0 引言

住房作為一種居住工具，是現(xiàn)代社會人們生活的基本物質(zhì)要素。同時也可以作為投資和經(jīng)濟的引擎，也是鄰里和社區(qū)的基本組成肌理部分。因此，保障房的合理、科學建造有助于居民的安居樂業(yè)、有利于經(jīng)濟的不過熱化，也有利于和諧社區(qū)的建設。

這幾年，在城市化大力推進的過程中，我國的住房市場一片繁榮，但也伴隨著種種問題的產(chǎn)生，特別是日益上漲的房價使得一部分人群住不起房，社會貧富分化矛盾也日益顯現(xiàn)。筆者利用在美國威斯康星州麥迪遜市學習的機會，結(jié)合相關案例及其在保障性住房建設方面的做法，以供各方參考。

1 麥迪遜市概況

1.1 城市概況

麥迪遜市是美國威斯康星州的首府城市，往東120公里是密爾沃基，往東南200公里是芝加哥。根據(jù)美國人口統(tǒng)計局資料，麥迪遜都會區(qū)面積219.3平方公里，其中177.9平方公里是陸地，41.5平方公里（18.91%）是水域，總?cè)丝诩s22.8萬（2009年）。該城市衛(wèi)生保健業(yè)、生物技術產(chǎn)業(yè)和廣告業(yè)發(fā)達，有威斯康星-麥迪遜大學。

1.1.1 城市經(jīng)濟發(fā)展狀況

據(jù)麥迪遜市政府公開發(fā)布的2009年度綜合經(jīng)濟報告顯示，至2009年底，麥迪遜市政府總資產(chǎn)為18.3億美元。2009年麥迪遜市財政總收入為4.17億美元（比上年增長5個百分點），其中各類服務性稅費為1.14億美元（比上年略有增長）、各類捐贈補貼0.78億美元（比上年略有降低）、各類投資性收益0.07億美元（比上年略有降低）、地產(chǎn)稅1.74億（比上年略有增長）。包括社會管理、公共安全、計劃和發(fā)展等在內(nèi)的財政總支出為4.07億美元[1]。

1.1.2 人口結(jié)構(gòu)及收入水平

麥迪遜市22.8萬總?cè)丝谥校?8%為18歲以下的未成年人，54%為18-44歲的青年人，19%為45-64歲之間的中年人，9%為65歲以上的老年人。約有15%的人口處于貧困線下，其收入為城市家庭平均收入[2]（表1）的80%以下。

由于美國各州居民享受福利情況較均衡，因此人口的分布也相對均勻。麥迪遜市依托大學，以現(xiàn)代服務業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)為主，因此人口總體文化素質(zhì)高，城市自然環(huán)境良好，居民享有較高的物質(zhì)生活水平。由于外來移民人口經(jīng)濟實力強，住房保障主要針對本地區(qū)人口中的特殊人群（老、殘、無家可歸者）以及城市中、低收入人群。

表1 城市家庭年平均收入

表2 申請公共住宅的收入上限為城市平均收入的80%以下

表3 申請戶型及等候時間

表4 申請住宅選擇券的收入上限為城市平均收入的50%以下

1.2 政府住房保障工作概況

美國有聯(lián)邦住房與城市發(fā)展部（HUD），從中央到地方設立一套專門的機構(gòu)，來專職負責住房保障政策的制定、協(xié)調(diào)以及指導和監(jiān)督各地落實。

麥迪遜市政府下設社區(qū)事務發(fā)展局（Community development authority），住房辦（Housing department)為該局下設的一個機構(gòu)，主要負責城市居住部分，包括房屋質(zhì)量、舊城改建、保障住房資格審核等。其保障性住房針對不同的人群分為公共住宅（廉租屋）、住宅選擇券（貨幣補貼）、可負擔住房（限價房）等。

1.2.1 公共住宅（public housing）[3]

麥迪遜市政府社區(qū)事務發(fā)展局共有850套左右的公共住宅用于運作，有一般公寓、復式公寓、聯(lián)體住宅以及獨立住宅等，主要申請對象為麥迪遜市民中合格的低收入家庭，老年人以及殘障人士。

申請公共住宅需要滿足的條件包括：年家庭總收入是否符合條件（表2）、老年人和殘障人士、美國公民或合格的移民身份者。如果在過去的2年內(nèi)沒有合格的身份資格或擁有地主參考信息或有犯罪紀錄者將得不到申請資格。被拒的原因還會包括：不夠充分的信息，不良的地主參考信息，有被公共住宅驅(qū)逐過的歷史或在第8項目住宅中被驅(qū)逐過，其他消極行為如好吃懶做，吸毒，擾亂社會秩序或者自身有一定量的錢財而申請公共住宅的等。

租金基于家庭預期年收入總值，租戶支付收入的30%，剩余部分由政府出資。

申請公共住宅者需到社區(qū)發(fā)展局（CDA）辦公室領申請表，或通過電子郵件咨詢、申請（表3）。

1.2.2 住房選擇券(housing choice voucher)[4]

第8項目組是負責為低收入家庭提供安全、衛(wèi)生的住房租賃輔助。參與者可以利用政府發(fā)放的住房選擇券在麥迪遜市范圍內(nèi)租用私人住宅，在麥迪遜以外區(qū)域則要向戴恩縣（Dane county）住房部申請。第8項目組由州政府通過住房和城市發(fā)展部資助建立，并由社區(qū)事務發(fā)展局的住房保障辦來具體操作和管理。

申請住房選擇券的條件：美國公民或合法身份的非美國公民，家庭成員有2人或以上且戶主年滿18歲以上，62歲以上的單人家庭或被診斷為殘障的人士，符合條件的家庭年總收入（表4）。

房租為30%-40%的家庭調(diào)節(jié)后月收入，支付標準取決于公寓臥室大小。

1.2.3 可負擔住房（affordable house）[5]

為了實現(xiàn)美國夢，美國政府以各種法律的形式幫助低收入市民實現(xiàn)住房私有化。在麥迪遜市的整體規(guī)劃中就制定了可負擔住房的建設計劃、相關政策以及實施建議，在如何增加可負擔住房量方面，整體規(guī)劃提出包括調(diào)整公共發(fā)展目標以影響房價、提高土地使用效率、以多種模式（包括土地再開發(fā)、改建、混合使用建筑等）增加可負擔住房的擁有量、政府經(jīng)濟援助（可支付住房信托基金、稅收增額融資制度等）、引入社會資本、長期的土地儲備等相關政策。

市政府制定年度計劃，確定符合條件的人群，售價一般根據(jù)成本，按市場售價的70%左右計。

2 麥迪遜市保障房建設案例

麥迪遜市的保障房分配按照住房需求人群分為多種層次，幾乎能滿足到社會各個層次的不同需要。其主要服務對象分別為無家可歸者、殘障人士、老年人、單親家庭、貧窮藝術家、低收入人群、社會困難人群等。他們將會被歸入到不同的社區(qū)，比如無家可歸者的庇護所一般結(jié)合公共設施設置；殘障人士和老年人會同處于無障礙設施良好的居住社區(qū)；單親家庭進入社區(qū)教育設施配備良好的居住社區(qū)；貧窮藝術家進入市區(qū)老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型而改造的建筑內(nèi)；有一定經(jīng)濟基礎的中低收入人群，政府想辦法提供可負擔的住房。

2.1 無家可歸者的庇護所

城市里的無家可歸者通常流浪街頭，以屋檐、橋洞等無人管理處棲息。麥迪遜市政府以及非營利性組織在顧及到流浪者心理的前提下，結(jié)合公共場所設立庇護場所，提供最低防護要求（防風、防雨、保暖等）的處所。

規(guī)劃中的麥迪遜市市立圖書館，就考慮到其現(xiàn)狀一處臨街庇護場所，在新規(guī)劃的建筑中予以功能保留。在其他公共開放空間中，都設有庇護形構(gòu)筑物，既是路人的防風避雨處，也可以是流浪者的臨時歸宿點。

2.2 無障礙社區(qū)

湖邊公寓社區(qū)（圖1）位于麥迪遜市中心，是專為行動不便的人群建立的無障礙社區(qū)。

該社區(qū)周邊自然環(huán)境良好，規(guī)劃時考慮到各階層人群的混合居住，周邊建設為中高檔居住社區(qū)。湖邊公寓社區(qū)的出租對象主要為低收入老人、殘障人士等行動不便的人群，設施全部無障礙設計。社區(qū)內(nèi)配有公共食堂、醫(yī)療保健、心理咨詢、圖書室、健身室等，由社區(qū)志愿者參與，實現(xiàn)了醫(yī)護、膳食、社區(qū)服務等的統(tǒng)一管理。

公寓建筑內(nèi)部全裝修，分為單身套間和家庭套間，每套的建筑面積約在20-50平方米左右，包括簡單廚房、衛(wèi)生間和臥室。租住這類房屋要滿足政府規(guī)定的收入條件以及人群范圍條件，一般租金按收入的30%計，收入低于全市收入貧困線的，可免除費用，該筆費用由市政府每年向州政府申請財政支出。

2.3 育兒家庭社區(qū)

該社區(qū)主要為低收入的育兒家庭和低收入單身母親家庭考慮。為了讓孩子們的成長教育不受家庭經(jīng)濟和成員類型的影響，麥迪遜市利用一個原空軍集訓營房改造成育兒家庭社區(qū)。由于這里以前是部隊營房，因此建筑基本保留不動，而考慮到使用功能上的需求，在部分空地增加建造幾幢公寓樓和部分公共設施如幼稚園、商店、社區(qū)管理中心、社區(qū)活動中心、社區(qū)學校等。此社區(qū)由市政府住房保障辦向州政府和市政府申請專項資金建造和管理，好在土地和保留的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)都屬于城市政府，需要申請的資金不算巨大，項目推進較為順利。另外慈善捐款捐物，也緩解了社區(qū)建設的部分公共開銷。

2.4 藝術家社區(qū)

該社區(qū)主要面向低收入的藝術家、手工藝者，提供可生活和工作的空間。為貧窮藝術家提供基本生活物質(zhì)條件，也體現(xiàn)了政府部門對城市文化構(gòu)建的重視。政府意識到在這些藝術家群體中醞釀著的文化精神，對城市來說是一種潛在的力量，一旦爆發(fā)，力量無窮。

該社區(qū)的建立恰逢城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時期，市區(qū)邊緣的一些老工業(yè)建筑被閑置下來，于是政府通過非營利組織對老廠房進行改造，形成了私密生活空間、公共工作空間以及對外交流的商業(yè)和展示開放空間等新的城市混合使用區(qū)域（圖2，圖3）。該社區(qū)的建立，一方面解決了部分貧窮藝術家的基本生活需求，另一方面實現(xiàn)了城市經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，激起了地區(qū)發(fā)展的活力。

房屋租金按承租人收入水平比例計算，部分由政府補貼，非營利組織運用部分租金進行日常維護和管理。

2.5 可負擔住房（affordable house）

TROY GARDEN項目是麥迪遜市綜合考慮城市開放性空間用地，生態(tài)用地和城市居民可負擔住房的一個成功案例。2004年，麥迪遜市當?shù)匾晃粺o兒無女的農(nóng)夫去世后，將土地產(chǎn)權(quán)捐贈給政府。政府部門根據(jù)社會發(fā)展需要對該幅土地進行了統(tǒng)一規(guī)劃，確定其中一部分建為城市居民可負擔住房社區(qū)。其土地的開發(fā)以及后續(xù)經(jīng)營管理，由政府部門與非營利組織（MACLT）以及城市開放空間基金會和商業(yè)基金聯(lián)合共同出資合作（出資構(gòu)成：政府10%，基金會20%，商業(yè)募集20%，個人公司50%）。

考慮到地塊開發(fā)成本以及建立融洽、和諧的城市居住群落（圖4）的需要，該社區(qū)最終確定為混合收入群體居住社區(qū)，其中80%提供給城市里第一次購買房屋的中等及以下收入人群，20%面向市場出售，無收入限制。

該社區(qū)住宅全部無障礙設計，節(jié)能達標甚至超標，精心設計的排屋有助于節(jié)能，另外建筑使用綠色材料，安裝太陽能熱水器和循環(huán)通風空氣交換防潮節(jié)能裝置，市政公用配套設施也采用節(jié)能裝置。

該社區(qū)2006年建成時，110平方米左右的住宅，市場價格為149500美元，給收入有限人群的價格為109500美元；150平方米的住宅，市場價格189500美元，給收入有限人群的價格為139500美元。

1 無障礙社區(qū)——湖邊公寓

TROY GARDEN項目通過社會力量募集資金并進行項目建設和管理，使政府部門付出較少的資金就解決了可負擔得起的住房建設。

3 其他相關社會體系

美國近百年來形成的住房保障建設和管理經(jīng)驗，使保障性住房成為社會福利的一部分，有利于社會穩(wěn)定，也有利于經(jīng)濟發(fā)展。而其背后的法律體系、社會信用體系、非營利組織體系等的健全和完善，是確保保障房建設順利推進的有力支撐。

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3.1 住房保障相關法律體系

法律是住房保障體系的基礎。1934年美國制定第一部住房法案，即《臨時住房法案》，以解決大危機時期失業(yè)人口的住房問題。1937年，該法案進一步補充為《國家住房法》，規(guī)定聯(lián)邦政府出資，由地方政府負責建造廉價而衛(wèi)生、符合標準的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜魯門時期的《全國可承受住房法》正式明確美國政府有義務實現(xiàn)“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。此后，1968年約翰遜政府通過《住房與城市發(fā)展法》，1970年尼克松政府通過《緊急住宅融資法案》和1974年頒布《住房和社區(qū)發(fā)展法》，1987年里根政府頒布《無家可歸者資助法》，1990 年布什政府頒布《國民可承受住宅法》，形成了一套嚴密的住宅法律體系[6]。

百多年的住房保障法律建設，也見證著住房保障建設和管理過程中出現(xiàn)的種種時代特征，不斷完善的法律，也使得國家住房保障建設從容應對民眾的需求。

3.2 社會信用體系

美國公民都有一個“社會安全號”SSN（social security number），這個安全號可以把美國人一生幾乎所有的信用串在一起，包括個人銀行帳號、稅號、信用卡號、社會醫(yī)療保險號等，該號由國家安全局統(tǒng)一賦予。其指標深度可以具體到包括：工齡、信用卡、債務收入比例、銀行開戶情況、信用檔案年限、毀譽記錄、職務、住房、現(xiàn)行住址、居住時間、個人收入、公用事業(yè)記錄等內(nèi)容[7]。

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住房保障部門在審核保障房申請名單時，只要聯(lián)網(wǎng)就可查到相關信用信息，不符規(guī)格的自然出局。在保障房分配公示期間，普通民眾也可上網(wǎng)查詢或知情舉報。申報信息填報不實的，將受到各類不同程度的懲罰。因此，強大的信用可查體系為住房保障的申請和退出機制提供了堅實的依據(jù)，也為整個社會的有序管理帶來了便捷。

3.3 非營利組織體系

非營利組織是美國現(xiàn)代社會經(jīng)濟生活中的一個重要組成部分，是政府、企業(yè)、宗教之外的另一大社會組織要素。主要功能是：減輕政府負擔，有機協(xié)調(diào)社會均衡發(fā)展；增加就業(yè)機會——創(chuàng)造新型的社會公益服務性行業(yè)；調(diào)動人的積極因素，為市民提供參與改進社區(qū)生活環(huán)境的機制和平臺；通過非營利機構(gòu)的服務項目，吸引企業(yè)資金，改善社會環(huán)境；鼓勵捐贈和參與，優(yōu)化社會價值觀念，樹立助人為樂的道德風尚[8]。

美國的非營利組織若在州政府注冊登記并按規(guī)定向聯(lián)邦稅務局申報年度財務審計的，可享受政府免征所得稅的待遇。在保障房的建設中，他們可以享受參與老建筑的改造工程、保障性居住社區(qū)的建設或投資等，并以政府認定的合理價格面向中低收入群體出租或出售。

4 結(jié)語

上海以推動大型居住區(qū)的建設來應對城市住房問題，建設包括經(jīng)濟適用房、動遷配套商品房、廉租房、公共租賃房、中小套型普通商品房等住宅，將進一步滿足社會各層次的需求，擴大百姓受益面[9]。

就住房保障單方面來看，美國完善的住房保障法律制度、健全的社會信用體系、活躍的民間資本參與、在具體項目操作過程中的精細化和靈活性，確實對我國的住房保障建設具有一定的借鑒意義。

然而，社會是一個完整的相關聯(lián)系體。我國目前以建筑容量和勞動密集型取勝來發(fā)展經(jīng)濟的模式，使得城市蔓延的趨勢難以控制，住房保障也會在這種惡性循環(huán)的狀態(tài)下變得更加艱難。因此，地區(qū)發(fā)展均衡化、大城市及時產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并設定城市生長邊際線成為當前急需解決的問題。上海面臨資源緊約束的客觀條件，必須整合規(guī)劃土地機制，立足可持續(xù)和生態(tài)宜居的發(fā)展理念，避免只顧近期建設，忽視遠期目標，犧牲城市長遠發(fā)展利益[10]。

[1]美國威斯康星州麥迪遜市財政部. 麥迪遜市年度財政報告[R].2009.Finance Department of Madison,WI,USA. City of Madison Comprehensive Annual Financial Report[R].2009.

[2]美國威斯康星州麥迪遜市住房和城市發(fā)展部.2009年麥迪遜市收入指導（地區(qū)中等收入-根據(jù)家庭人口）[R]. 2009.Housing and Urban Development of Madison,WI,USA. 2009 Income Limit Guideline(area median income by household size)Madison,WI[R]. 2009.

[3]美國威斯康星州麥迪遜市規(guī)劃、社區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展部. 麥迪遜市整體規(guī)劃——第二冊建議（住宅）[R]. 2006.Development of Planning & Community &Economic Development of Madison,WI,USA.Comprehensive Planning of Madison ——volumeⅡrecommendation (Housing)[R]. 2006.

[4]美國威斯康星州麥迪遜市社區(qū)發(fā)展局住房運作辦公室. 麥迪遜市公共住宅申請標準[R]. 2009.Community Development Authority Housing Operation Unit of Madison,WI,USA. Public Housing of Madison[R]. 2009.

[5]美國威斯康星州麥迪遜市社區(qū)發(fā)展局住房運作辦公室. 2009年麥迪遜市第8項目組住房選擇券申請標準[R]. 2009.Community Development Authority Housing Operation Unit of Madison, WI, USA. Section 8 voucher program of Madison, 2009[R]. 2009.

[6]陳杰. 以《基本住房保障法》規(guī)避市場失靈[N].中國社會科學報，2010-08-05.CHENG Jie. Take the Basic Law of the Housing Eluding Market Failure[N]. Chinese Social Sciences Today, 2010-08-05.

[7]百度文庫法律資料. 美國個人信用體系建設及應用情況[EB/OL]. http://wenku.baidu.com/view/ecfeddeae009581b6bd9ebbf.html.Legal Material of Baidu Library. The Construction and Application of Personal Credit System in United States[EB/OL]. http://wenku.baidu.com/view/ecfeddeae009581b6bd9ebbf.html.

[8]李允晨. 非營利機構(gòu)：托起美國社會的第三只手[N]. 公益時報,2003.LI Yuncheng. The Nonprofit Organization: the Third Hold up American Society[N]. China Philanthropy Times,2003.

[9]王穎禾. 從保障性住房建設角度對大型居住社區(qū)規(guī)劃的若干思考[J]. 上海城市規(guī)劃，2011（3）：41-44.WANG Yinghe. Thinking on Large-scale Residential Community Planning from the Perspective of Affordable Housing Construction[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（3）：41-44.

[10]徐毅松. 規(guī)劃土地機制創(chuàng)新,推進保障住房建設[J]. 上海城市規(guī)劃，2011（3）：10-14.XU Yisong. Planning and Landuse Innovations Make the Implementation of Affordable Housing Go Further[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（3）：10-14.