陳 冬 吳麗萍

（南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210046）

城市建設(shè)與發(fā)展，很難避免征地拆遷，這是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物。而對于農(nóng)民來說，土地與房屋是其生存的最基本生活資料，同時(shí)拆遷前后他們會(huì)面臨思想觀念、生活方式、人際交往、社會(huì)關(guān)系的處理問題。在整個(gè)拆遷過程中，基層政府行為很大程度上影響著拆遷移民對拆遷工程的滿意度和配合度。為此，我們可以通過對基層政府在拆遷過程中的行為分析以及拆遷移民的心理活動(dòng)層面的研究，找出當(dāng)前我國基層政府在拆遷過程中存在的問題并提出一定對策，從而真正貫徹以人為本的拆遷工程建設(shè)，使城市化能夠和平有序地進(jìn)行，在一定程度上減少不必要的社會(huì)摩擦，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

本文選取了揚(yáng)州市A村作為調(diào)查對象，A村保業(yè)組作為三線船閘二期工程，需拆遷農(nóng)戶150戶，企業(yè)1個(gè)，拆除農(nóng)戶面積約4萬平方米，企業(yè)面積約3000平方米。此次發(fā)放問卷60份，收回60份，有效問卷60份。同時(shí)，在調(diào)查過程中對4人進(jìn)行了訪談。此次調(diào)查樣本基本情況如表1所示。

表1 樣本基本情況

一、基層政府在拆遷過程中的行為分析

（一）基層政府在拆遷過程中的實(shí)然行為分析

1．出讓土地，獲取收益

推進(jìn)運(yùn)河擴(kuò)容項(xiàng)目是基層政府推動(dòng)A村拆遷工作的出發(fā)點(diǎn)：據(jù)表2所知，55%的群眾認(rèn)為基層政府在本次拆遷中是按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的，但45%認(rèn)為政府的做法是根據(jù)好惡親疏靈活處理或不顧老百姓意見我行我素，拆遷移民對基層政府征地拆遷行為的認(rèn)同度不高。

表2 您覺得本地政府在此次征地拆遷中的做法

表3 您認(rèn)為本地政府在住房拆遷安置過程中，是否存在違規(guī)行為

在表3中，認(rèn)為政府不存在違規(guī)行為的只占被調(diào)查人數(shù)的3.3%，58.3%的人不確定政府是否存在違規(guī)行為，而超過38.3%的人認(rèn)為政府在住房拆遷安置過程中存在違規(guī)行為，這說明拆遷移民對基層政府的認(rèn)同感不高。

2.追求政績

在A村拆遷工程中，基層政府更多的行為習(xí)慣是及時(shí)服從上級(jí)安排，但被征地農(nóng)民從簽字時(shí)的連夜排隊(duì)到政府規(guī)定的一個(gè)星期的搬遷時(shí)限，可以表現(xiàn)出政府高度重視追求自身任務(wù)與政績上的高效率，而一定程度上忽略了拆遷移民的利益訴求。

（二）基層政府在拆遷過程中的應(yīng)然行為分析

1.公共利益的代表者

三線船閘的建設(shè)工程屬于市政及重大工程建設(shè)拆遷，基層政府在拆遷過程中應(yīng)當(dāng)維護(hù)群眾利益、做好宣傳工作，及時(shí)處理群眾投訴、質(zhì)疑，在工作中保持熱心為民的態(tài)度。

“政府應(yīng)該為老百姓辦實(shí)事，辦好事，就拿這次拆遷來說吧，政府政策要透明，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要明確說明。拆遷時(shí)間太倉促，政府壓根沒有給我們考慮的功夫，我們家是簽了字但臨時(shí)住的房子還沒有找到呢，之后又急急忙忙的找房子，時(shí)間太趕了，這就沒有做到替我們老百姓著想。”（A村拆遷農(nóng)民主要訪談—吳奶奶）

“田地承包價(jià)格剛開始定的是680塊/畝，大部分人不能接受這個(gè)價(jià)格，政府就決定每戶人家補(bǔ)貼120塊/畝，相當(dāng)于能以800塊/畝的價(jià)格承包?，F(xiàn)在大家都同意把田地承包出去了” （A村拆遷農(nóng)民主要訪談—朱女士）

基層政府作為公共利益的代表者，在拆遷工程的建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行好代表的職責(zé)，以公共利益為行事的立足點(diǎn)，以廣大人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)做好基層政府應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。

2.公共事務(wù)的監(jiān)督管理者

在拆遷建設(shè)過程中基層政府不僅是公共利益的代表者，也是公共事務(wù)的監(jiān)督管理者，在拆遷政策制定之初就必須秉持公正、公開、透明的工作態(tài)度，及時(shí)將房屋拆遷公告進(jìn)行公布，使廣大居民能夠及時(shí)獲知房屋拆遷的詳細(xì)情況，以便公民有較長時(shí)間的心理適應(yīng)期。再者，基層政府要對拆遷過程進(jìn)行監(jiān)管，維持拆遷秩序，監(jiān)督拆遷流程是否嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行，嚴(yán)格規(guī)范拆遷建設(shè)工程。此外，對于拆遷糾紛，作為權(quán)威機(jī)構(gòu)的基層政府，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定的安撫、調(diào)解和仲裁，努力減少和避免矛盾與沖突升級(jí)。

二、拆遷移民對基層政府行為的心理認(rèn)同困境

（一）心理認(rèn)同困境的表現(xiàn)

從2010年6月基層政府聘請專業(yè)評估公司對拆遷村落進(jìn)行初步評估，到2011年11月拆遷工程的基本竣工，拆遷移民的心理隨著拆遷工程的進(jìn)展也在不斷發(fā)生改變。剛確定拆遷消息時(shí)，當(dāng)?shù)厝藗兊囊庖姴灰唬?/p>

“你說我都這么大歲數(shù)了，老房子住的也有感情了，怎么就真的拆遷了啊?！?、“誰想拆遷啊，住在自己家里多舒服啊，到時(shí)候家里的菜田、農(nóng)田都沒有了，在小區(qū)里拿房子還要爬樓梯，地方又小，天花板又矮，住的人多難受啊，這不是讓我們老年人受罪嘛，反正我不想拆遷。”（A村拆遷農(nóng)民主要訪談—吳奶奶）

“你們拆遷多好啊，住小區(qū)去了。到時(shí)候家里的田也不要種了，省的弄得又累又臟，享福了，一下子從農(nóng)民變居民了。怎么這次拆遷就沒有劃到我家呢，我們還不曉得什么時(shí)候才能拆呢。”（A村未拆遷農(nóng)民主要訪談—王爺爺）

得知拆遷消息之初，有部分居民傾向反對，特別是老年人，主要原因有對原房屋居住長久，感情深厚，也有對安置區(qū)域新環(huán)境的難以適應(yīng)。但是，從A村拆遷的實(shí)際情況來看，本地拆遷移民盡管對拆遷工程認(rèn)同感不高，但是在進(jìn)入拆遷后期，大多數(shù)拆遷戶逐漸接受了拆遷事實(shí)，并配合政府工作。

（二）心理認(rèn)同困境的成因

1.自身因素影響

第一，拆遷補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)同影響。拆遷補(bǔ)償?shù)牟缓侠砣菀滓l(fā)利益沖突，加深被征地農(nóng)民和基層政府之間的矛盾，使農(nóng)民減弱甚至喪失對基層政府的認(rèn)同感，加大拆遷的難度。

“要花錢買的，不是說你房產(chǎn)證上面有多少平方米就免費(fèi)給你這么多平方米的，我們家房產(chǎn)證上面有290多平方米呢，但政府只給240平方米的房屋面積，這個(gè)都是規(guī)定好的，不能多拿?！?（A村拆遷農(nóng)民主要訪談—朱女士）

第二，拆遷后生活狀況影響。拆遷生活前后的對比也是影響拆遷移民心理認(rèn)同的原因之一，表4中只有5%的人認(rèn)為拆遷后的生活是“很好，拆遷順利，補(bǔ)償充?！?，占調(diào)查總?cè)藬?shù)95%的人認(rèn)為拆遷后的生活一般，新環(huán)境導(dǎo)致了生活不便，補(bǔ)償不是很充裕，遇到種種問題。具體我們可以從拆遷移民的日常生活開支產(chǎn)生與文化生活兩方面來看：

表4 您認(rèn)為拆遷后的生活情況

表5 拆遷后，你認(rèn)為對日常生活開支產(chǎn)生影響

在日常生活開支方面：從表5可知，81.7%的人認(rèn)為對日常開支產(chǎn)生影響。探究其原因，主要有：失去耕種土地之后家庭需買糧食、蔬菜，同時(shí)搬入小區(qū)之后沒有井水也不能用柴禾燒鍋，無形中增加了自來水、電的使用量，水電費(fèi)消耗量大，所需金額比拆遷之前多。

在文化生活方面：通過訪談可以看出，拆遷居民可參加的文化生活相較之前豐富很多，但由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一時(shí)之間還不能完全適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，身份和思想的沖突在很長時(shí)間內(nèi)使拆遷移民處于被邊緣化的地帶。

“現(xiàn)在小區(qū)的廣場上一到晚上就有人跳舞，好買得超市前面的廣場上也有人跳舞，晚上特別熱鬧，我們有時(shí)候吃過晚飯就去看看。有時(shí)候小區(qū)還有表演看，又唱歌又跳舞的，叫我老公陪我去他不肯，說要在家休息看電視，還說住在小區(qū)里還真當(dāng)自己是城里人了?！?（A村拆遷農(nóng)民主要訪談—朱女士）

2.政府行為影響

心理認(rèn)同不只是個(gè)人問題，很多時(shí)候與政府行為有著非常緊密的關(guān)系。我們可以對基層政府行為進(jìn)行一定的分解，以滿意度量表的形式考察拆遷移民對政府行為的認(rèn)同情況，使考察標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性。

表6 拆遷移民對基層政府行為的滿意度量表

據(jù)表6得知，拆遷移民對政府各個(gè)行為選擇大部分集中于“一般”和“不太滿意”之間，甚至對基層政府“工作透明度”非常滿意的只達(dá)1.7%，對基層政府在拆遷過程中“征求老百姓意見”、“監(jiān)督情況”、“補(bǔ)償情況”、“安置情況”這幾類選項(xiàng)選擇“非常不滿意”的占到總?cè)藬?shù)的13.3%以上，甚至有的“非常不滿意”指數(shù)達(dá)到18.3%。雖然拆遷移民的認(rèn)同程度較低，但是在拆遷規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民仍然進(jìn)行了搬遷，這種結(jié)果可能有政府傳統(tǒng)權(quán)威性的影響、利益的妥協(xié)、從眾心理的影響等。

三、完善基層政府行為，提高拆遷移民心理認(rèn)同

（一）準(zhǔn)確定位角色和職能，提高拆遷移民滿意度

基層政府在拆遷過程中要擺脫行政化嚴(yán)重的弊端，將“自利性”降到最低，充分認(rèn)識(shí)到自身的責(zé)任，保護(hù)好公民私有財(cái)產(chǎn)，不與民爭利；嚴(yán)格遵循拆遷方面的法律條文，對房屋拆遷審批程序進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)；充當(dāng)好拆遷工程中秩序的監(jiān)管者、拆遷糾紛的調(diào)解與仲裁者，準(zhǔn)確定位自身服務(wù)職能。

在A村房屋拆遷工程的建設(shè)過程中，基層政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《揚(yáng)州市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》進(jìn)行拆遷補(bǔ)償安置工作，遵循《揚(yáng)州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)施橋鎮(zhèn)征收土地及補(bǔ)償公告》公布的征收地面積進(jìn)行拆遷工作，嚴(yán)禁私自擴(kuò)大拆遷范圍。同時(shí)，基層政府應(yīng)該照顧拆遷移民中的弱勢群體，盡可能公平、公正、合理地完成補(bǔ)償安置工作。

基層政府通過角色的準(zhǔn)確定位和職能的轉(zhuǎn)變，更好地站在人民群眾的角度考慮問題，維護(hù)廣大人民群眾的利益，增強(qiáng)拆遷移民對基層政府在拆遷過程中行為的滿意度。

（二）完善拆遷政策、相關(guān)規(guī)章制度，增強(qiáng)拆遷移民認(rèn)同感

完善基層政府行為的主要內(nèi)容之一就是規(guī)章制度的完善，要明確拆遷政策制定的動(dòng)機(jī)，通過補(bǔ)償安置政策、執(zhí)行操作政策等的完善，使拆遷移民提高認(rèn)同感。

從橫向方面考慮，基層政府執(zhí)行的拆遷政策不應(yīng)該與周邊同時(shí)期進(jìn)行拆遷工作地域的政策變化太大，尤其是補(bǔ)償政策上涉及拆遷主體利益的方面；從縱向方面考慮，基層政府在制定具體拆遷補(bǔ)償規(guī)定時(shí)，應(yīng)該以本地區(qū)之前行使的拆遷政策為參考對象，在允許范圍內(nèi)進(jìn)行上下浮動(dòng)，但是差距不能太大。

“基層政府在實(shí)行拆遷政策時(shí)的做法太不統(tǒng)一了，我們這次拆遷和前幾年拆遷相比實(shí)在太吃虧了，到現(xiàn)在還是我們自己在貼錢生活，政府的安置費(fèi)用也沒有下發(fā)，我們拆遷也沒有之前有益，反正我對這次拆遷不認(rèn)同?！保ˋ村拆遷農(nóng)民主要訪談—陳女士）

幸福感是比較出來的，拆遷移民判斷拆遷是否劃算的主要參考因素就是往年本地區(qū)以及同時(shí)期周邊其他地區(qū)拆遷補(bǔ)償?shù)惹闆r。當(dāng)拆遷移民通過對比之后發(fā)現(xiàn)自身所得利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于別人，便不會(huì)愿意配合政府部門進(jìn)行拆遷工作，有的通過“弱者的武器”進(jìn)行反抗，有的通過法律武器、輿論壓力等和基層政府進(jìn)行博弈。此外，政府應(yīng)該在關(guān)注拆遷過程中前期和中期政策執(zhí)行情況的前提下，對拆遷后的安置工作給予足夠的重視。

（三）促進(jìn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)多元化，提升拆遷移民參與感

為了監(jiān)督基層政府在拆遷中職能的正常行使，更加注重和引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、新聞媒體、拆遷移民的參與和公眾的監(jiān)督。多元的監(jiān)督主體參與到公共利益的評定、拆遷地域的選擇、拆遷補(bǔ)償及安置工作拆遷的等全過程，能更好的規(guī)范政府行為，維護(hù)公民權(quán)益，緩和或消除拆遷矛盾。

此外，拆遷過程中還需要聽證會(huì)、政務(wù)公開等透明化執(zhí)政理念的引入，通過各種途徑和渠道使拆遷過程透明化，利益分配公平公正。監(jiān)督主體的多元化利于基層政府在拆遷過程中的行為更加透明、公正、公平，從而有利于提高拆遷移民的參與感和認(rèn)同程度。

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