陳美球，馬文娜

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)生態(tài)工程技術(shù)研究中心，江西南昌330045）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要措施，自2006年試點(diǎn)以來，在優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、提高區(qū)域土地集約利用水平方面發(fā)揮了積極作用，已表現(xiàn)出解決耕地保護(hù)“缺動力”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“缺土地”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“缺抓手”等問題的實際效果[1-4]。然而因農(nóng)民利益受損也使得“增減掛鉤”政策受到社會的廣泛關(guān)注，甚至有人指責(zé)“增減掛鉤”是新一輪對農(nóng)民利益的剝奪”，從而引起了是否要繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)的爭論[5-6]，為此，國務(wù)院明確提出在“增減掛鉤”中要“將維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位”。

江西省自2009年被批準(zhǔn)為試點(diǎn)省份后，先后在64個縣（市、區(qū)）開展了109個試點(diǎn)項目，第一批30多個試點(diǎn)項目已于2011年通過驗收，積累了較豐富的試點(diǎn)實踐。本文以江西省為例，在《“增減掛鉤”農(nóng)民利益保障》專題研究的基礎(chǔ)上，對“增減掛鉤”試點(diǎn)工作中農(nóng)民利益保障的表現(xiàn)進(jìn)行分析，明確“增減掛鉤”中影響農(nóng)民利益的主要障礙因素，并有針對性地提出“增減掛鉤”中農(nóng)民利益保障的對策建議，為“增減掛鉤”的健康推進(jìn)提供參考。

1 調(diào)研方法

課題組于2011年3—12月先后到九江市的修水縣，贛州市的贛縣，吉安市的吉安縣、遂川縣和上饒市的廣豐縣，對2009年度、2010年度“增減掛鉤”試點(diǎn)運(yùn)行及農(nóng)民利益保障實際情況進(jìn)行了調(diào)研，采用典型案例剖析、小型座談會和問卷3種方式，其中問卷調(diào)查是重點(diǎn)，問卷設(shè)計為兩部分：一是農(nóng)戶戶主個人及家庭基本情況調(diào)查，包括被調(diào)查者的年齡和文化程度等個人特征、家庭人口數(shù)、家庭年均收入、家庭年均農(nóng)業(yè)收入、家中承包地面積以及家庭人均住宅面積等農(nóng)戶家庭情況；二是“增減掛鉤”項目各個環(huán)節(jié)影響農(nóng)民利益的表現(xiàn)，包括對“增減掛鉤”政策和項目實施的了解情況，拆建房屋是否取得農(nóng)戶同意，項目實施中農(nóng)民的關(guān)注點(diǎn)，對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置選址、安置形式、安置標(biāo)準(zhǔn)的意愿，是否愿意集中安置到城鎮(zhèn)及擔(dān)心的主要問題等17個問題。本問卷為封閉式問題，以選擇題為主。調(diào)研共發(fā)放問卷125份，回收問卷112份，其中有效問卷106份。

2 “增減掛鉤”中農(nóng)民利益的關(guān)注點(diǎn)分析

2.1 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)

為了解農(nóng)戶對“增減掛鉤”中不同工作環(huán)節(jié)的關(guān)切程度，研究設(shè)計了“增減掛鉤項目實施中，你最關(guān)注的是哪個內(nèi)容”，結(jié)果如圖1，農(nóng)民最關(guān)注的是“拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，占40.57%，其次是“復(fù)墾耕地的質(zhì)量”，占31.13%，再次為“生活環(huán)境質(zhì)量的提高”，占21.70%，而對“耕地面積的增加”和“安置方式”關(guān)注度很小，只有3.77%和2.83%。

拆遷補(bǔ)償是與農(nóng)民利益最直接相關(guān)的問題，被調(diào)查者中有74.53%農(nóng)民認(rèn)為拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。調(diào)查中，一個家庭一般可以得到2萬元左右的補(bǔ)償，最多也不到5萬元，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對于單純拆除廢舊建筑物的農(nóng)民來講可能比較容易接受，而對于要重新建房的農(nóng)戶，補(bǔ)償顯然不夠。需要特別指出的是，農(nóng)戶對復(fù)墾耕地的質(zhì)量關(guān)注度之高出乎課題組的預(yù)期。

2.2 集中安置是大多數(shù)農(nóng)民的意愿

在問及“如果在增減掛項目實施中，你的房子需要拆遷安置，你希望哪種方式”時，超過一半的農(nóng)戶選擇了“集中安置”，約三分之一選擇了“貨幣安置”，選擇“就近安置”和“零星插花”的分別只有10.38%和1.89%（圖2）。在調(diào)研中了解到，項目區(qū)多數(shù)農(nóng)民考慮到拆遷安置補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用不足以在當(dāng)?shù)匦陆M足居住需要的房屋，所以傾向于選擇集中安置；還有一部分家庭收入較好的農(nóng)民考慮以后農(nóng)業(yè)耕作問題，不愿意離開自己長期居住的村莊，而愿意接受政府給予的貨幣補(bǔ)償，自己新建房屋。

圖1 被調(diào)查者對“增減掛鉤”項目的關(guān)注點(diǎn)Fig.1 Focus of the respondents’opinions on the“balancing”project

圖2 被調(diào)查者對安置方式的意愿Fig.2 Opinions of the respondents on the pattern of resettlement

2.3 方便耕作是安置選址的關(guān)注點(diǎn)

圖3是對“若統(tǒng)一采取集中安置，在安置選址上，你最關(guān)注的是”的統(tǒng)計結(jié)果，大部分選擇了“離承包地近，利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，其次是“生活基礎(chǔ)設(shè)施完備”，選擇“方便子女上學(xué)”和“方便就業(yè)”很少，分別只有7.55%和4.72%，而沒有一個人選擇“親情（與親戚來往方便）”。土地是農(nóng)民生活的保障，農(nóng)業(yè)收入是他們主要的收入來源，是他們生存的依靠，他們自然對安置區(qū)是否遠(yuǎn)離承包地關(guān)注度很高。隨著農(nóng)民生活水平的提高，其對居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的完備度要求也越來越高，在與被調(diào)查者的交流中，不少調(diào)查對象表示希望能擁有和城鎮(zhèn)居民一樣干凈的環(huán)境和方便的生活設(shè)施，因此，農(nóng)民也比較關(guān)注安置區(qū)的生活基礎(chǔ)設(shè)施是否完備，是否方便日常生活。

2.4 生活成本的提高是農(nóng)民集中安置到城鎮(zhèn)最擔(dān)心的問題

在被問及“是否樂意接受集中安置到城鎮(zhèn)的公寓樓”時，有71.70%的農(nóng)民不樂意接受，進(jìn)一步問到“集中安置到城鎮(zhèn)，你最擔(dān)心的問題是”，選擇“生活成本的提高”最多，選擇“生活方式的改變”和“福利保障”的相當(dāng)，選擇“收入來源”的最少，（圖4）。目前項目區(qū)大部分農(nóng)戶還是燒柴做飯，若搬到集中安置的公寓樓就必須使用燃?xì)?，還要附加水費(fèi)；大部分農(nóng)戶都會自種蔬菜，若搬到城鎮(zhèn)要增加開支，一年增加的成本在5000—8000元之間。除此之外，種地距離比原來遠(yuǎn)也是農(nóng)民所擔(dān)心的一個重要問題。另外，農(nóng)民還擔(dān)心集中安置到城鎮(zhèn)后各種農(nóng)機(jī)具、種子、化肥、收獲的農(nóng)作物如何存放等實際問題。

圖3 被調(diào)查者對安置選址的意愿Fig.3 Opinions of the respondents on the location of resettlement

圖4 被調(diào)查者若集中安置到城鎮(zhèn)的擔(dān)憂點(diǎn)Fig.4 Concerns of the respondents on the resettlement if in an assembled urban area

3 “增減掛鉤”中各個環(huán)節(jié)農(nóng)民利益表現(xiàn)

農(nóng)民利益保障貫穿于整個“增減掛鉤”工作，但不同工作環(huán)節(jié)其農(nóng)民利益表現(xiàn)及其保障內(nèi)容不盡相同，應(yīng)通過對各個環(huán)節(jié)農(nóng)民利益表現(xiàn)分析，針對性地采取措施，確保農(nóng)民利益。“增減掛鉤”的工作環(huán)節(jié)可分為選址、現(xiàn)場勘測、實施規(guī)劃編制、拆遷補(bǔ)償與安置、復(fù)墾、新增耕地地力培育6個階段。

在項目選址環(huán)節(jié)中，要綜合考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活便利以及生態(tài)安全等各方面因素，農(nóng)民的意見是否被采納，意愿是否得到尊重是這一環(huán)節(jié)農(nóng)民利益的主要表現(xiàn)，同時要確定哪些該拆、哪些不該拆、哪些先拆、哪些后拆。農(nóng)戶利益的關(guān)注點(diǎn)主要是公平性，選擇“增減掛鉤”試點(diǎn)項目區(qū)時，要堅持先易后難，量力而行的原則。

在現(xiàn)場勘測環(huán)節(jié)中，農(nóng)民利益主要體現(xiàn)在該補(bǔ)償?shù)捻椖恳玫饺嬲J(rèn)可，測量與登記的面積應(yīng)正確。解決目前一些地區(qū)在開展“增減掛鉤”工作過程中因現(xiàn)場勘測而產(chǎn)生的問題，必須同步宅基地“確權(quán)”工作，完善農(nóng)村宅基地權(quán)屬管理。以“確權(quán)”為前提，對拆遷宅基地以戶為單位，核實農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)，包括宅基地界址、面積、宅基地周圍基礎(chǔ)設(shè)施和宅基地所承載的權(quán)利職能等相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益，明確宅基地上房屋的產(chǎn)權(quán)、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)情況，確保補(bǔ)償全面到位。項目選址測量后的實施規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，要保證實施方案符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，真正能改善農(nóng)村的生活環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

拆遷補(bǔ)償與安置是農(nóng)民利益最密切的環(huán)節(jié)，要合理、足額、及時給予拆遷補(bǔ)償，安置方式要符合農(nóng)民的自身需求?！霸鰷p掛鉤”試點(diǎn)項目中拆遷安置涉及農(nóng)民所受到的實際利益損失和征地拆遷并無二致，拆遷補(bǔ)償可參照土地征收補(bǔ)償辦法和原則，對“增減掛鉤”項目區(qū)涉及農(nóng)戶的宅基地和房產(chǎn)同時補(bǔ)償，從公平合理的角度出發(fā)，應(yīng)保證搬遷農(nóng)民生活水平不降低。安置模式的選擇要結(jié)合當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展水平，綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)情況、地理位置、地形地貌等因素，選擇符合項目區(qū)實際情況和農(nóng)民意愿的安置方式。

復(fù)墾與新增耕地地力培育則要保證交給農(nóng)民的新增耕地具有相應(yīng)的生產(chǎn)能力。拆舊區(qū)土地整理一定要確保耕地總體數(shù)量和質(zhì)量，整理復(fù)墾后的耕地要與建新區(qū)占用的耕地質(zhì)量相當(dāng)，杜絕出現(xiàn)“占好地、補(bǔ)劣地”的現(xiàn)象。

4 “增減掛鉤”中影響農(nóng)民利益的主要因素診斷

4.1 “增減掛鉤”工作理念的偏差

國家提出的“增減掛鉤”試點(diǎn)政策初衷是通過優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提升區(qū)域建設(shè)用的集約節(jié)約利用水平，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。然而在政策的實際操作中，部分地方政府扭曲了政策的原則與目的，把獲取地方發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)和通過指標(biāo)掛鉤實現(xiàn)的土地資產(chǎn)收益作為開展“增減掛鉤”試點(diǎn)的驅(qū)動力，出現(xiàn)了工作理念上的偏差。正是部分地方政府對“增減掛鉤”試點(diǎn)工作認(rèn)識的錯位，沒有把農(nóng)民利益保障放在應(yīng)有的位置，才導(dǎo)致其在制定增減掛鉤規(guī)劃實施方案時，只看能否增加城市用地指標(biāo)，卻忽略增加指標(biāo)的根本目的，把“增減掛鉤”作為另一個“以地生財”的機(jī)會，成為了變相盤剝農(nóng)村、農(nóng)民資產(chǎn)的手段。

4.2 “增減掛鉤”農(nóng)民利益保障的理論基礎(chǔ)薄弱

任何社會實踐都需要理論作指導(dǎo)，然而，“增減掛鉤”作為一個試點(diǎn)工作，相應(yīng)的理論體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成，特別是對于農(nóng)民利益保障這一核心問題，缺乏基本的理論支撐。一方面，中國對于農(nóng)村土地資產(chǎn)的研究落后于城鎮(zhèn)，關(guān)于農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)評估與流動一直是研究弱項；另一方面，雖然國家提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，但如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中確保農(nóng)民利益的理論還很不成熟。

4.3 “增減掛鉤”公眾參與機(jī)制的不健全

參與是公眾維護(hù)自身利益、實現(xiàn)自身利益的過程。然而，“增減掛鉤”中的公眾參與，特別是農(nóng)民參與的機(jī)制還不健全，具體表現(xiàn)在：公眾參與的形式與內(nèi)容較少，未能貫穿項目實施的每個階段，且流于形式；公眾參與制度不夠完善，對公眾參與沒有制度上的規(guī)范和要求。沒有公眾參與，農(nóng)民的愿意就得不到尊重，社會上廣受關(guān)注的農(nóng)民“被上樓”就是一個沒有尊重農(nóng)民意愿，違背農(nóng)民實際需求的典型[7]。

4.4 “增減掛鉤”農(nóng)民利益保障監(jiān)督機(jī)制的缺失

雖然針對國家出臺的一系列有關(guān)“增減掛鉤”試點(diǎn)政策，各省相應(yīng)制定了實施辦法，對“增減掛鉤”試點(diǎn)的項目區(qū)設(shè)定、周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用等具體操作進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，但對于農(nóng)民利益保障，卻并沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。在“增減掛鉤”工作中，大部分政府是將尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民的利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但是在具體工作中還是出現(xiàn)了農(nóng)民利益受損的問題，其中一個重要因素就是現(xiàn)階段缺乏有效的農(nóng)民利益保障監(jiān)督機(jī)制?！霸鰷p掛鉤”試點(diǎn)中農(nóng)民利益保障的監(jiān)督體系機(jī)構(gòu)散亂，各監(jiān)督組織功能性不強(qiáng)，缺乏監(jiān)督合力；再加上試點(diǎn)中監(jiān)督主體的地位不明，缺乏一定的監(jiān)督力度。有關(guān)“增減掛鉤”試點(diǎn)中農(nóng)民利益保障的監(jiān)督法規(guī)還不完善，不夠具體，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，綜上各種原因?qū)е铝恕霸鰷p掛鉤”試點(diǎn)中農(nóng)民利益保障監(jiān)督機(jī)制的缺失。

4.5 忽視區(qū)域差異，盲目推進(jìn)

區(qū)位因素是土地資源空間配置的外部約束性因素，在不同的區(qū)域上，人口分布、市場供求和資源分布等狀況各不相同，對整個區(qū)域的影響也不同，“增減掛鉤”工作實施中拆遷安置方式也就不同。影響“增減掛鉤”拆遷安置方式的因素包括了社會經(jīng)濟(jì)因素和自然因素兩個重要方面。如開展“增減掛鉤”工作需要巨大的資金投入量，拆遷安置費(fèi)用每戶都在幾萬元以上，其拆舊建新置換出來的建設(shè)用地指標(biāo)能否獲得預(yù)期收入、預(yù)算資金能否及時到位都具有一定的不確定性，加之目前“掛鉤”項目主要由政府主導(dǎo)，籌資渠道較為單一等因素的影響，“增減掛鉤”試點(diǎn)工作對項目所在地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度要求較高。但是個別地方政府盲目擴(kuò)大“掛鉤”試點(diǎn)范圍，不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，盲目進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理，造成了拆遷安置的不符實際。

5 “增減掛鉤”中農(nóng)民利益保障的對策建議

5.1 樹立保障農(nóng)民利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作理念

一些地方曾把解決城鎮(zhèn)和工業(yè)用地指標(biāo)、追求土地經(jīng)營收益作為初衷，隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，人們逐漸認(rèn)識到農(nóng)民利益保障是首要任務(wù)，是把這件好事做好、做實的關(guān)鍵所在。理念是行動的指南，各地在申報試點(diǎn)時，就必須明確主要目的，樹立保障農(nóng)民利益、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作理念，這樣才能把農(nóng)民利益保障自覺地貫穿于每個環(huán)節(jié)。

5.2 建立科學(xué)的公眾參與機(jī)制，充分尊重農(nóng)民意愿

科學(xué)的公眾參與機(jī)制是確保農(nóng)民利益的根本手段。只有賦予農(nóng)民更加充分的知情權(quán)、選擇權(quán)和話語權(quán)，才能充分了解農(nóng)民的意愿，保障其合法利益。應(yīng)讓農(nóng)民廣泛參與各個環(huán)節(jié)，從項目選址、現(xiàn)場勘測、實施規(guī)劃編制、拆遷補(bǔ)償與安置、復(fù)墾、新增耕地地力培育，到項目竣工驗收，整個過程都應(yīng)征詢農(nóng)民的意見，獲得農(nóng)民的支持。

5.3 實施區(qū)域差異化城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)

各地區(qū)之間的自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件都不盡相同，區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力及整理方式也不一樣，開展工作的條件相差很大，必須堅持因地制宜的原則，立足于區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力，并與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是區(qū)域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程相適應(yīng)，實施區(qū)域差異化“增減掛鉤”政策，量力而行，條件成熟一塊、規(guī)劃一塊、實施一塊、見效一塊。嚴(yán)防一哄而上，不顧經(jīng)濟(jì)承受能力和非農(nóng)勞動力的吸納能力，大面積的強(qiáng)拆強(qiáng)建。

5.4 建立嚴(yán)格的農(nóng)民利益保障監(jiān)督機(jī)制

與建設(shè)工程質(zhì)量需要監(jiān)理一樣，也需要建立嚴(yán)格的農(nóng)民利益保障監(jiān)督機(jī)制。（1）要健全相應(yīng)的農(nóng)民利益保障監(jiān)督制度，明確監(jiān)督內(nèi)容、要求與形式；（2）應(yīng)對關(guān)鍵性內(nèi)容做出硬性規(guī)定，如江西省提出“每畝還應(yīng)返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不少于2萬元”、“扣除農(nóng)民安置用地以外，剩余指標(biāo)的20%—50%留給小城鎮(zhèn)使用”、農(nóng)民簽訂的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書，作為試點(diǎn)項目立項的基本前提，就在總體上為確保農(nóng)民利益提供了保障。（3）要突出運(yùn)行中每個工作環(huán)節(jié)所涉及農(nóng)民利益的具體表現(xiàn)，關(guān)心農(nóng)民的利益細(xì)節(jié)。

5.5 積極探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

要積極探索建立起能促進(jìn)農(nóng)戶主動退出宅基地的激勵機(jī)制，逐步形成農(nóng)村宅基地退出的引力機(jī)制、推力機(jī)制和壓力機(jī)制，通過引力、壓力和推力協(xié)同作用，促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)合理利用，也為農(nóng)民利益保障提供制度依據(jù)。

（References）:

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