李躍武

摘要：由于中國法律對征地及其相關(guān)制度規(guī)定的不完善，使得被征地農(nóng)民生活面臨著困境，合法權(quán)益得不到保障。由此引發(fā)的矛盾日益社會化，嚴重影響了中國經(jīng)濟的發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定，成了城鎮(zhèn)化進程中的掣肘。擬從如何保障被征地農(nóng)民土地征收補償費足額發(fā)放的角度，發(fā)現(xiàn)存在問題，分析其內(nèi)在成因，提出解決對策。

關(guān)鍵詞：土地征收；補償款；農(nóng)民

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0039-02

經(jīng)濟發(fā)展要走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路，這是一個不可擋的過程。經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和各種行業(yè)規(guī)模的日益擴大，必然會加重城市的空間壓力，城市建設(shè)用地越來越緊缺，為滿足城市建設(shè)用地的需要，國家大面積征收農(nóng)村集體土地，失地農(nóng)民越來越多。特別是近幾年來，土地征收速度越來越快，征收面積數(shù)額相對較大，做好土地征收后農(nóng)村土地補償分配工作，尤其是及時足額將土地補償款發(fā)放到失地農(nóng)民手中，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，不僅關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，也將影響地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的順利進行，乃至農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定大局。

一、農(nóng)民征地補償費發(fā)放的現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化進程的迅猛推進，縣域經(jīng)濟的高速發(fā)展，不可避免的出現(xiàn)土地征收現(xiàn)象。《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！北M管中國《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對征收或者征用土地應當給予補償做了明文規(guī)定，但補償標準不夠合理，補償方法相對單一，補償安置責任不夠明確具體，且在實際操作過程中補償費發(fā)放環(huán)節(jié)落實不到位。目前，中國大部分地區(qū)對征地的補償采取一次性安置補償，給失地農(nóng)民發(fā)放一次性安置補助費，將失地農(nóng)民在毫無準備的情況下完全推向社會和市場。但由于法律制度、政策體制等原因，征地補償費的發(fā)放在執(zhí)行環(huán)節(jié)遭遇棚架，失地農(nóng)民無法真正得到應有的補償款項。他們只能拿到補償標準很低的征地補償款，有些甚至連法律所規(guī)定的較低標準的土地征收補償費用也往往不能兌現(xiàn)，許多地方政府還進一步壓低土地補償費用，真正發(fā)放到失地農(nóng)民手中的補償款卻寥寥無幾。失地農(nóng)民生活困難，更無法應對現(xiàn)在社會的通脹壓力，逐漸成為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的邊緣群體。利益受損的同時，不滿情緒也在上升，農(nóng)民抵制征地，與地方政府的矛盾在不斷加劇。這些基層矛盾逐漸演變發(fā)展勢必影響地方政府工作的開展，影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進，影響社會秩序的穩(wěn)定。

二、被征地農(nóng)民補償費發(fā)放不到位的原因分析

土地征收中造成被征地農(nóng)民補償費受侵害的原因是多方面的，既有相關(guān)法律制度的規(guī)定性因素，也與中國現(xiàn)在的政策體制相關(guān)，還有政府利益本位取向與自律不足的因素。

1.補償程序不完善，缺乏農(nóng)民的參與協(xié)商機制。補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，被征地農(nóng)民難以充分行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。此外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。該規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟權(quán)都沒有，失地農(nóng)民在失去土地又得不到合法合理的征地補償款項時救濟無門，極易造成對被征收人利益的損害。

2.現(xiàn)行的政策體制存在缺陷。目前中國的征地安置補償款項都是按照現(xiàn)行行政管理級別層層劃撥的，市縣確定安置費用后，將款項撥付到鄉(xiāng)村一級，再由鄉(xiāng)村對失地農(nóng)民進行補償安置。盡管《土地管理法實施條例》規(guī)定了任何單位和個人不得私分、平調(diào)、挪用、截留土地補償費，但現(xiàn)行這種體制弊端是中間環(huán)節(jié)多，利益多頭，容易造成土地征用費被地方財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村截留甚至鄉(xiāng)領(lǐng)導、村干部私下里瓜分，被征地農(nóng)民拿不到足額的應得的安置補償費用，正常的權(quán)益受到侵害。容易激化與地方政府間的矛盾，不利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定與諧。

3.地方利益的驅(qū)動。全國經(jīng)濟利好的大體局勢帶動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的信心和決心，但一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中出于利益本位思想和政績至上的觀念，盲目招商引資，為上大項目，出政績，不惜犧牲農(nóng)民利益，以零價格出讓土地，以吸引投資者的眼球?；蛘呤窍日髟傺a，甚至是征而不補。投資者享受投資優(yōu)惠政策的同時，被征地的農(nóng)民卻得不到合理妥善的安置。地方財政沒有土地收益，拿不出征地安置補償費，只好犧牲被征地農(nóng)民利益。在這種不良利益驅(qū)動下征收土地產(chǎn)生的直接結(jié)果就是地方政府贏得了政績，外來投資者賺得盆滿缽滿，但損失最大的還是土地被征收的農(nóng)民。

4.補償金擠占、截留現(xiàn)象嚴重，發(fā)放監(jiān)管不力。從目前農(nóng)村基層組織體制看，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，處于“群眾自治代表”和“政府職能代表”的沖突之中，他們往往出于私利，利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間，將應當足額發(fā)放給失地農(nóng)民的征地補償費擠占。加上對農(nóng)村土地補償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導致補償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。有些村集體組織提留征地補償費偏高且使用不盡合理，有的將提留款用于發(fā)放村干部工資及補貼;有的村將提留款用于沖抵歷年難于收回的款項;有的村將提留款轉(zhuǎn)入公益金及應付福利費，能真正用到失地農(nóng)民公益事業(yè)的少之又少。

5.土地稅費制度不合理。按照當前國家的相關(guān)規(guī)定，土地收益大部分要留給地方，這就驅(qū)使地方政府和有關(guān)部門對收費具有極大的積極性。當前征地中，政府要課征的稅費主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、征地管理費、森林植被恢復費、水利建設(shè)基金、教育附加費等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時又擠占了應付給農(nóng)民的補償金。

三、保障農(nóng)民土地補償費足額發(fā)放的對策

目前，大量農(nóng)民集體土地被征用，不少農(nóng)民因此而作出了較大利益犧牲，既失地又失業(yè)。盡管如此，仍有一些地方依然存在征用農(nóng)民集體土地補償標準不到位和補償經(jīng)費不落實的情況，致使部分農(nóng)民與當?shù)卣a(chǎn)生了對立情緒，引發(fā)群眾上訪，影響黨群、干群關(guān)系。因此，在農(nóng)民利益與城市和經(jīng)濟發(fā)展的天平上，應該尋找平衡點，被征地農(nóng)民的利益應該受到尊重。

1.嚴格按征地補償工作程序辦事。嚴格遵守中央、省關(guān)于征地工作的法律法規(guī)及相關(guān)文件規(guī)定，嚴格實行征用土地公告、征地補償安置方案公告和征地補償?shù)怯浿贫?，被征地村群眾的合法?quán)益得到充分保障。收到征地補償后，擬定征地補償、安置費用在集體內(nèi)部的分配方案，村民大會或村民代表大會2/3討論通過，按照公開、公平、公正的原則，依法合理分配征地補償安置費用，實施“陽光操作”，堅決杜絕截流、擠占、克扣和挪用征地補償安置資金的現(xiàn)象，保證征地補償費及時發(fā)放到被征地農(nóng)戶手中。

2.完善征地程序，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。首先，設(shè)立征收土地的公告或通知程序，保障農(nóng)民的知情權(quán)，保障土地權(quán)利人的參與權(quán)、異議權(quán)。其次，增加聽證會制度。聽證會可以就土地征收合法性、土地征收補償?shù)葐栴}舉行，聽證會上應充分聽取被征收人和利害關(guān)系人的意見，使被征收人和利害關(guān)系人獲得表達意見的機會。最后，完善土地征用程序，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)，同時，建立對異議的復議和訴訟程序，提高補償?shù)墓浴?/p>

3.先補后占，確保征地補償資金足額落實到位。用地單位在申請征地前，必須先落實征地補償資金，將不低于總額50%的征地補償資金存入按規(guī)定設(shè)立的征地補償資金專戶，在上報征地報件時出具銀行的有效證明。取得同意征地批文后，用地單位應繳清其余50%的征地補償資金。要嚴格執(zhí)行征地補償費直接發(fā)放制度。征地補償資金必須在征地補償安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額由市（縣、區(qū)）國土資源部門直接發(fā)放給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民。征地補償資金沒有足額到位的，當?shù)赜袡?quán)拒絕交地。

4.必須改革當前的財稅體制。當前財稅體制導致財權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下放，地級以下的地方政府事權(quán)與財權(quán)嚴重不對等，土地出讓的“一本萬利”就成了解決這一矛盾的不二選擇。地方政府出于財稅利益等因素，大量征收農(nóng)民土地，卻無法妥善安置失地農(nóng)民。緩解這種矛盾，應深化財稅體制改革，探索省直管縣模式，統(tǒng)一事權(quán)和財權(quán)。

5.加強補償費發(fā)放的監(jiān)管。首先要改革發(fā)放方法，補償?shù)酱?、到農(nóng)戶的征地費用必須由征地機構(gòu)直接劃撥到村，糾正將征地費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或用地單位代付、代領(lǐng)現(xiàn)象，取消中間環(huán)節(jié)，防止截留或轉(zhuǎn)移使用。對于那些土地補償費應付給群眾的部分，由銀行等金融機構(gòu)進行監(jiān)管發(fā)放，減少中間環(huán)節(jié)，防止補償款發(fā)放過程中截留、擠占、挪用等問題的發(fā)生，確保款項發(fā)放一步到位，切實保護農(nóng)民的切身利益。其次，對土地補償費的管理使用，要在法律規(guī)章完善的基礎(chǔ)上，建立健全一個完整的監(jiān)管體系，明確監(jiān)管主體、責任、對象、內(nèi)容、方式、權(quán)限等，與行政責任追究和目標考核相結(jié)合，以此來保證土地補償費及時發(fā)放到位，防止管理使用中違法違紀行為發(fā)生，切實保護農(nóng)民利益。

參考文獻：

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