□文/鄭群山

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

城市改革中的土地經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)

□文/鄭群山

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

城市經(jīng)營(yíng)體制改革作為發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，被很多地區(qū)相繼引入，而土地作為城市經(jīng)營(yíng)中重要的資源組成，土地經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建更顯重要。本文著重從重慶市大渡口區(qū)的土地制約因素出發(fā)，強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建的重要性。

土地；經(jīng)營(yíng)體制；土地經(jīng)營(yíng)

收錄日期：2012年4月27日

“十一五”時(shí)期是大渡口區(qū)發(fā)展極其重要的五年，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革和“五個(gè)重慶建設(shè)”為契機(jī)，抓住國(guó)家級(jí)中心城市建設(shè)和重鋼環(huán)保搬遷等重大歷史性機(jī)遇，完善基礎(chǔ)設(shè)施、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)支柱、優(yōu)化城市環(huán)境、提速區(qū)域開發(fā)，為“經(jīng)濟(jì)、城市、社會(huì)”轉(zhuǎn)型跨越奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、土地經(jīng)營(yíng)

城市經(jīng)營(yíng)是城市政府在不改變國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，通過(guò)對(duì)各類有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)等相關(guān)權(quán)益市場(chǎng)化運(yùn)作，或通過(guò)出售資產(chǎn)變現(xiàn)、融資等辦法，以獲取資金，并提高現(xiàn)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理水平或使用效益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

土地作為城市資源的重要組成部分，同時(shí)又是一種稀缺與不可再生資源，它與城市各種資源都存在著相應(yīng)的聯(lián)系，因此土地經(jīng)營(yíng)是城市經(jīng)營(yíng)中的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)是政府利用市場(chǎng)法則，通過(guò)對(duì)土地資本運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和土地資本增值的一種經(jīng)營(yíng)方式。經(jīng)營(yíng)土地是土地使用制度改革深化的結(jié)果，比土地有償使用制度的內(nèi)容更加豐富。經(jīng)營(yíng)土地不只是“招拍掛”，更不是單純的供應(yīng)項(xiàng)目開發(fā)用地，而是要通過(guò)建立良好的土地市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康地發(fā)展提供可持續(xù)發(fā)展的資源保障，使土地資源實(shí)現(xiàn)最大化的資產(chǎn)價(jià)值。因此，政府在土地運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，必須把握好宏觀調(diào)控、規(guī)范機(jī)制、完善市場(chǎng)、強(qiáng)化管理、機(jī)制創(chuàng)新等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而加快土地經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)步伐，使土地發(fā)揮最大的綜合效應(yīng)，服務(wù)于城市經(jīng)營(yíng)的總體目標(biāo)，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。

二、土地的制約因素

大渡口區(qū)約103平方公里的面積中，截至2010年底城市建設(shè)用地為27.53平方公里，存量土地的比例在重慶市的中心城市區(qū)中最高。按照《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》，到 2020年大渡口區(qū)城市建設(shè)用地將增加到55平方公里，即城市建設(shè)用地將翻一番。總體來(lái)看，現(xiàn)有豐厚的土地存量將是重慶市“舊城疏解”和新城區(qū)拓展的重要載體，為大渡口區(qū)的發(fā)展提供了充分的土地資源保障。然而，雖然大渡口區(qū)的土地存量較高，但是土地供應(yīng)依然受限。制約主要表現(xiàn)在：①用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，大渡口區(qū)因重鋼而興，大部分土地都服務(wù)于重鋼的建設(shè)及生活配套，多為工業(yè)用地，而目前所倡導(dǎo)的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要較多的住宅用地、商住用地及商業(yè)用地，因此必須根據(jù)區(qū)域的重新規(guī)劃定位改變用地性質(zhì)；②可供支配使用的土地指標(biāo)少，大渡口區(qū)目前約有90%的土地為市城投公司、渝富集團(tuán)和地產(chǎn)集團(tuán)的儲(chǔ)備用地，區(qū)里自身可支配使用的土地指標(biāo)較少。土地一定程度上已成為制約大渡口區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，因此引入土地經(jīng)營(yíng)的理念，能夠有效地解決目前大渡口區(qū)在土地供應(yīng)等方面的問(wèn)題。

三、構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)體系

目前，重慶市的城市化進(jìn)程已然加快，各區(qū)域之間都在調(diào)整戰(zhàn)略以謀求區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，大渡口區(qū)要想在新一輪的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中取得不俗成績(jī)，就必須針對(duì)上述存在的問(wèn)題，以創(chuàng)新的思路，改革和完善土地經(jīng)營(yíng)體系的各項(xiàng)工作機(jī)制與相關(guān)政策，使之形成與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地儲(chǔ)備規(guī)模，有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）以城市規(guī)劃為指導(dǎo)，建立與完善土地經(jīng)營(yíng)體系。土地經(jīng)營(yíng)不是簡(jiǎn)單的“以地生財(cái)”，而是使土地作為稀缺資源，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置；作為資產(chǎn)，成為政府重要財(cái)源；作為生產(chǎn)要素，成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，使土地經(jīng)營(yíng)適應(yīng)和服務(wù)于城市規(guī)劃，保證城市規(guī)劃順利實(shí)施。

城市規(guī)劃對(duì)土地經(jīng)營(yíng)具有導(dǎo)向性作用。城市規(guī)劃控制土地出讓總規(guī)模、用地性質(zhì)、土地開發(fā)強(qiáng)度、空間布局、市政配套等重要方面，通過(guò)對(duì)城市建設(shè)行為的控制，保證社會(huì)與公眾的利益。首先，有助于提高土地的使用效率，在當(dāng)前眾多區(qū)域?qū)嵭挟a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可開發(fā)土地總量大為減少的背景下顯得尤為重要；其次，有助于土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，避免盲目增加土地供給，保障房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。城市規(guī)劃控制著土地經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)，土地經(jīng)營(yíng)則對(duì)土地供給的時(shí)序、空間定位進(jìn)行調(diào)控。城市政府對(duì)土地需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，制定包括年度、中期和長(zhǎng)期土地供應(yīng)計(jì)劃的完整體系，能夠有效地對(duì)城市土地開發(fā)進(jìn)行部署，進(jìn)而保證城市規(guī)劃的落實(shí)與執(zhí)行。同時(shí)，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)對(duì)城市規(guī)劃的反饋，在提高城市規(guī)劃可行性的同時(shí)，還能夠促進(jìn)城市規(guī)劃的發(fā)展。

（二）建立與完善土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。規(guī)范的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制能夠?qū)ν恋厥袌?chǎng)發(fā)揮調(diào)控作用。通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備、可持續(xù)土地供應(yīng)等多種措施，政府能夠有效地進(jìn)行總量控制、維護(hù)土地市場(chǎng)秩序，并防止土地市場(chǎng)價(jià)格的大起大落，從而統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)城市全面發(fā)展。

1、完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。建立并完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控，是開展土地資本運(yùn)營(yíng)，增強(qiáng)政府調(diào)控力度，增加政府財(cái)政收入，杜絕多頭供地和土地隱性供給的重要手段。目前的城市土地儲(chǔ)備主要由地方財(cái)政墊付啟動(dòng)資金，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將所儲(chǔ)備土地經(jīng)營(yíng)的部分收益返還財(cái)政。但政府財(cái)政支持的力度有限，必須進(jìn)一步拓展土地儲(chǔ)備的資金來(lái)源，保證土地儲(chǔ)備資金的力度與穩(wěn)定性。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以考慮采用土地使用權(quán)抵押貸款、土地臨時(shí)出租、土地有償使用收益與土地儲(chǔ)備收益返還等方式建立土地儲(chǔ)備基金等方式拓展資金來(lái)源。此外，發(fā)行土地債券與城市建設(shè)債券，也有利于吸引社會(huì)游資進(jìn)行土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備資金投入量大、周期長(zhǎng)、容易產(chǎn)生沉沒(méi)成本，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，在收購(gòu)?fù)恋刂埃瑧?yīng)對(duì)擬收購(gòu)地塊進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，鑒于土地儲(chǔ)備中存在的某些風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避與轉(zhuǎn)移，必須通過(guò)合理測(cè)算在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中建立風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)上的準(zhǔn)備。

2、建立與完善土地經(jīng)營(yíng)計(jì)劃體系。土地經(jīng)營(yíng)必須統(tǒng)籌考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市人口狀況、城市歷史沿革等因素，符合城市規(guī)劃的要求。因此，有必要建立與完善多種周期、多層次的土地經(jīng)營(yíng)計(jì)劃體系。這一體系應(yīng)包括長(zhǎng)期、中期與年度的土地經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，其中長(zhǎng)期計(jì)劃是戰(zhàn)略性的計(jì)劃，主要規(guī)定目標(biāo)與基本策略，周期一般在10年左右；中期計(jì)劃主要是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的任務(wù)和調(diào)節(jié)措施加以規(guī)定，并作為年度計(jì)劃的依據(jù)，其周期一般為5年左右，并隨著環(huán)境的變化進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整；年度計(jì)劃的編制則應(yīng)注意增強(qiáng)其具體操作性和對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控力度。并且該計(jì)劃體系應(yīng)具備總體控制、具體操作、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等多種層次，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制計(jì)劃、土地收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃、土地開發(fā)計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、土地利用效果評(píng)估計(jì)劃、土地收益分配計(jì)劃等多種計(jì)劃的有機(jī)結(jié)合。

（三）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重視土地經(jīng)營(yíng)中的創(chuàng)新。土地經(jīng)營(yíng)與任何資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)一樣，也必須通過(guò)持續(xù)的創(chuàng)新活動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)效益的持續(xù)提高、土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制運(yùn)行的日趨合理、對(duì)土地經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化適應(yīng)性的不斷增強(qiáng)。由于土地經(jīng)營(yíng)是一種面向市場(chǎng)的政府行為，同時(shí)涉及到大量的制度安排問(wèn)題，因此機(jī)制創(chuàng)新在土地經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新體系中具有特殊的重要地位，應(yīng)該受到土地管理機(jī)構(gòu)的充分重視。國(guó)內(nèi)外土地經(jīng)營(yíng)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得開展土地經(jīng)營(yíng)的地區(qū)借鑒學(xué)習(xí)。如在土地供應(yīng)方式上，可以借鑒上海實(shí)行政府主導(dǎo)、熟地流轉(zhuǎn)和成片開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)。在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)中，可以借鑒上海張江通過(guò)土地資產(chǎn)股權(quán)化、證券化，吸引具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)進(jìn)駐的做法，一方面使土地投資入股到基地公司，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)社會(huì)資本開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地資本的第一次增值；另一方面溢價(jià)引進(jìn)新的投資者，實(shí)現(xiàn)土地資本的第二次增值。

在借鑒外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同城市的實(shí)際情況，土地經(jīng)營(yíng)還可以在下述幾個(gè)方面推行機(jī)制創(chuàng)新：首先，在城市土地的成片開發(fā)與整理工作中，可以考慮引入與培育城市運(yùn)營(yíng)商，即那些承政府之上、啟市場(chǎng)之下的土地一級(jí)半開發(fā)商，他們?cè)谕笍乩斫庹暧^意圖的前提下，充分運(yùn)用市場(chǎng)化的機(jī)制和手段，通過(guò)開發(fā)成片大面積的土地來(lái)帶動(dòng)城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，又注意兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益，從而發(fā)揮政府與市場(chǎng)兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。

四、保障措施

（一）全過(guò)程參與土地儲(chǔ)備，協(xié)助做好相關(guān)工作。目前，土地儲(chǔ)備運(yùn)作過(guò)程包括土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)。其中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是具體的執(zhí)行主體。但是，這一過(guò)程中涉及到很多問(wèn)題，不能全部由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)單獨(dú)完成，大渡口區(qū)相關(guān)職能部門應(yīng)給予必要配合與協(xié)助，共同做好土地儲(chǔ)備工作。在協(xié)作過(guò)程中，雙方逐漸建立一種戰(zhàn)略合作、互相幫助的關(guān)系，形成雙方共贏的局面，為日后進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)打下基礎(chǔ)。

（二）嚴(yán)格土地出讓條件，共同做好土地一級(jí)開發(fā)。堅(jiān)持先拆遷、先配套、后供地，凡不具備開發(fā)條件的土地原則上不得出讓。舊城改造要統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)施整體打造，依據(jù)城市設(shè)計(jì)，實(shí)施成片系統(tǒng)開發(fā)。片區(qū)新出讓的開發(fā)用地要按照片區(qū)主題和整體發(fā)展目標(biāo)，在功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，明確物業(yè)形態(tài)、建筑形體和景觀要求。要考慮規(guī)模效應(yīng)和開發(fā)企業(yè)的品牌。已出讓的零星土地，要根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃對(duì)方案設(shè)計(jì)和開發(fā)建設(shè)時(shí)序進(jìn)行審核和清理。

土地一級(jí)開發(fā)完成時(shí)間及質(zhì)量直接影響著土地的出讓時(shí)序，因此必須十分重視土地一級(jí)開發(fā)工作。目前，大渡口區(qū)大部分儲(chǔ)備土地都是由區(qū)政府與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)共同組成管理委員會(huì)實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)建設(shè)的相關(guān)工作。在具體的實(shí)施過(guò)程中，大渡口區(qū)政府應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，首先制定明確的土地一級(jí)開發(fā)計(jì)劃，落實(shí)開發(fā)建設(shè)所需資金、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的時(shí)間安排以及雙方的職責(zé)分工，接著就按照該計(jì)劃有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，對(duì)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)商，共同擬定解決方案，最終保證土地一級(jí)開發(fā)建設(shè)的順利實(shí)施，使其達(dá)到出讓條件。此外，在土地一級(jí)開發(fā)過(guò)程中，大渡口區(qū)政府應(yīng)根據(jù)土地一級(jí)開發(fā)的完成情況，盡早提出土地出讓申請(qǐng)，兩者相互配合交叉進(jìn)行，為土地出讓申請(qǐng)的批準(zhǔn)爭(zhēng)取更多的時(shí)間，同時(shí)也提高土地出讓的效率。

（三）編制地塊出讓申請(qǐng)報(bào)告，做好溝通協(xié)調(diào)準(zhǔn)備。土地儲(chǔ)備在強(qiáng)化政府對(duì)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，也有利于土地資源的市場(chǎng)化配置；土地儲(chǔ)備的利差，能夠成為政府未來(lái)的財(cái)源與城市建設(shè)的資金。而每一塊儲(chǔ)備的土地，都消耗了巨大的成本，因此該土地的發(fā)展前景，客觀上必定會(huì)影響土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地供應(yīng)計(jì)劃。所以，在與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)時(shí)，應(yīng)詳細(xì)闡述該地塊的發(fā)展前景，形成地塊具備出讓必要性的意識(shí)。根據(jù)當(dāng)前所儲(chǔ)備的土地，根據(jù)實(shí)際規(guī)劃建設(shè)需要，相應(yīng)地分別編制地塊出讓申請(qǐng)報(bào)告。其中，地塊出讓申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)至少包括地塊概況、地塊規(guī)劃、地塊增值潛力、地塊投入產(chǎn)出分析、地塊收益分配原則、地塊出讓計(jì)劃（包括一級(jí)開發(fā)時(shí)間、一級(jí)開發(fā)工作職責(zé)、地塊出讓時(shí)間、地塊出讓要求等）、地塊出讓開發(fā)對(duì)大渡口整體發(fā)展的影響等內(nèi)容。

[1]王宇，諶九林，耿劍鋒.統(tǒng)籌發(fā)展思路下城市土地經(jīng)營(yíng)體系建設(shè) [J].經(jīng)濟(jì)師，2004.12.

[2]張袆，董敏.城市經(jīng)營(yíng)與城建投資體制改革初探[J].城市發(fā)展研究，2001.3.

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