■文/王福德 于金華

抓好食品產(chǎn)業(yè)質(zhì)量安全，確保社會經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展是質(zhì)監(jiān)部門的重要職責(zé)，其中如何杜絕無證食品窩點生產(chǎn)，徹底消除食品質(zhì)量安全隱患是近年工作研討的重要課題。山東省沂水縣質(zhì)監(jiān)局黨組通過對大量案例的分析調(diào)研，一致認(rèn)為目前質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管工作，雖然在基礎(chǔ)、措施和效果上可圈可點，但并不能從根本上堵住無證食品生產(chǎn)的源頭。無證食品生產(chǎn)窩點的存在，不但給食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展造成了制約，在一定程度上也給社會和諧安定帶來了不良影響。對此，該局黨組經(jīng)過綜合考量，反復(fù)論證，提出了“提前介入，聯(lián)防監(jiān)管，消除隱患，共建和諧”的工作思路，現(xiàn)就該思路作簡要介紹，希望能對食品產(chǎn)業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)管起到積極作用。

無證食品生產(chǎn)的現(xiàn)狀及危害

1.無證食品生產(chǎn)問題呈多發(fā)態(tài)勢，給食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作帶來巨大的壓力，在很多食品產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，監(jiān)管人員數(shù)量不足，食品企業(yè)數(shù)量眾多，監(jiān)管力量難以適應(yīng)實際工作要求是一個突出問題。特別是在基層局，以十多個人的監(jiān)管力量應(yīng)對數(shù)百家食品企業(yè)的局面非常普遍，企業(yè)巡查、計劃抽檢、專項治理、打假治劣以及一些應(yīng)急性任務(wù)等，常使基層局疲于應(yīng)對。在這種情況下，只要稍有疏忽，無證生產(chǎn)現(xiàn)象就會蔓延滋生。

據(jù)某地質(zhì)監(jiān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2011年出動執(zhí)法人員5600余人次，檢查各類食品生產(chǎn)企業(yè)、作坊和加工點670余個。其中查處無證食品生產(chǎn)企業(yè)和窩點50余個，正式立案30余起，這些涉案企業(yè)和窩點所產(chǎn)食品均是當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)食品系列，具有較高的產(chǎn)業(yè)危害性。

2.無證食品生產(chǎn)行為的存在對食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展產(chǎn)生了巨大危害。

一是分流了大量勞動力，使正規(guī)骨干食品生產(chǎn)企業(yè)的用工資源高度緊張，很多有實力的食品生產(chǎn)企業(yè)為此不得不放緩發(fā)展步伐，一些有市場拓展力的項目也不能及時開工生產(chǎn)，從而制約了企業(yè)升級發(fā)展的進(jìn)度。

二是對工業(yè)扶持信貸資金和寶貴的土地資源形成了分流，難以集中資金、土地進(jìn)行大的項目建設(shè)和技術(shù)改造，而企業(yè)缺乏流動資金和建設(shè)用地的另一個后果就是不能進(jìn)行有效生產(chǎn)運轉(zhuǎn)，從而引發(fā)了更多的問題。

三是過多食品企業(yè)的共同存在，形成了無序競爭的格局，打價格戰(zhàn)爭奪市場，為在價格競爭中占據(jù)優(yōu)勢不擇手段降低成本，這些現(xiàn)象給食品質(zhì)量安全埋下了隱患，也對食品產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展循環(huán)造成了較大破壞。

3.嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管處罰給和諧社會建設(shè)帶來一定隱患。按照《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，對于無證生產(chǎn)食品的企業(yè)和窩點，必須要實現(xiàn)有效制止和處罰，比如沒收原材物料、扣押成品，沒收生產(chǎn)設(shè)備，予以關(guān)停取締等。這些措施的出發(fā)點是合理的，但是落實到實際工作中，卻有一些值得思考的問題。以當(dāng)前很多無證食品生產(chǎn)案件來說，一般的投資額度在20萬元～50萬元左右，這些業(yè)主往往是舉多年積蓄之力，試圖通過食品生產(chǎn)改變生活面貌。但由于缺乏對食品生產(chǎn)管理政策的系統(tǒng)了解，或者是因為資金受限，不能達(dá)到規(guī)范生產(chǎn)的最低限度，所以造成了無證生產(chǎn)的事實。一旦案發(fā)，所有投資付諸東流，有些甚至因此陷入絕境。給社會和諧穩(wěn)定造成了潛在的隱患。假如不依法按規(guī)辦事，職能部門和具體工作人員又面臨瀆職風(fēng)險，因此產(chǎn)生了一定矛盾。

問題屢禁不絕的原因

無證食品生產(chǎn)危害不淺，政府監(jiān)管打擊工作一直沒有放松，那么為什么總是屢禁不絕呢？筆者認(rèn)為原因有三：

一是有些業(yè)主法律意識淡薄，對食品產(chǎn)業(yè)管理政策缺乏足夠的了解，直至造成違法事實后甚至還不清楚自己錯在何處，這是一個信息掌握不對等的結(jié)果所致；這并不是說政府關(guān)于食品生產(chǎn)管理政策的宣傳力度不夠，其實這些年政府也好，職能部門也好，在食品安全生產(chǎn)方面所做的宣傳是鋪天蓋地的，但并不能保證所有的群眾都能具備相應(yīng)的信息掌握量。

二是無證食品生產(chǎn)投入小利潤大，具有較大的誘惑力。無證食品生產(chǎn)往往逃避了一些費用的收取，加上偷工減料的成本控制，產(chǎn)品利潤空間比正規(guī)食品企業(yè)具有絕對優(yōu)勢，貼牌冒牌生產(chǎn)在短時間內(nèi)就可以讓從業(yè)者獲取可觀收益，在利潤的吸引下，鋌而走險者時有出現(xiàn)。三是政府查處打擊工作的局限性，讓一些不法業(yè)主嘗到了“甜頭”，投機心理膨脹，在一定條件和環(huán)境下，還產(chǎn)生了示范效應(yīng)，這就為無證食品生產(chǎn)提供了動因。

破解對策及建議

就本質(zhì)而言，目前我們針對無證食品生產(chǎn)行為采取的是一種事后監(jiān)管的工作模式，也就是說在違法事實產(chǎn)生以后才進(jìn)行查處糾正的工作方法。這種辦法是一種亡羊補牢的辦法，那么能不能跳出這個思維，變事后監(jiān)管為事前監(jiān)管，防患于未然呢？假如實現(xiàn)了這個目的，才是真正的源頭控制，也才能有效地杜絕食品無證生產(chǎn)問題。但從質(zhì)監(jiān)部門目前的工作職能和監(jiān)管力量來看，顯然是無法獨立完成這個設(shè)想的，必須充分發(fā)揮各方力量，筑起聯(lián)防聯(lián)控的體系，才能實現(xiàn)提前介入，事先設(shè)防的目的。根據(jù)這個思維，我們認(rèn)為，除質(zhì)監(jiān)、工商等職能部門要充分發(fā)揮職責(zé)作用，抓好常規(guī)監(jiān)管外，還必須采取以下輔助措施：

一是實行轄區(qū)行政負(fù)責(zé)制，對新上食品生產(chǎn)企業(yè)或者作坊進(jìn)行資質(zhì)提示。特別是村鎮(zhèn)、街區(qū)的法人要承擔(dān)起這個責(zé)任，對于準(zhǔn)備新上的食品生產(chǎn)加工點要做好資質(zhì)引導(dǎo)，提醒業(yè)主辦理規(guī)范手續(xù)后開展生產(chǎn)加工。食品生產(chǎn)者應(yīng)該攜帶村、街法人簽署的介紹信至質(zhì)監(jiān)、工商等職能部門辦理生產(chǎn)經(jīng)營手續(xù)，這樣就可以從最初的源頭建立起行政監(jiān)管防線。

二是建立電力供應(yīng)審查制度，對不能提供完備手續(xù)的企業(yè)實施電力管控，從根本上解除無證食品窩點的生產(chǎn)能力。動力電是食品加工生產(chǎn)最重要的基礎(chǔ)條件，所以抓好動力電管控這一環(huán)節(jié)，就等于從根本上卡住了無證食品生產(chǎn)的脖頸。因此，各轄區(qū)電工應(yīng)承擔(dān)起食品生產(chǎn)加工企業(yè)和作坊的資質(zhì)把關(guān)責(zé)任，對不能提供合法手續(xù)的食品加工用電需求禁止提供用電服務(wù)。另外，對于檢查中發(fā)現(xiàn)存在問題需要整改的食品生產(chǎn)企業(yè)，也應(yīng)該予以停止供應(yīng)動力電的配套措施，直至企業(yè)整改完畢，符合食品生產(chǎn)要求時恢復(fù)供電。對擅自違規(guī)食品生產(chǎn)加工點提供動力電接入、供應(yīng)的電力工作人員要予以相應(yīng)處罰。

三是實行食品生產(chǎn)房屋業(yè)主保證制度，堵住租房流動生產(chǎn)劣質(zhì)食品的漏洞。當(dāng)前很多無證食品生產(chǎn)窩點采取的多是租房經(jīng)營的辦法，因此，實施房東連帶責(zé)任管理是一項非常有效的管理辦法，所有食品生產(chǎn)企業(yè)和作坊的生產(chǎn)用房的業(yè)主需要對食品生產(chǎn)者的行為提供責(zé)任擔(dān)保，對食品生產(chǎn)者的合法手續(xù)予以把關(guān)確任，對不履行把關(guān)責(zé)任，擅自允許不法食品生產(chǎn)者利用其房屋從事違規(guī)生產(chǎn)的房屋業(yè)主，要予以嚴(yán)厲處罰，借此消除借房違規(guī)生產(chǎn)的漏洞。

以上監(jiān)管方案，做到了提前介入，不但可以有效杜絕監(jiān)管失控的問題，也能避免群眾因為不了解食品生產(chǎn)管理規(guī)定造成重大經(jīng)濟損失，有利于和諧社會建設(shè)。但由于此監(jiān)管方案涉及多個行政級別和職能部門，需要政府發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)主體作用，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，促使這一預(yù)防管控模式落實到實際工作中去。