張 娜

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 日照 276826）

新農(nóng)保推進(jìn)中的法律保障機(jī)制探析

張 娜

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 日照 276826）

當(dāng)前我國已進(jìn)入老齡化社會，進(jìn)入老齡的人口近六成分布在農(nóng)村，我國亟待建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。新農(nóng)保試點(diǎn)已經(jīng)展開，但在實(shí)施中存在對新農(nóng)保制度缺乏法律支持；定額制籌資機(jī)制不合理；政府財(cái)政補(bǔ)貼力度不大；養(yǎng)老金支付水平低；基金保值增值難；監(jiān)督機(jī)制不力等問題。因此，應(yīng)制定法律層次高的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法；實(shí)行動態(tài)的可調(diào)整的繳費(fèi)機(jī)制；加大中央政府財(cái)政補(bǔ)貼力度；建立支付待遇調(diào)整機(jī)制；拓寬基金投資渠道；健全社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；加大監(jiān)督力度等法律保障措施，以保證新農(nóng)保制度的順利實(shí)施。

推進(jìn)；法律保障

國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司2007年全國人口變動情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國65歲及以上人口占全國總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到8.1%，[1]國際上通常把60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%作為人口老齡化的起點(diǎn)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國已進(jìn)入老齡化社會。2009年末，全國總?cè)丝跒?33474萬人，農(nóng)村占53.4%，而60歲以上老年人口已近1.714億，其中近六成分布在農(nóng)村。[2]農(nóng)村所面臨的養(yǎng)老保障問題十分嚴(yán)峻。而傳統(tǒng)的“土地養(yǎng)老”、“家庭養(yǎng)老”等模式伴隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化和土地資源的流失已難以為繼，所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立已是一個(gè)迫在眉睫的問題。2009年9月，中華人民共和國國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），規(guī)定從2009年起開展新農(nóng)保試點(diǎn)，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《社會保險(xiǎn)法》，對建立新農(nóng)保制度從法律層面予以確定，但是僅僅明確了新農(nóng)保的基本制度框架，相關(guān)的具體制度內(nèi)容并未在法律層次較高的《社會保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定，所以，政策的穩(wěn)定性弱，規(guī)范性也就弱，從而還不能算是一種真正成熟的制度安排。缺乏法律保障將會造成各地對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)營以及養(yǎng)老金的支出帶有很大的隨意性。因此，我國亟需在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定一部法律層次較高的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，主要在養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌集機(jī)制、支付機(jī)制、運(yùn)營和監(jiān)管機(jī)制三個(gè)部分為新農(nóng)保的順利推進(jìn)提供法律保障，用法律的穩(wěn)定性、普遍性、強(qiáng)制性為新農(nóng)保制度的規(guī)范化、科學(xué)化運(yùn)行保駕護(hù)航。

一、新農(nóng)?；I資機(jī)制的法律保障

（一）籌集機(jī)制改定額繳費(fèi)制為動態(tài)可調(diào)的比例繳費(fèi)制《指導(dǎo)意見》規(guī)定，目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次；參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得；地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。這種定額繳費(fèi)制并不適用當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況，也不能反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的繳費(fèi)能力、物價(jià)、通貨膨脹等因素；另外，目前新農(nóng)保規(guī)定的多繳多得制度意味著參保檔次越高，地方政府補(bǔ)的也越多，地方政府作為一個(gè)“理性人”基于利益的考慮，也不愿意增設(shè)繳費(fèi)檔次，這不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集和基金規(guī)模的擴(kuò)大，也使得這一制度流于形式。所以，籌集機(jī)制建議改為動態(tài)可調(diào)的比例制繳費(fèi)，以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上年的人均純收入作為繳費(fèi)基數(shù)，設(shè)置2%、4%、6%、8%、10%五個(gè)繳費(fèi)檔次供參保人選擇。因?yàn)?，第一，農(nóng)民人均純收入指標(biāo)能直接反映農(nóng)民的繳費(fèi)能力。第二，能形成繳費(fèi)金額的自動調(diào)節(jié)機(jī)制。以山東為例，2009年山東農(nóng)民人均純收入達(dá)到6119元，若選擇最低檔次2%繳費(fèi)，應(yīng)繳納122.38元；2010年山東農(nóng)民人均純收入達(dá)到6990元，按最低檔次2%繳費(fèi)，應(yīng)繳納139.8元。同樣的繳費(fèi)檔次，隨著收入的提高，繳費(fèi)金額可以自動調(diào)整，比上年多繳近18元。第三，此繳費(fèi)模式體現(xiàn)出地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。以上海、甘肅為例來說明。

表1 2011年上海、甘肅農(nóng)民繳費(fèi)金額單位（元）

從上表可以看出，2010年位居全國農(nóng)村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肅農(nóng)民人均純收入相差10553元。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)如上海選擇最低檔次的繳費(fèi)金額為280元，比現(xiàn)行新農(nóng)保最低檔次100元高出180元，也可以選擇最高檔次1398元；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如甘肅可以選擇最低檔次的繳費(fèi)金額僅69元，比新農(nóng)保最低檔次100元少31元。此模式可以反映地方經(jīng)濟(jì)的差異，使不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的農(nóng)民都可以繳得起養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，從而促進(jìn)新農(nóng)保制度的推進(jìn)，盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)。

（二）新農(nóng)保按照中、東、西部劃分實(shí)行不同的財(cái)政補(bǔ)貼制度不合理，宜采用量化標(biāo)準(zhǔn)，把全國省市劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)施不同財(cái)政補(bǔ)貼，并提高財(cái)政補(bǔ)貼力度《指導(dǎo)意見》規(guī)定“中央財(cái)政對中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)補(bǔ)助50%；地方政府對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”。政策向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜是值得稱道的，但是按中、東、西部地區(qū)區(qū)別中央財(cái)政補(bǔ)貼的安排有欠合理之處，因?yàn)闁|部地區(qū)也有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省市，如屬于東部地區(qū)的江西省、安徽省，如果讓地方政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%和地方政府對養(yǎng)老金的補(bǔ)貼，對于地方財(cái)政來說壓力很大。所以，建議采用一系列量化指標(biāo)，如人均地方財(cái)政收入、農(nóng)村人口占全國農(nóng)村人口的比重、各地財(cái)政對新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重，并對這些指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，把全國分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從而實(shí)行不同的中央財(cái)政補(bǔ)貼制度，中央財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助50%。另外，《指導(dǎo)意見》設(shè)定了低保障水平，但是低保障水平降低了制度的吸引力，農(nóng)民參保的積極性不高，尤其是中青年農(nóng)民，從而阻礙了新農(nóng)保制度的順利推進(jìn)，全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也比較困難。但在農(nóng)民收入不高的現(xiàn)況下，提高個(gè)人繳費(fèi)比例不太現(xiàn)實(shí)，為了提高保障水平，只能加大政府補(bǔ)貼力度。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已相當(dāng)完善，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府財(cái)政投入比例很高。例如，德國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助占繳費(fèi)比例的70%；法國農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金占農(nóng)村社會保險(xiǎn)預(yù)算的60%；日本政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼份額在43%以上；[3]而我國的財(cái)政供給基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有55元。2010年，鄧大松、薛惠元對全覆蓋模式新農(nóng)保的補(bǔ)助資金進(jìn)行了預(yù)測，指出在全覆蓋模式下，中央的財(cái)政補(bǔ)助支出金額為535.0838億元，占中央財(cái)政收入的1.64%；地方財(cái)政按每人30元進(jìn)行補(bǔ)助，其支出金額為245.1262億元，占全國地方財(cái)政收入的0.86%。[4]中央和地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入加在一起僅達(dá)到2.5%，距離發(fā)達(dá)國家的財(cái)政投入還差很遠(yuǎn)。2011年7月1日實(shí)施的《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定國家適時(shí)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但對提高的幅度、時(shí)間、步驟等缺乏規(guī)定，使得工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的力度不夠，影響到中央、地方財(cái)政預(yù)算對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的加大投入。筆者建議中央政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼提升至116元，具體計(jì)算如下：2011年全國農(nóng)村居民人均純收入6977元，[5]每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，年660元，只占當(dāng)年農(nóng)村人均純收入的9.4%，這一指標(biāo)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工退休金不低于20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率。因此，對于現(xiàn)階段已超過60歲的老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以參照城鎮(zhèn)職工不低于20%的目標(biāo)替代率來計(jì)算，國家財(cái)政支持的農(nóng)民養(yǎng)老金應(yīng)為6977× 20%=1395.4元，月收入為1395.4/12=116.3元，所以，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由每月55元提高到116元，基本是原來的2倍，這部分支出由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，在此種補(bǔ)貼制度下，中央政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出占財(cái)政支出的4%，中央財(cái)政完全有能力承擔(dān)。以后每年以上一年度全國農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，按照20%的目標(biāo)替代率逐年調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼數(shù)額。而對于地方政府補(bǔ)貼的金額，在地方財(cái)政普遍吃緊的情況下可以暫時(shí)不提高，但可以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提升。

二、新農(nóng)保支付機(jī)制的法律保障

（一）新農(nóng)保應(yīng)提高養(yǎng)老金支付水平，建立支付待遇調(diào)整機(jī)制黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《規(guī)劃建議》）明確提出“十二五”期間“實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋”、“逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)”等建議，但是，根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成?；A(chǔ)養(yǎng)老金的全國標(biāo)準(zhǔn)是55元，加上地方政府根據(jù)實(shí)際情況加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助與政府進(jìn)口補(bǔ)貼。參考中國人民銀行公布的人民幣一年期存款利率計(jì)息，月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲存額除以139。以繳費(fèi)15年為例來計(jì)算養(yǎng)老金的待遇。假設(shè)一農(nóng)戶選擇每年繳納100元養(yǎng)老金，繳費(fèi)15年，個(gè)人繳費(fèi)部分為1500元；集體補(bǔ)助在我國現(xiàn)階段幾乎為零，所以忽略不計(jì)；政府補(bǔ)貼為每年30元，補(bǔ)貼15年共450元，假設(shè)存款利息和通貨膨脹率相抵，可以得出個(gè)人賬戶金額為1950元，除以139為14元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，每月的領(lǐng)取金額為69元，如此低的養(yǎng)老金支付水平在現(xiàn)階段都難以滿足老年人最基本的生存需求，更何況15年后呢?所以，新農(nóng)保制度要得以順利推進(jìn)，必須提高養(yǎng)老金支付水平，增加政策的吸引力。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于提高政府財(cái)政的補(bǔ)貼力度。另外，還需要建立支付待遇調(diào)整機(jī)制。基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民人均純收入掛鉤，按照20%的替代率逐年調(diào)整，個(gè)人賬戶部分實(shí)行比例繳費(fèi)制，個(gè)人繳費(fèi)金額也會隨著農(nóng)民收入的提高而提高，這樣的籌資機(jī)制和支付機(jī)制就不是一成不變的，而是一個(gè)和物價(jià)上漲、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素緊密相連的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間和個(gè)人賬戶支取時(shí)間的法律設(shè)計(jì)《指導(dǎo)意見》規(guī)定：年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。西方國家對于農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間的規(guī)定和我國不同，其做法我們可以借鑒。比如，瑞典以65歲為正常退休年齡，因此，國家規(guī)定凡滿60歲的老年人可以邊工作邊領(lǐng)取部分年金，享受條件是每周工作時(shí)間至少減少5小時(shí)，但總工時(shí)不能低于17小時(shí)。美國的法律規(guī)定：年滿65歲退休，才能享受100%的養(yǎng)老金；同樣，如果年滿65歲仍不領(lǐng)取養(yǎng)老金者，每延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金一年，增加全額養(yǎng)老金的5%，直至年滿70歲，開始領(lǐng)養(yǎng)老金時(shí)，每周可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的130%。[6]由此看出，很多西方國家法定退休年齡為65歲，所以滿65歲開始領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。我國因?yàn)槿丝诙啵蜆I(yè)壓力大，沒法像西方國家規(guī)定65歲退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，但我們可以借鑒西方國家的做法，法律規(guī)定滿60歲退休，但只允許領(lǐng)取50%的養(yǎng)老金，因?yàn)殡S著人們生活水平的提高，平均壽命的延長，60歲依然還有勞動能力，所以，可以退休為年輕人讓出工作崗位，但可以取得其他勞動收入，邊工作邊領(lǐng)取部分養(yǎng)老金；另外，為了鼓勵(lì)遲延領(lǐng)取養(yǎng)老金，法律可以規(guī)定：滿65周歲，可以領(lǐng)取100%的養(yǎng)老金，每延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金一年，增加全額養(yǎng)老金的5%。這樣的養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間的設(shè)計(jì)可以減輕養(yǎng)老金支出壓力，并保證養(yǎng)老金滿足更長時(shí)間的養(yǎng)老需求。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，個(gè)人賬戶月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲存額除以139。此規(guī)定意味著某人一旦超過71.6歲，其個(gè)人賬戶余額為零。而我國人均壽命為75歲，對于71.6歲之后個(gè)人賬戶該怎么計(jì)發(fā)養(yǎng)老金缺少法律規(guī)定。筆者建議采取和城鎮(zhèn)職工同樣的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為本人賬戶儲存額除以120。這樣可以提高農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的待遇，同時(shí)為將來城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)。這也意味著到70歲個(gè)人賬戶金額為零時(shí)，余歲個(gè)人賬戶由政府補(bǔ)繳。因?yàn)槲覈稇椃ā泛汀渡鐣ｋU(xiǎn)法》都規(guī)定國家保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。所以，政府有責(zé)任保證老年人的生存權(quán)得到實(shí)現(xiàn)。

三、新農(nóng)保養(yǎng)老金運(yùn)營及監(jiān)管機(jī)制的法律保障

（一）提高新農(nóng)保養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次，拓寬養(yǎng)老金運(yùn)營的渠道《指導(dǎo)意見》規(guī)定：要建立健全新農(nóng)?；鹭?cái)務(wù)會計(jì)制度?；鸺{入社會保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算，按有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)保值增值。試點(diǎn)階段，新農(nóng)保基金暫實(shí)行縣級管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實(shí)行省級管理。目前，新農(nóng)保養(yǎng)老金基本實(shí)行的是縣級管理，統(tǒng)籌層次低，在實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問題。其一，統(tǒng)籌層次過低會導(dǎo)致基金規(guī)模小，不利于發(fā)揮社會養(yǎng)老金的共濟(jì)功能，基金保值增值也受到制約。其二，各地的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇計(jì)發(fā)和基金運(yùn)營不同，就會出現(xiàn)各地制度多樣化和碎片化趨勢，為將來建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度埋下隱患。其三，統(tǒng)籌層次過低，會出現(xiàn)增值渠道不暢、管理機(jī)構(gòu)過多、監(jiān)管成本較大等問題。其四，縣級缺乏專業(yè)的基金投資人才和機(jī)構(gòu)，難以更好地實(shí)現(xiàn)基金保值增值。所以，我國應(yīng)提高新農(nóng)保養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次。《規(guī)劃建議》明確提出“十二五”期間“實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋”、“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”等建議。據(jù)此，可以在法律中規(guī)定，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)入社會統(tǒng)籌部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼上繳中央，實(shí)行全國統(tǒng)籌，個(gè)人賬戶部分可以實(shí)行省級統(tǒng)籌。在此種統(tǒng)籌層次下，在保證基金安全的前提下進(jìn)行市場化運(yùn)作，拓寬基金投資渠道。目前政策對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資工具予以嚴(yán)格限制，投資工具極為單一，僅僅限于銀行存款、購買國債，安全性高但收益率低，影響基金原有價(jià)值量和購買力。國家統(tǒng)計(jì)局前不久公布我國2010年5月份的CPI指數(shù)同比增長已達(dá)3.1%，但我國目前一年期存款利率只有2.25%，[7]這意味著2010年我國銀行儲蓄的利息仍然不足以讓儲戶對沖CPI上漲幅度，存入銀行的新農(nóng)?；鸩荒鼙Ｖ?，再考慮到銀行利率下調(diào)、通貨膨脹等因素，基金更是雪上加霜，難以應(yīng)對養(yǎng)老支出需求。所以，在把基金安全放在第一位的前提下要保證基金的收益率。在具體措施上，可以對收支進(jìn)行事先預(yù)測，留足資金和一定的短期投資以備短期支付之用；并對中長期的投資期限進(jìn)行統(tǒng)籌安排，使基金投資在應(yīng)付日常支出的前提下充分發(fā)揮效益。根據(jù)國際社?；鸸芾矸绞降闹髁骱臀覈r(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際情況，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人基金賬戶比較好的管理方式為委托投資管理型。[8]因此，政府應(yīng)以授權(quán)、委托方式把基金交給多家專業(yè)性投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)作，并引入競爭機(jī)制以提高效率；再通過公開招標(biāo)等形式選取若干家業(yè)績穩(wěn)定、經(jīng)營穩(wěn)健、高效低費(fèi)的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)作。通過立法對新農(nóng)保養(yǎng)老基金投資項(xiàng)目和投資方向作出嚴(yán)格的規(guī)范，除一部分存入銀行、購買國債外，一部分經(jīng)過充分的可行性論證后可以購買業(yè)績優(yōu)秀的企業(yè)債券、海外績優(yōu)股票和金融債券等；還可以與政府部門聯(lián)合開發(fā)，即取得政府的支持，使政府將一些風(fēng)險(xiǎn)小、并有一定盈利水平的公共事業(yè)方面的投資項(xiàng)目優(yōu)先優(yōu)惠安排給新農(nóng)保養(yǎng)老基金。為了保證農(nóng)戶的權(quán)益不受損害，政府需對養(yǎng)老基金的收益率承擔(dān)最終責(zé)任。即對于農(nóng)戶的個(gè)人賬戶承諾不低于銀行一年期存款利率的收益率，若投資機(jī)構(gòu)投資失敗，由其承擔(dān)一定責(zé)任，政府承擔(dān)最終責(zé)任。社會統(tǒng)籌賬戶也由政府承擔(dān)最終責(zé)任。

（二）新農(nóng)保養(yǎng)老基金監(jiān)管的法律保障第一，健全農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，建立網(wǎng)絡(luò)化信息平臺，加強(qiáng)基金的管理。目前我國的縣級市中，只有57.4%建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有14.1%；[9]鄉(xiāng)、村兩級多為臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，并且經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后，辦公場地、設(shè)施缺乏；經(jīng)辦人員編制缺位，待遇低；業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，村一級多由村干部擔(dān)任協(xié)管工作，大多是中老年留守人員，文化素質(zhì)不高，很多基層經(jīng)辦人員不熟悉業(yè)務(wù)流程，對新農(nóng)保政策把握不準(zhǔn)，工作效率低，工作漏洞多，難以適應(yīng)新農(nóng)保制度的快速發(fā)展。農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)民分散居住，邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民繳費(fèi)和領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金極其不便，而且辦理的程序較為復(fù)雜，等候時(shí)間長，這些因素影響了農(nóng)民的參保熱情。為了健全農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，可以整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源，在不增編制情況下，重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保站；保障經(jīng)費(fèi)開支，切實(shí)解決辦公場地和辦公條件問題；針對業(yè)務(wù)素質(zhì)低的情況，可以在全國開展對農(nóng)保經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，村級要吸引大學(xué)生村官擔(dān)任村級協(xié)辦員，在各村設(shè)點(diǎn)就近集中辦理新農(nóng)保業(yè)務(wù)，讓農(nóng)民不出村就能辦理各項(xiàng)手續(xù)，但要規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，確保基金不會發(fā)生被挪用、擠占情形。

另外，統(tǒng)一的農(nóng)保管理軟件是新農(nóng)保能夠正常開展的必要條件，目前全國沒有統(tǒng)一的新農(nóng)保工作系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃，新農(nóng)保從保費(fèi)的收繳、存儲、移交到保險(xiǎn)金的審核、發(fā)放，數(shù)據(jù)信息龐大、經(jīng)手人員多、手續(xù)復(fù)雜，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新農(nóng)保整個(gè)業(yè)務(wù)流程的實(shí)施還停留在手工操作層面，經(jīng)辦自動化水平較低，工作量大，不規(guī)范，誤差率高，數(shù)據(jù)保存存在缺陷，并且無法和城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫共享、對接，致使在辦理新農(nóng)保業(yè)務(wù)中無法得知是否參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。而有的省、市的試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)保管理軟件也是五花八門，沒有建立統(tǒng)一的信息化標(biāo)準(zhǔn)，不僅為數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)帶來困難，也為養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)和今后統(tǒng)一管理埋下隱患?！兑?guī)劃建議》中提出了“加強(qiáng)社會保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)社會保障卡應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)精確管理”的目標(biāo)，應(yīng)盡快開發(fā)全國通用的新農(nóng)保系統(tǒng)軟件，以縣為單位利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對參保人員進(jìn)行信息入庫管理，確定專門的核對錄入人員，及時(shí)將參保農(nóng)民的開戶、繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移接續(xù)、發(fā)放、銷戶等事項(xiàng)錄入信息系統(tǒng)管理，建立參保檔案，并實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫共享，同時(shí)要大力推行農(nóng)村居民社會保障卡，方便參保人持卡繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇和查詢本人參保信息?？稍O(shè)定按社會保障號供參保農(nóng)民查詢，數(shù)據(jù)包括基金交納明細(xì)、本金、企業(yè)或政府補(bǔ)貼、滾動利息、累計(jì)等內(nèi)容。

第二，建立有力的新農(nóng)?；鸨O(jiān)管制度，明確法律責(zé)任，保障基金安全。發(fā)達(dá)國家基本按照政企分開的原則建立了較為完善的監(jiān)管體系，規(guī)范實(shí)施，很少有基金被擠占、挪用等情況。我國目前對于新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)督職責(zé)及其劃分等問題規(guī)定不甚明確，有待細(xì)化?；鸨O(jiān)管不力，很容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，影響社會的和諧穩(wěn)定。所以，建立有力的新農(nóng)?；鸨O(jiān)管制度有重要意義。

1、設(shè)立新農(nóng)保養(yǎng)老基金監(jiān)管委員會，由財(cái)政、勞動保障、審計(jì)等部門組成，新農(nóng)?；鸨O(jiān)管委員會必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序行使監(jiān)督職責(zé)，不能越權(quán)介入社會保險(xiǎn)經(jīng)辦和運(yùn)營的具體事務(wù)。社會保障部門實(shí)施專門的行政監(jiān)督，制定完善農(nóng)保各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理的規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)程序，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進(jìn)行監(jiān)控和定期檢查，并定期公布農(nóng)?；鸹I集和支付信息。財(cái)政部門通過財(cái)政專戶等措施對預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)活動實(shí)施財(cái)政監(jiān)督；審計(jì)部門對基金收支、管理、運(yùn)營等實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。

2、加強(qiáng)社會監(jiān)督體制，完善內(nèi)控制度，明確法律責(zé)任?？h鄉(xiāng)兩級農(nóng)保部門要定期向社會公布基金基本數(shù)據(jù)，接受社會監(jiān)督，以村為單位張榜公示保費(fèi)繳納、發(fā)放等情況，公布舉報(bào)電話，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤及違法行為，實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督；參保戶也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺讓參保信息聯(lián)網(wǎng)，讓參保人可以實(shí)時(shí)查詢監(jiān)控個(gè)人賬戶資金，實(shí)現(xiàn)對新農(nóng)保基金的社會化監(jiān)督，防范空賬風(fēng)險(xiǎn)，確?；鸢踩?。

[1]國家統(tǒng)計(jì)局.我國人口老齡化疾步到來[EB/0L]，http://www.ycsrkjsw.gov.cn/rkzh/1/20100619/836.html，2011-05-10.

[2]國家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010.

[3]方銘勇.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)問題與對策思考[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2011（4）：1-7.

[4]鄧大松，薛惠元.新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額的測算與分析[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（2）：38-42.

[5]國家統(tǒng)計(jì)局：中國農(nóng)村居民2011年人均純收入近7000元[EB/0L].http://www.tianshaunet.com,2012-01-20

[6]高文敏，李偉.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示[J].黑龍江社會科學(xué)，2011（4）：131.

[7]湯曉陽.新農(nóng)保基金的管理和運(yùn)作問題探討[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（5）：133.

[8]劉昌平.中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究[J].保險(xiǎn)研究，2008（10）：40-41.

[9]陳雷等.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施公平性有效性及可持續(xù)性評估——兼論新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革與發(fā)展戰(zhàn)略[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011（6）：20.

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕

On the Legal System of the New Rural Social Endowment Insurance

ZHANG Na

（School of Law,Qüfu Teachers’University,Rizhao Qüfu,276826）

Now our country has entered aging society，60%of the old live in the rural areas.So it is time to establish the legal system of the new rural social endowment insurance.The new rural social endowment insurance system has been built up at some experimental areas.However，there are some problems during the practice，such as：lack of legal stipulations；unreasonable fix paymentamount；little government subsidies；lower old-age pension；difficulty of increment.Based on these problems，Iproposed that our country should carry on the dynamic payment system，improve government subsidies，establish the adjustable pension payment，widen pension fund investment，setup the information network data，strength the supervision system and so on.

push on；legal protection

D912.5

A

1674-0882（2012）02-0001-05

2012-01-28

張娜（1978-），女，河南南陽人，碩士，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。