地區(qū)做實個人賬戶的辦法和社會保險個人賬戶基金市場化投資管理政策，以確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠可持續(xù)發(fā)展。

第二，完善最低生活保障政策。最低生活保障制度是維護社會穩(wěn)定、保障人民基本生活的最后一道“防護網(wǎng)”?！爸醒牒偷胤秸诔浞终{(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過合理的、有效的、有針對性的財政預(yù)算逐步地、穩(wěn)定地、持續(xù)地增加對弱勢群體最低生活保障資金的支持力度?！保?］在原有的基礎(chǔ)上進一步強化與落實最低生活保障政策。

第三，推進醫(yī)療體制改革與建立惠及弱勢群體的醫(yī)療救助制度。在我國醫(yī)療體制改革中，政府應(yīng)該承擔(dān)起最基本的醫(yī)療服務(wù)，在基本醫(yī)療服務(wù)之外的需求可以由私人醫(yī)院提供，兩者之間應(yīng)該有相對的分工?！耙皇羌涌旖∪襻t(yī)保體系。鞏固擴大基本醫(yī)保覆蓋面，重點做好農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員，以及關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工參保工作。二是鞏固完善基本藥物制度和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)運行新機制。基本藥物制度實施范圍逐步擴大到村衛(wèi)生室和非政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。繼續(xù)支持村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)培養(yǎng)15萬名以上全科醫(yī)生。三是積極推進公立醫(yī)院改革。深化補償機制改革，破除“以藥養(yǎng)醫(yī)”機制，推進醫(yī)藥分開、管辦分開。建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，規(guī)范診療行為，調(diào)動醫(yī)務(wù)人員積極性……”［5］

第四，嚴格監(jiān)管與執(zhí)行“廉租房”政策。建立科學(xué)的廉租房準(zhǔn)入機制，嚴格程序?qū)彶椋员苊饬夥砍蔀樾碌哪怖ぞ?。明確廉住房保障對象標(biāo)準(zhǔn)，擴大覆蓋率。加大政府主動介入力度，保障廉租房房源穩(wěn)定。加快我國住房保障政策立法進程。2010年我國《住房保障法》開始起草，這部法律的出臺，將對不符合條件卻也享受了保障性住房的人追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，政府應(yīng)該貫徹法律的相關(guān)規(guī)定，保障廣大弱勢群體的住房權(quán)益。

(二)促進弱勢群體的發(fā)展性需要，消除社會歧視，使其自立、自尊、自強

我國推行九年義務(wù)教育以來在其覆蓋面上雖然已經(jīng)取得了很大進展，但是農(nóng)村地區(qū)的教育仍然存在一些亟待解決的問題。首先，要改變教育不均衡政策，加大對中西部偏遠地區(qū)、農(nóng)村貧困地區(qū)教學(xué)設(shè)備、校舍維修改造、師資隊伍的投入，設(shè)立普九義務(wù)教育專項資金，加強對教育資金投入監(jiān)管。加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，提高農(nóng)村教師福利待遇，制定優(yōu)惠政策吸引更多高校畢業(yè)生到農(nóng)村支教，著力培養(yǎng)扎根農(nóng)村的教師。其次，切實解決農(nóng)民工子女因戶籍限制而不能接受義務(wù)教育的問題?！罢畱?yīng)對在城市內(nèi)私立的外來民工子女學(xué)校的辦學(xué)條件予以補貼，提供基本的場地，并嚴格監(jiān)督不得亂收費，防止增加外來民工的負擔(dān)。加大政府投入力度，加強寄宿制學(xué)校的建設(shè)，改善農(nóng)村留守兒童的居住和生活條件，在農(nóng)村大力推進素質(zhì)教育，促進農(nóng)民工留守子女的健康成長。”［6］在非義務(wù)教育階段，國家應(yīng)通過更優(yōu)惠的教育政策，例如提供國家助學(xué)金、助學(xué)貸款等使農(nóng)民工子女接受更高的教育或者獲得相應(yīng)的技能。

對于弱勢群體來說，只有通過就業(yè)才能使他們真正自立、自尊、自強，實現(xiàn)自我價值。第一，政府應(yīng)聯(lián)合社區(qū)組織、各種技能培訓(xùn)學(xué)校和社會支持組織，為弱勢群體提供技能培訓(xùn)、職業(yè)教育，以促進他們的就業(yè)意識、提升他們的職業(yè)技能。第二，鼓勵城鎮(zhèn)弱勢群體自主創(chuàng)業(yè)意識，為有創(chuàng)業(yè)想法的弱勢群體提供優(yōu)惠政策，可以減免稅收，在一定程度上可以無息提供貸款。第三，鼓勵東部沿海地區(qū)企業(yè)以及海外企業(yè)到中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)進行投資，開辦就業(yè)容量大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)，政府為其在稅收、工商等領(lǐng)域提供優(yōu)惠政策。第四，打破戶籍管理制度，制定反就業(yè)歧視法律。加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，從實處給予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的平等待遇，打破各種人為的不平等限制。

(三)切實加強保障弱勢群體利益的法制建設(shè)，使其有法可依、有法必依

現(xiàn)代政府必將是一個法治型政府，政府出臺的各項政策必須有法可依，政府只有講求法制，才能使政策更加公正，更能體現(xiàn)民意。

第一，彌補與完善法律對弱勢群體利益保護的不足之處。明確“弱勢群體”的內(nèi)涵與外延，給予法律上的明確界定，對其進行分類處理與分期安置。特別要加強對進城務(wù)工者權(quán)益保護的法律建設(shè)，完善對其社會保障的法律支撐。

第二，加強程序立法，細化對保護弱勢群體權(quán)益的法律。立法工作一定要緊跟政府政策的出臺，使政府在落實每項政策時都有法可依，從而加強與督促政府執(zhí)行政策的力度，以防止紕漏。

第三，建立健全保護弱勢群體的法律援助機制。政府要設(shè)置相關(guān)部門，專門從事對弱勢群體的法律援助工作。加大對弱勢群體法律援助機構(gòu)的人才和資金的投入。培訓(xùn)與教育對弱勢群體法律援助人才的職業(yè)素質(zhì)與法律知識，提高他們?yōu)槿鮿萑后w提供服務(wù)的質(zhì)量與水準(zhǔn)。

［1］陳誠文.社會弱者論體制轉(zhuǎn)換時期社會弱者的生活狀況與社會支持［M］.北京:時事出版社，2000:21.

［2］崔傳義.中國農(nóng)民流動觀察［M］.太原:山西經(jīng)濟出版社，2004:295.

［3］王思斌.改革中弱勢群體的政策支持［J］.北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2003，(6).

［4］劉彤.對我國弱勢群體權(quán)益保障的現(xiàn)狀及對策分析［D］.東北師范大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2010.

［5］國務(wù)院研究部署十二五醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革.http://news.hexun.com/2012 － 02 － 22/138540389.html，中國政府網(wǎng)，2012－02－22.

［6］何曉紅.農(nóng)民工留守子女成長障礙對策分析［J］.求索，2006，(2).