張曉妹

有研究認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的房產(chǎn)稅，最早出現(xiàn)在中世紀(jì)的英格蘭。房產(chǎn)稅，顧名思義，是以房產(chǎn)為征稅對(duì)象向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種稅，屬于財(cái)產(chǎn)稅的范疇。對(duì)于房產(chǎn)稅的叫法各國(guó)不盡統(tǒng)一，有的叫財(cái)產(chǎn)稅，有的叫不動(dòng)產(chǎn)稅，有的叫家庭稅，也有的叫物業(yè)稅。但不管怎么叫，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)房產(chǎn)在保有期間的征稅。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅具有調(diào)節(jié)居民收入、健全稅制和地方稅收體系，穩(wěn)定房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)等作用，因此房產(chǎn)稅被視為當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“必需品”而普遍征收。

一、我國(guó)房產(chǎn)稅目前僅停留在試點(diǎn)階段

（一）目前房地產(chǎn)調(diào)控及市場(chǎng)現(xiàn)狀

2003年以來(lái)，隨著我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的建設(shè)，我國(guó)住房迎來(lái)了市場(chǎng)化為主的發(fā)展時(shí)代。在保障性住房供給極其緩慢，政府采用“招拍掛”壟斷性地出讓土地、寬松的貨幣供應(yīng)與低利率、股票市場(chǎng)漲少跌多、貨幣大幅貶值而投資渠道較窄等情況下，促成了我國(guó)房地產(chǎn)供不應(yīng)求而使房?jī)r(jià)上漲過(guò)快（圖1）。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：我國(guó)2003-2010年房?jī)r(jià)收入彈性約等于1.4）。為了穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格，政府始終從控制價(jià)格和控制投資兩方面反復(fù)調(diào)控，結(jié)果不得不面對(duì)房?jī)r(jià)仍然過(guò)快上漲的窘境。2010年年初，為了再次調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快，政府采取保障房大建設(shè)來(lái)增加供給，“限購(gòu)”、“限價(jià)”、“限貸”行政手段以及重慶、上海試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅等調(diào)控政策來(lái)抑制需求，終于使各地投機(jī)、投資從2011年下半年開(kāi)始，受到了不同程度的抑制，各地過(guò)熱的樓市得到了一定程度的降溫。令人意想不到的是，2012年初時(shí)，樓市還是“春寒料峭”，可接下來(lái)，隨著一系列“穩(wěn)增長(zhǎng)”措施的實(shí)施和央行兩次降息的作用下，數(shù)據(jù)顯示全國(guó)各地房地產(chǎn)出現(xiàn)市場(chǎng)回暖、房?jī)r(jià)反彈現(xiàn)象，而且許多城市成交量和價(jià)格也都創(chuàng)出了控以來(lái)的新高。樓市調(diào)控出現(xiàn)了“按下葫蘆浮起瓢”，房?jī)r(jià)“且調(diào)且漲”的現(xiàn)象。

圖1 現(xiàn)有房?jī)r(jià)（定基）指數(shù)與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（定基）指數(shù)

（二）重慶、上海房產(chǎn)稅制試點(diǎn)情況介紹

2011年1月28日起重慶、上海試點(diǎn)開(kāi)征房產(chǎn)稅。根據(jù)試點(diǎn)方案，重慶市房產(chǎn)稅主要是對(duì)存量和增量高檔商品住房住宅征收，稅率在0.5%至1.2%之間，共分三檔。2011年1月28日之前購(gòu)買(mǎi)的存量獨(dú)棟商品住宅可享受180m2免稅面積，新購(gòu)獨(dú)棟商品住宅可享受100m2免稅面積。與重慶主要針對(duì)高檔、別墅征收，同時(shí)存量增量均包括在內(nèi)不同的是，上海主要針對(duì)新增一般房產(chǎn)，將人均60m2作為起征點(diǎn)，采取累進(jìn)稅率，人均面積大、房屋價(jià)值高的房屋稅率就越高。

從目前來(lái)看，由于試點(diǎn)房產(chǎn)稅征稅范圍窄，稅負(fù)低，在需求沒(méi)有大幅減少的情況下，上海和重慶出臺(tái)的方案象征性和試驗(yàn)性意義更大，對(duì)房?jī)r(jià)的影響只有威懾價(jià)值。但試點(diǎn)房產(chǎn)稅影響了人們的住房消費(fèi)，并為省以下財(cái)稅體制改革提供路徑。數(shù)據(jù)顯示自2011年1月28日到12月31日，重慶高檔住房成交建筑面積出現(xiàn)下降，為75萬(wàn)m2，同比下降48.5%，高檔住房的開(kāi)發(fā)供應(yīng)受到約束，從而使得商品房供應(yīng)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

二、目前房產(chǎn)稅難以推廣的原因分析

（一）納稅人難以從中受益，納稅意愿不強(qiáng)

房產(chǎn)稅是地方稅，其根本用途，不是調(diào)控房?jī)r(jià)的“利器”，而是為了保障地方政府有財(cái)力為本地居民提供各種公共服務(wù)。盡管?chē)?guó)家相關(guān)部委規(guī)定重慶和上海所征房產(chǎn)稅全部用于保障房建設(shè)，然而目前我們的稅款支出存在不透明也是不爭(zhēng)的事實(shí)。少數(shù)無(wú)房者誤認(rèn)為開(kāi)征房產(chǎn)稅，房?jī)r(jià)才會(huì)大幅度下挫，因此房產(chǎn)稅得到了少數(shù)無(wú)房者的支持，但整體來(lái)看還是反對(duì)聲一片。以海外經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)的地方政府拿到房產(chǎn)稅后，會(huì)將其中的54%用于聘用警察改善治安，搞建設(shè)改善環(huán)境，剩下46%的房產(chǎn)稅將全部用于改善教育。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，為降低稅負(fù)痛苦指數(shù)，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，使房產(chǎn)稅支出公開(kāi)透明，真正取之于民，用之于民，那么納稅人自然會(huì)愿意、支持房產(chǎn)稅的開(kāi)征。

（二）試點(diǎn)房產(chǎn)稅稅制存在許多不完善的地方

試點(diǎn)房產(chǎn)稅的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則等尚存爭(zhēng)議是目前制約中國(guó)房產(chǎn)稅全面推廣的障礙之一。按照目前的試點(diǎn)方案，重慶房產(chǎn)稅在征稅對(duì)象上，只針對(duì)個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅，個(gè)人新購(gòu)的高檔住房，以及在重慶市同時(shí)無(wú)戶(hù)籍、無(wú)企業(yè)、無(wú)工作的個(gè)人新購(gòu)的第二套（含）以上的普通住房，稅率在0.5%至1.2%之間。其中，高檔住房是指建筑面積交易單價(jià)達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)2倍 (含2倍)以上的住房。 可見(jiàn)重慶的稅率較高，一些政策的實(shí)施難度大，特別是對(duì)于高檔住房的認(rèn)定非常模糊，職能部門(mén)也無(wú)法具體衡量與測(cè)算，因此產(chǎn)生較大的社會(huì)成本。

而上海則是對(duì)居民家庭新購(gòu)第二套及以上住房和非上海居民家庭的新購(gòu)住房征收房產(chǎn)稅，稅率因房?jī)r(jià)高低分別為0.6%和0.4%。可見(jiàn)上海模式主要針對(duì)增量房進(jìn)行征收，意味著之前已經(jīng)在房地產(chǎn)市場(chǎng)賺的盆滿(mǎn)缽滿(mǎn)的投資客逃過(guò)一劫，而許多剛剛有能力改善住房的購(gòu)房者，反而被征到了房產(chǎn)稅。這樣的征收辦法明顯有失公正，同時(shí)過(guò)窄的征稅范圍和過(guò)低的征稅稅率對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的調(diào)控作用當(dāng)然非常有限。顯然，上海和重慶的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)還遠(yuǎn)未成熟，是不應(yīng)該在其他省市推廣的。

（三）經(jīng)濟(jì)不景氣成為推廣房產(chǎn)稅的重要障礙

房地產(chǎn)是個(gè)很長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈，它的上游是建筑材料、鋼鐵、煤電、運(yùn)輸，都是資金密集型產(chǎn)業(yè)，它的下游關(guān)聯(lián)到家具、家用電器、裝飾材料等許多部門(mén)。因此房地產(chǎn)業(yè)的繁榮（蕭條）可以帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)（下滑）。在目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)正在觸底且尚未形成穩(wěn)定回升的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)下，如果全面推行征收房產(chǎn)稅，可能會(huì)造成房?jī)r(jià)短期內(nèi)大幅下跌，銀行的壞賬會(huì)大幅增加，從而使國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩的局面會(huì)進(jìn)一步惡化，甚至很可能使房產(chǎn)稅成為壓垮房地產(chǎn)進(jìn)而拖垮整個(gè)經(jīng)濟(jì)的最后一根稻草。

（四）個(gè)人住房信息系統(tǒng)沒(méi)有如期聯(lián)網(wǎng)，房產(chǎn)稅推廣尚缺數(shù)據(jù)支撐

個(gè)人住房信息是房產(chǎn)稅征收的基礎(chǔ)信息。備受矚目的全國(guó)40個(gè)城市的個(gè)人住房信息系統(tǒng)的建設(shè)，始于2010年下半年。今年1月份的“新國(guó)八條”又一次提出了加快個(gè)人住房信息系統(tǒng)建設(shè)、逐步完善房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的要求。到今年6月底，只有18個(gè)城市宣布其個(gè)人住房信息系統(tǒng)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（住建部）聯(lián)網(wǎng)。 另外，目前個(gè)人住房信息的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)只是對(duì)發(fā)生權(quán)屬交易行為的房屋進(jìn)行了登記，還需要補(bǔ)充登記大量未進(jìn)行權(quán)屬交易的福利分房、權(quán)屬不清的商品房等。只有實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)部門(mén)、金融部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)完全聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行信息共享，房產(chǎn)稅推廣開(kāi)征才能夠順利進(jìn)行，才能夠更好貫徹落實(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（五）各種性質(zhì)的住房尚未市場(chǎng)化是推廣開(kāi)征房產(chǎn)稅的重要障礙

目前我國(guó)住房性質(zhì)極其復(fù)雜，從房改房、集資房、拆遷房、福利房到商品房、小產(chǎn)權(quán)房等，多種多樣，產(chǎn)權(quán)所有者基本上都不是低收入者，不屬于保障性住房范疇，而且承擔(dān)的稅費(fèi)較商品房是少之又少。為公平起見(jiàn)，在推廣征收房產(chǎn)稅前勢(shì)必對(duì)于全國(guó)住房性質(zhì)都進(jìn)行規(guī)整市場(chǎng)化，否則讓交了土地出讓金的商品房繳納房產(chǎn)稅，顯然是不合理，顯失公平，稅務(wù)成本必然會(huì)大幅增加，會(huì)使公眾產(chǎn)生逆反心理，甚至?xí)a(chǎn)生很大沖突。

三、逐步完善房產(chǎn)稅征稅的各項(xiàng)要求穩(wěn)妥推行房產(chǎn)稅改革

房產(chǎn)稅改革不應(yīng)當(dāng)是孤立的，要考慮與國(guó)家稅制改革乃至整個(gè)財(cái)稅體制改革相適應(yīng)。本著稅收效率與公平原則，當(dāng)前重點(diǎn)需要解決的是改革土地出讓金制度，逐步完善試點(diǎn)房產(chǎn)稅征收的各項(xiàng)細(xì)則，保障房產(chǎn)稅推廣開(kāi)征的順利進(jìn)行，發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)控作用。

（一）房產(chǎn)稅應(yīng)以土地出讓金改革為前提

房產(chǎn)稅的推廣是我國(guó)稅制改革的大趨勢(shì)，但這將是一個(gè)長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程，且必須要與地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政模式的進(jìn)程相適應(yīng)。征收“房地產(chǎn)稅”的國(guó)家的土地都是永久產(chǎn)權(quán)，因此在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，我們不能忽視中國(guó)和國(guó)外制度上的差異。我國(guó)現(xiàn)有土地使用制度是“批租制”，是本屆政府在花后屆政府的錢(qián)，“寅吃卯糧”的土地出讓金制度，超額透支了未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)土地出讓金制度受到政策影響明顯，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的不穩(wěn)定。據(jù)國(guó)務(wù)院研究中心研究報(bào)告顯示，1999年-2010年，政府土地出讓金收入從514億元增加到2.9萬(wàn)億余元。土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重從9.2%提高到2009年的48.8%，到2010年更是達(dá)到72.38%。但在宏觀(guān)政策調(diào)控下，去年以來(lái)地方政府的土地財(cái)政收入明顯銳減。去年十大重點(diǎn)城市1至11月土地成交金額和面積同比縮水明顯，其中成都的土地成交金額同比下跌39%，而武漢、杭州、南京等地的土地成交金額同比降幅也在三成左右。

筆者建議，確立以房產(chǎn)稅為地方財(cái)政收入主體的稅收改革目標(biāo)，加快土地出讓金制度改革，逐步形成稅收收入為主、非稅收收入為輔的財(cái)稅體制體系，逐步理順中央和地方的財(cái)稅分配關(guān)系，保障地方政府有財(cái)力為本地居民提供各種公共服務(wù)。因此房產(chǎn)稅的改革應(yīng)以土地出讓金的改革為前提。

（二）完善試點(diǎn)房產(chǎn)稅制度

上海、重慶開(kāi)征的房產(chǎn)稅制主要是為了短期抑制房?jī)r(jià)，同時(shí)也避免引起社會(huì)太大的反感的權(quán)宜之計(jì)，存在稅基窄、稅率低等諸多不完善的地方。操作上既不涉及復(fù)雜的既得利益群體的問(wèn)題，又沒(méi)能立竿見(jiàn)影地解決地方財(cái)政難題。完善房產(chǎn)稅，通過(guò)建立長(zhǎng)效的市場(chǎng)化的調(diào)控手段，減少行政化的調(diào)控手段，才能有利于建立一個(gè)比較穩(wěn)定的、健康的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

首先，完善房產(chǎn)稅稅制。把各種性質(zhì)的住房市場(chǎng)化后納入征稅范圍，在統(tǒng)籌考慮對(duì)基本需求居住面積免稅的基礎(chǔ)上，實(shí)行起點(diǎn)稅率較低的累進(jìn)稅率制，按房產(chǎn)估值作為計(jì)稅依據(jù)以體現(xiàn)稅制的公平。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅屬于地方稅種，可以由中央政府規(guī)定一個(gè)稅率幅度，再由各地方依據(jù)本地區(qū)情況最后確定。這樣既能保證中央的宏觀(guān)調(diào)控，又能體現(xiàn)和照顧各地不同的實(shí)際情況降低稅負(fù)痛苦指數(shù)。

其次，完善房產(chǎn)稅征管系統(tǒng)。房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，因此需要建立和培育由政府組織的非營(yíng)利性評(píng)估機(jī)構(gòu)，加大引進(jìn)、培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)型技術(shù)人才，建立征收數(shù)據(jù)共享的權(quán)威性評(píng)估系統(tǒng)。另外為防止出現(xiàn)“有人評(píng)估、沒(méi)人交稅”的情況，建議對(duì)沒(méi)有按時(shí)繳納房產(chǎn)稅的家庭，在賣(mài)房時(shí)一并征收，并收取高額滯納金，否則不能交易，以確保房產(chǎn)稅能按時(shí)足額征收，否則會(huì)變成紙上談兵。

（二）減少房產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅賦，繁榮房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)

目前我國(guó)房產(chǎn)流通階段設(shè)置了營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等稅種，計(jì)稅依據(jù)不合理，重復(fù)征稅現(xiàn)象嚴(yán)重。再加上繳納的各種收費(fèi)，這些稅費(fèi)一般占房產(chǎn)價(jià)格的30-40%。而在房地產(chǎn)保有期間設(shè)計(jì)的稅種只有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，稅負(fù)低，且免稅范圍大，通常情況下只對(duì)一部分企事業(yè)單位征收，私人擁有住房一般無(wú)須繳稅。這種典型的重交易輕保有的稅制模式，不可避免地使房產(chǎn)交易重復(fù)征稅，阻礙了房產(chǎn)流通。因此在適時(shí)推廣開(kāi)征房產(chǎn)稅的同時(shí)要減少流轉(zhuǎn)稅，降低交易成本，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的流通和繁榮，從而帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、全面開(kāi)征房產(chǎn)稅是更好促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史選擇

（一）全面開(kāi)征房產(chǎn)稅是優(yōu)化我國(guó)財(cái)稅體制的最好選擇

從中長(zhǎng)期看，開(kāi)征房產(chǎn)稅是我國(guó)財(cái)稅體制改革的最好選擇，也是大勢(shì)所趨。目前，地方政府除了土地批租收入外，很難取得大比例收入來(lái)支撐公共支出。在稅制成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，房產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)的初衷大都是為了解決分稅制下地方政府的主體收入來(lái)源問(wèn)題，使房地產(chǎn)稅成為地方政府最大和最穩(wěn)定的一項(xiàng)財(cái)政收入來(lái)源。有數(shù)據(jù)表明，16個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家平均水平約為43%，而美國(guó)房產(chǎn)稅占地方收入的比重更高達(dá)70%左右。

全面開(kāi)征房產(chǎn)稅可以讓房產(chǎn)稅逐步替代“土地財(cái)政”而成為我國(guó)地方稅體系的主體稅種，避免地方政府過(guò)多地依賴(lài)非稅收入的增長(zhǎng)來(lái)維持公共財(cái)政，否則不合理的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)終究會(huì)使地方政府的收入難以為繼，進(jìn)而危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）全面開(kāi)征房產(chǎn)稅是公平收入再分配的最有力政策

國(guó)民收入分配差距的逐漸擴(kuò)大成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)重要的問(wèn)題。筆者認(rèn)為最具收入分配作用的直接稅的缺失是收入分配不公平的主要原因。說(shuō)明我國(guó)稅制特別是直接稅比例過(guò)低的現(xiàn)象急待于扭轉(zhuǎn)。改革后的房產(chǎn)稅將成為一個(gè)真正意義上的直接稅，改變我國(guó)稅制中直接稅比例過(guò)低的現(xiàn)象。通過(guò)對(duì)對(duì)富者多征稅，發(fā)揮直接稅的調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配作用。再通過(guò)財(cái)政再分配向窮人轉(zhuǎn)移支付，如教育、醫(yī)療、最低保障等，優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)，使收入分配達(dá)到社會(huì)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（三）全面開(kāi)征房產(chǎn)稅，破解房地產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展難題

過(guò)去10多年的房地產(chǎn)調(diào)控事實(shí)說(shuō)明，抑制房?jī)r(jià)上漲，促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展，僅僅依靠調(diào)控是不現(xiàn)實(shí)的。特別是限購(gòu)政策，只能解決市場(chǎng)短期的供求關(guān)系問(wèn)題，但是不能解決長(zhǎng)期的需求滿(mǎn)足問(wèn)題，況且限購(gòu)政策也在一定程度上傷及了剛性需求和改善型需求，增加了不必要的調(diào)控代價(jià)。中國(guó)房地產(chǎn)不理性、不穩(wěn)定、不健康的關(guān)鍵是長(zhǎng)期制度的缺失。長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)退出限購(gòu)政策，轉(zhuǎn)而代之以建立健全住房保障體系的前提下，加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，通過(guò)增加住房持有成本有效抑制投資、投機(jī)性需求，同時(shí)又較好地保護(hù)剛性需求和改善型需求，從而破解房地產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展難題。

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