謝志平

遼寧 “五點(diǎn)一線”沿海經(jīng)濟(jì)帶的公共政策協(xié)調(diào)研究

謝志平

發(fā)展以 “五點(diǎn)一線”為基礎(chǔ)的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶已經(jīng)進(jìn)入國家戰(zhàn)略。它成為東北振興新的經(jīng)濟(jì)增長帶。但必須看到， “五點(diǎn)一線”所涉六城市的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展處于非均衡的發(fā)展格局之上。為克服地方本位主義、化解政治晉升的主觀偏向以及形成抱團(tuán)發(fā)展的合力，必須加強(qiáng)沿海經(jīng)濟(jì)帶的公共政策協(xié)調(diào)。這需要形成互利共贏的協(xié)同觀念，構(gòu)建完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)地方發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一市場(chǎng)體系、統(tǒng)一協(xié)調(diào)財(cái)政政策、預(yù)留梯度政策空間等方面做好協(xié)調(diào)工作。

遼寧 “五點(diǎn)一線” ；沿海經(jīng)濟(jì)帶； 公共政策協(xié)調(diào)

一、“五點(diǎn)一線”沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展非均衡問題

“五點(diǎn)一線”沿海經(jīng)濟(jì)帶以大連長興島臨港工業(yè)區(qū)、遼寧(營口)沿海產(chǎn)業(yè)基地、遼西錦州灣沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧丹東產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大連莊河花園口工業(yè)園區(qū)為基點(diǎn)，包含大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島6個(gè)沿海市所轄的21個(gè)市區(qū)和12個(gè)沿海縣市，長約1 400公里、寬約30——50公里，土地面積占遼寧的1/4、人口占1/3、地區(qū)生產(chǎn)總值占近1/2的沿海區(qū)域。這條經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展是以2005年遼寧省的“五點(diǎn)一線”發(fā)展戰(zhàn)略為核心的。除了五個(gè)基點(diǎn)之外，還有一條從丹東到葫蘆島綏中的全長1443公里的濱海公路。戰(zhàn)略“以點(diǎn)連線、以線促帶、以帶興面”的空間發(fā)展格局，最終目標(biāo)是立足遼寧，依托東北，服務(wù)全國，面向東北亞，把沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展成為特色突出、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、國內(nèi)一流的臨港產(chǎn)業(yè)聚集帶、東北亞國際航運(yùn)中心和國際物流中心，建設(shè)成為改革創(chuàng)新的先行區(qū)、對(duì)外開放的先導(dǎo)區(qū)、投資興業(yè)的首選區(qū)、和諧宜居的新城區(qū)，成為東北振興的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主軸線和新的經(jīng)濟(jì)增長帶。

但是，要看到，這五點(diǎn)一線的發(fā)展戰(zhàn)略是建立在非均衡的發(fā)展基礎(chǔ)之上的，六個(gè)基點(diǎn)及沿線的經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政治地位等差異度非常大。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量及人均相差懸殊。以2010年為例，大連、丹東、營口、錦州、盤錦、葫蘆島六市的GDP總量分別是5158億、729億、1002億、916億、927億、531億，這其中大連占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，其他四市GDP的總和也只有大連市的80%。從人均來看，這六座城市分別是121432元、30118元、42604元、55696元、69066元、18850元，相差也很懸殊，最少的葫蘆島市人均GDP只有大連市的15.5%，最多的盤錦市人均GDP也只有大連市的56.9%?？梢姡瑥慕?jīng)濟(jì)體量看，這六個(gè)城市的發(fā)展是不在一個(gè)等量級(jí)上的。

第二，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相差很大。根據(jù)大連、丹東、營口、錦州、盤錦、葫蘆島六市的門戶網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，可以匯總出六城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本數(shù)據(jù)(如下表)。從數(shù)據(jù)來看，丹東、錦州、葫蘆島三市的第一產(chǎn)業(yè)所占比重均超過了12%，最高的錦州達(dá)到16.5%。低于10%的為大連6.7%，營口7.7%，盤錦8.8%。第三產(chǎn)業(yè)比重最高的是大連，達(dá)到42%，葫蘆島市為41.7%。低于30%的只有一個(gè)，為盤錦24.4%。35%左右的有三個(gè)城市，分別是丹東36.7%、營口37%、錦州34.6%。第二產(chǎn)業(yè)比重最高的是盤錦，達(dá)到66.8%，其次是營口的55.3%，大連為51.3%，低于50%有分別是丹東49.6%、錦州47.4%、葫蘆島市45.9%。根據(jù)數(shù)據(jù)可見，六城市的第二產(chǎn)業(yè)都比較大，大多超過GDP總值的五成，都處于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的階段。但相對(duì)來看，大連經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代性程度最高，已經(jīng)處于后工業(yè)經(jīng)濟(jì)階段，而丹東、錦州、葫蘆島則處于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的前期，第一產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)較大。營口、盤錦則處于工業(yè)經(jīng)濟(jì)中期，第一、三產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)較低，工業(yè)比重?fù)?jù)點(diǎn)份額較重。

2010年五點(diǎn)一線主要城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表 單位：億元

如此懸殊的區(qū)域性差異，既是客觀的事實(shí)，又會(huì)誘發(fā)不平等的主觀認(rèn)識(shí)，很容易成為沿海經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展、互利共贏的巨大障礙，必須用有關(guān)的區(qū)域政策來進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家范霍夫和克勞森將區(qū)域政策定義為“所有旨在改善經(jīng)濟(jì)活動(dòng)地理分布的公共干預(yù)……實(shí)際上試圖修改自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些空間結(jié)果，以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)相關(guān)的目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長和良好的社會(huì)分配”[1]。這個(gè)概念的邏輯反映出區(qū)域發(fā)展不平衡問題催生了區(qū)域政策。事實(shí)上，在五點(diǎn)一線戰(zhàn)略中的這種顯性的發(fā)展不平衡，需要根據(jù)區(qū)域差異制定、組織和實(shí)施一系列手段促進(jìn)資源在空間的優(yōu)化配置，控制區(qū)域間差異過分?jǐn)U大，以協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的一系列政策和措施。

二、五點(diǎn)一線戰(zhàn)略中的區(qū)域協(xié)調(diào)必要性

非均衡的發(fā)展格局是五點(diǎn)一線戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，是客觀事實(shí)。事實(shí)上，在城市發(fā)展的自主活動(dòng)過程中，更多的戰(zhàn)略意圖和主觀構(gòu)想，以及政治人物的刻意主導(dǎo)，會(huì)導(dǎo)致漠視客觀的差異，從本位主義、地方主義以及政治晉升的誘導(dǎo)方面定位最終的城市發(fā)展舉措，導(dǎo)致區(qū)域合作的戰(zhàn)略完全被虛置，因此，非常有必要加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)。

第一，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，是克服地方本位主義的需要。目前對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展影響最大的是地方市場(chǎng)分割行為和地方保護(hù)主義，因?yàn)樗藶榉指盍耸袌?chǎng)，加大了市場(chǎng)資源自由配置的成本。而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必然需要建立跨行政區(qū)的公共服務(wù)和跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間自主自理的合作機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)有利于掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

第二，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，有利于化解政治競(jìng)爭(zhēng)的主觀偏向。政治人物的晉升欲望既是區(qū)域發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)在動(dòng)因，也是強(qiáng)大的阻礙因素。區(qū)域發(fā)展中不僅有合作，還有競(jìng)爭(zhēng)與沖突。我國的政治晉升形成了一種錦標(biāo)賽形勢(shì)，各級(jí)地方政府從上級(jí)政府承包政治義務(wù)后，紛紛加大對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度，目的是獲得好的執(zhí)政績(jī)效，從而得到上級(jí)政府政治晉升的優(yōu)先權(quán)。[2]在這個(gè)過程中，如果上級(jí)政府以及整個(gè)晉升體制是封閉運(yùn)行的，沒有公開透明的協(xié)商機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，很大程度上會(huì)導(dǎo)致地方政府的政治負(fù)責(zé)人在地方發(fā)展上一意孤行，標(biāo)新立異。其結(jié)果既不利于自身經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展，也破壞了整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略。將區(qū)域協(xié)調(diào)中的責(zé)任分?jǐn)傁聛?，并在晉升體制中體現(xiàn)出來，會(huì)有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，降低人為的刻意阻滯。

三、五點(diǎn)一線戰(zhàn)略中的公共政策協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)的目的是達(dá)成行為與步調(diào)的一致。五點(diǎn)一線所涉的六城市發(fā)展差異懸殊，要實(shí)現(xiàn)沿海經(jīng)濟(jì)帶的和諧有序發(fā)展，必須強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制。公共政策是政府最重要的行使權(quán)力的工具，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制的首要制度形態(tài)，就是加強(qiáng)在公共政策層面的協(xié)調(diào)。具體來說，在五點(diǎn)一線發(fā)展戰(zhàn)略中，必須形成互利共贏的協(xié)同觀念，構(gòu)建完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，并統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一市場(chǎng)體系、統(tǒng)一協(xié)調(diào)財(cái)政政策，預(yù)留梯度政策空間。

第一，形成互利共贏的政策協(xié)同觀念?；ダ糙A的協(xié)同觀念是制定協(xié)調(diào)地方政府間政策的必要前提。五點(diǎn)一線的六城市只有在政策制定中克服“自給自足、自我循環(huán)”的封閉觀念，從區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)合作化角度來統(tǒng)籌考慮，從追求地方短期利益的價(jià)值觀轉(zhuǎn)變?yōu)樽非箝L期利益和可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值觀，形成在競(jìng)爭(zhēng)中合作、在合作中競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，在合作中提升地方比較優(yōu)勢(shì)，才能獲得抱團(tuán)發(fā)展的合力以及自身發(fā)展的更大空間。

第二，構(gòu)建完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。五點(diǎn)一線所涉政府要建立長久合作關(guān)系，其成敗關(guān)鍵在于各方能否從合作中獲益，如果任何一方認(rèn)為合作無利可圖甚至是傷害了自身利益，合作關(guān)系就難以成立?？梢?，長期、持續(xù)的地方合作關(guān)鍵在于各方利益的耦合，必須在政策制定中加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)，這是沿海經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的核心。要實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，有兩個(gè)基本條件必須滿足：其一，建立對(duì)話磋商機(jī)制。五點(diǎn)一線所涉六城市應(yīng)該建立雙邊或多邊會(huì)議、聽證會(huì)議、公共論壇等制度，暢通利益表達(dá)機(jī)制，使各自的利益主張得以充分表達(dá)，就地方資源整合、產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)權(quán)利競(jìng)爭(zhēng)、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)等問題進(jìn)行溝通，只有信息交換越充分，各方了解越深入，合作的基礎(chǔ)則越扎實(shí)。其二，完善利益補(bǔ)償機(jī)制。差異化的發(fā)展現(xiàn)實(shí)必然體現(xiàn)在合作發(fā)展中利益分配的差異化結(jié)果，因此政策協(xié)調(diào)應(yīng)該將區(qū)域間的利益補(bǔ)償和互補(bǔ)提上日程。在對(duì)話磋商基礎(chǔ)上，針對(duì)具體爭(zhēng)議利益，各方應(yīng)依區(qū)域利益最大化原則做出裁決，對(duì)做出犧牲的城市通過轉(zhuǎn)移支付等手段予以適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)不同地區(qū)實(shí)行差別化政策，實(shí)行不同的調(diào)控政策和績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？傊?，利益協(xié)調(diào)應(yīng)先從容易達(dá)成的領(lǐng)域入手，隨地方合作深化而不斷拓展協(xié)調(diào)范圍。[3]

第三，統(tǒng)一協(xié)調(diào)財(cái)政政策。財(cái)政政策是公共政策領(lǐng)域的關(guān)鍵，無論其他政策的取向如何，最終都?xì)w結(jié)為政府公共財(cái)政的收和支兩個(gè)方面。因此，各個(gè)城市的財(cái)政收支，尤其是稅收、政府收費(fèi)以及政府采購及龐大的轉(zhuǎn)移性支出，無論是范圍與幅度的調(diào)整還是其他，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)都具有非常深刻的影響力。這當(dāng)然不包括暫時(shí)還沒有普遍推行的地方公債發(fā)行等財(cái)政行為。而五點(diǎn)一線六城市的差距，其實(shí)更多恰恰體現(xiàn)在城市間財(cái)政收支能力上。因此，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求下，各城市自主的財(cái)政范圍與幅度，應(yīng)該通過一定的溝通與協(xié)商，形成合力而不是張力。這主要是體現(xiàn)在公共服務(wù)均等化、行政區(qū)接鄰地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施的無縫隙對(duì)接，以及在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅式支出與財(cái)政補(bǔ)貼等方面，要標(biāo)準(zhǔn)相同、幅度相同、形式相同。在這個(gè)問題上如果形成不了共識(shí)并采取一致行動(dòng)，則公共政策協(xié)調(diào)基本上就會(huì)陷入空洞化的結(jié)果，合而不作、各自為陣、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資等問題就會(huì)暴露出來。

第四，統(tǒng)一市場(chǎng)體系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，統(tǒng)一的市場(chǎng)體系是形成區(qū)域一體化的必要條件。由于地方主義和本位主義的作用，以及行政區(qū)劃的自然壟斷和人為割裂，市場(chǎng)體系也可能被人為割裂。構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)體系的核心在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的一體化。每個(gè)城市都應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的非歧視性原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入原則、透明度原則、公平貿(mào)易原則等，逐步清理和取消一切妨礙區(qū)域一體化的制度和政策規(guī)定，取消一切妨礙商品、要素自由流動(dòng)的區(qū)域壁壘和歧視性規(guī)定，[4]保證市場(chǎng)主體進(jìn)行充分、有效和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和功能互補(bǔ)。

第五，預(yù)留梯度政策空間。根據(jù)有關(guān)研究，區(qū)域一體化會(huì)形成某種區(qū)域發(fā)展差距的循環(huán)累積機(jī)制?！巴苿?dòng)可流動(dòng)要素不斷從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)、不斷強(qiáng)化聚集力較大區(qū)域區(qū)位優(yōu)勢(shì)的循環(huán)累積因果聚集機(jī)制是區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的核心所在。”[5]因此，對(duì)于起點(diǎn)明顯非均衡的六城市而言，在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間應(yīng)該保留一定的“政策梯度”，也就是在某些領(lǐng)域可以實(shí)行差別化政策而不應(yīng)在所有領(lǐng)域和方面實(shí)行一體化政策，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行有別于發(fā)達(dá)地區(qū)的政策。這種差別化政策，包括產(chǎn)業(yè)政策、人力資源政策、土地政策、資源政策、財(cái)政政策等等。只有采用這種超常規(guī)的差異化政策戰(zhàn)略，才可能彌合區(qū)域一體化自然導(dǎo)致的發(fā)展不平衡結(jié)果。當(dāng)然，從本質(zhì)來講，這其實(shí)是一種區(qū)域發(fā)展的利益補(bǔ)償機(jī)制，但這種預(yù)留梯度政策空間的協(xié)調(diào)行為，恰恰可能使得五點(diǎn)一線沿海經(jīng)濟(jì)帶得到持久的發(fā)展動(dòng)力和活力。

[1]N.Vanhove and H.L.Klaassen,Regional Policy:A European Approach[M].London:Saxon House,1980：43.

[2]謝志平.梯級(jí)尋租格局、法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)與政治尋租型腐敗的治理之道[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，6：53-59.

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[4]陳剩勇.區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇[J].政治學(xué)研究，2004.1：27.

[5]安虎森，李錦.適度的“政策梯度”是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選項(xiàng)———基于新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)循環(huán)累積因果聚集機(jī)制的探討[J].學(xué)術(shù)月刊，2010.1：73-79.

責(zé)任編輯：郭一鶴

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B

1671-6531（2012）04-0046-02

謝志平/東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（遼寧大連116025）。

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目 (L07DZZ014)；遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 (2008200)