陳淑云

（華中師范大學(xué) 經(jīng) 濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武 漢430079）

共有產(chǎn)權(quán)住房：我國住房保障制度的創(chuàng)新

陳淑云

（華中師范大學(xué) 經(jīng) 濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武 漢430079）

住房消費(fèi)和住房財(cái)富分配不公是我國當(dāng)前住房問題的關(guān)鍵所在。為同時解決上述兩個問題，有必要從家庭財(cái)富積累的視角集中探討構(gòu)建我國共有產(chǎn)權(quán)住房、改革原有產(chǎn)權(quán)式住房保障制度的問題。通過與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房制度的對比和分析，論證了共有產(chǎn)權(quán)住房對我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的意義。從成本構(gòu)成的角度，對政府與購房者的產(chǎn)權(quán)份額進(jìn)行劃分，提出按照出資比例劃分共有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)共享標(biāo)準(zhǔn)，并指出組織和建立非營利性住房保障機(jī)構(gòu)參與保障住房管理，引導(dǎo)多種社會資本進(jìn)入住房保障領(lǐng)域等是共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展的創(chuàng)新式外部條件。

住房問題；財(cái)富分配；共有產(chǎn)權(quán)；住房保障

一、研究背景及問題的提出

住房問題，從微觀層面看，不僅影響居民家庭的基本生活與社會福祉，而且影響居民家庭的財(cái)產(chǎn)積累與社會經(jīng)濟(jì)地位。從宏觀層面看，住房問題不僅影響一個國家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長，而且影響一個國家的社會穩(wěn)定與和諧。由此，住房問題一直是各國政府與社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。從世界范圍看，在過去30年間，各國政府基于各自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大背景，實(shí)施不同的住房政策致力于解決各自面臨的住房問題。盡管各國住房政策各有特點(diǎn)，但總體上講，住房政策的大趨勢是以促進(jìn)住房自有化率的提高為主，輔以公共租賃房，解決住房問題。

就我國而言，從上世紀(jì)70年代末期開始，對傳統(tǒng)住房福利制度進(jìn)行了多次探索式改革。住房制度改革初期的目的不僅為了解決當(dāng)時城市居民住房困難，滿足住房需求，特別是滿足住房消費(fèi)需求，而且為了減輕政府在住房建設(shè)與住房維修管理方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在1978－1998年間，我國政府以“居者有其屋”作為住房制度改革的基本指導(dǎo)思想，在公房出售的基礎(chǔ)上，于1998年提出住房貨幣化分配的住房改革思路，充分利用市場機(jī)制配置住房資源，滿足住房需求。可以說，這一時期的住房制度將重點(diǎn)放在了鼓勵城市居民通過購買自住住房，獲得住房產(chǎn)權(quán)，而獲得住房產(chǎn)權(quán)的途徑主要有三個，即購買房改房、經(jīng)濟(jì)適用房和商品房。其中經(jīng)濟(jì)適用房制度，作為我國產(chǎn)權(quán)式保障住房制度的中堅(jiān)力量，在2002年之前為在解決城市中等收入居民住房困難、改善居住質(zhì)量等方面起了很大作用。2002年之后，由于經(jīng)濟(jì)適用房制度本身設(shè)計(jì)的缺陷，加上住房價格持續(xù)上漲，經(jīng)濟(jì)適用房制度的弊端開始逐漸引起人們的關(guān)注。對此，不同學(xué)者提出不同觀點(diǎn)：如茅于軾、徐滇慶、陳杰等學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)適用房在實(shí)施過程中產(chǎn)生的負(fù)面效用，提出應(yīng)該立即廢除經(jīng)濟(jì)適用房制度，大力發(fā)展公共租賃房①。有學(xué)者認(rèn)為，解決我國住房問題應(yīng)改變以提高住房自有率為主導(dǎo)的“居者有其屋”思想，提出“住有所居”，鼓勵以租賃方式解決住房問題，住房保障應(yīng)著力于解決住房消費(fèi)的不公平，弱化居民住房產(chǎn)權(quán)私有化觀念，積極發(fā)展房屋租賃市場②。也有學(xué)者對前述觀點(diǎn)進(jìn)行了否定及解釋認(rèn)為，當(dāng)缺乏引入社會投資的激勵機(jī)制，政府保障支出又基本不變時，單純依靠調(diào)整保障方式——以公租房取代經(jīng)適房，難以提高住房保障水平③。此外，許多學(xué)者對經(jīng)濟(jì)適用房制度持改良態(tài)度，并分別從不同角度探討其改良的可能路徑和實(shí)踐的分析④。這些基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的研究，為具體解決住房問題，進(jìn)一步完善我國住房制度等方面起重要推動作用。然而這些研究均忽略了一個重要事實(shí)，即住房是城市居民家庭財(cái)富的主要組成部分，是否擁有住房所有權(quán)，對居民家庭財(cái)富積累和社會地位有重要的影響。特別是近十年來，住房價值的變化對我國城市貧富差距問題的產(chǎn)生及擴(kuò)大具有重大影響⑤。從住房消費(fèi)的絕對數(shù)據(jù)來看，我國城鎮(zhèn)居民居住面積都得到了較大提高，以北京、上海、鄭州三地為例，申請廉租房的家庭人均住房建筑面積標(biāo)準(zhǔn)分別是7.5、7、14平方米，相比我國1978年城市人均住房建筑面積3.6平方米而言，住房消費(fèi)絕對水平有大幅度的提高，但住房問題與改革初期相比卻更為嚴(yán)峻，其原因何在？社會學(xué)認(rèn)為，住房消費(fèi)對整個社會的結(jié)構(gòu)與分層有巨大的影響⑥，同時也影響社會的穩(wěn)定與和諧⑦。由此可見，當(dāng)前我國住房問題凸顯背后的原因，絕對不是簡單的住房消費(fèi)的問題，更多的是住房財(cái)富分配引發(fā)的問題。

基于此，筆者從家庭財(cái)富積累視角分析由于住房屬性的多重性導(dǎo)致各國住房政策取向出現(xiàn)不同程度的搖擺，從而導(dǎo)致住房財(cái)富對家庭財(cái)富產(chǎn)生重要的影響，然后本文進(jìn)一步分析我國保障住房制度改革對家庭財(cái)富積累的忽略，提出通過構(gòu)建以共有產(chǎn)權(quán)為特征的產(chǎn)權(quán)式保障住房制度，在解決住房消費(fèi)問題的同時解決由住房財(cái)富分配不均所引發(fā)的問題，擬通過這一制度的改革達(dá)到改善中低收入居民居住條件的同時縮小由住房消費(fèi)引發(fā)的貧富兩極分化的目的。

二、住房屬性與住房政策取向的理論分析

與其他物品相比，住房具有許多獨(dú)特的特性，也正是住房的特殊性，導(dǎo)致住房政策在定位上陷入一種取向的困境，這種困境使得住房政策在改善社會福祉的整體計(jì)劃中扮演一種不穩(wěn)定的角色，成為社會政策中搖擺不同的支柱⑧。

（一）住房產(chǎn)權(quán)屬性的模糊與住房政策干預(yù)取向的搖擺

一般而言，從產(chǎn)權(quán)屬性看，判斷一種物品是私有財(cái)產(chǎn)還是公共財(cái)產(chǎn)，主要基于該物品是否具有消費(fèi)的競爭性與排他性。住房在消費(fèi)過程中，同時擁有消費(fèi)的競爭性和消費(fèi)的排他性，理應(yīng)成為私有財(cái)產(chǎn)。由此，在自由市場理論下，政府沒有義務(wù)提供住房，住房政策的取向是政府不干預(yù)市場，市場進(jìn)行住房資源配置，最終解決住房問題。然而，大量的事實(shí)說明，單純依靠市場解決住房問題，結(jié)果只能導(dǎo)致社會矛盾的激化，究其原因主要有三個方面：一是住房與普通的私有財(cái)產(chǎn)不同，住房消費(fèi)很難實(shí)現(xiàn)住房消費(fèi)者主權(quán)；二是住房在消費(fèi)中容易產(chǎn)生過度擁擠、不衛(wèi)生等居住環(huán)境的惡化，難以實(shí)現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)的費(fèi)用內(nèi)部化；三是住房消費(fèi)對人的生存、發(fā)展、健康、就業(yè)等都有重要的影響。這三方面原因又說明住房具有公共財(cái)產(chǎn)的屬性，住房政策必須干預(yù)住房市場。住房既可以當(dāng)作私有財(cái)產(chǎn)又具有公共財(cái)產(chǎn)的屬性，導(dǎo)致各國在住房政策實(shí)施中出現(xiàn)干預(yù)取向的搖擺。結(jié)合本文研究的主題而言，住房政策干預(yù)的搖擺主要表現(xiàn)為：是鼓勵通過市場配置資源提高住房自有率，還是政府通過各種干預(yù)手段提供租賃式住房。就我國實(shí)際情況而言，1998年住房貨幣化分配改革與近三年公共租賃住房的大規(guī)模建設(shè)，都反映了這種政策取向的搖擺。

（二）住房產(chǎn)品屬性與住房政策取向的調(diào)整

與一般的消費(fèi)品和投資品不同，住房兼有消費(fèi)品與投資品的經(jīng)濟(jì)屬性。住房在使用過程中不同的產(chǎn)品屬性所帶來的收益不同，如圖1所示，住房可以被看作消費(fèi)品、投資品以及介于兩者之間的中介產(chǎn)品。在具體使用中，住房產(chǎn)品屬性的不同帶來的收益也不同。住房作為消費(fèi)品所獲得的收益包括當(dāng)前住房服務(wù)的享用和住房所處的地理位置帶來的潛在收益。住房當(dāng)作中介產(chǎn)品，可以成為達(dá)到其他目標(biāo)的一個有效途徑，如獲得就業(yè)機(jī)會、享受周邊衛(wèi)生保健設(shè)施、為孩子提供好的學(xué)校以及一定的經(jīng)濟(jì)收益等。最后住房作為投資品，同時擁有資金收益和未來的房屋服務(wù)享用。

圖1 房屋使用者的收益結(jié)構(gòu)圖

住房的多重產(chǎn)品屬性獲得的收益不同，表面上是由住房消費(fèi)方式的不同產(chǎn)生的，其實(shí)源于住房所有權(quán)和使用權(quán)的不平等，是從住房所有者或使用者的身份中衍生出來的。如果住房消費(fèi)是租賃式，住房的使用者只能從1和2項(xiàng)中獲益，第3和第4項(xiàng)收益大多數(shù)情況下歸屬住房所有者。而住房消費(fèi)采用自購則可以享有所有收益。因此，在住房價值上漲過程中，住房所有者會得到更多的凈資產(chǎn)，住房的使用者幾乎沒有任何凈資產(chǎn)。盡管不同的住房體制和住房價格的波動對房屋所有者的機(jī)會產(chǎn)生影響，但相比住房使用者，住房所有者處于有利地位。有學(xué)者對歐洲各國住房政策進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)：近三、四十年，歐洲許多國家通過住房政策推動住房自有的增長（見表1），除國家政策推動以外，住房價格上漲給住房所有者帶來一定的經(jīng)濟(jì)收益，也進(jìn)一步刺激居民擁有住房所有權(quán)。從表1可以看出，住房價格在上世紀(jì)最后二十年間實(shí)際增長率超過3%的有四個國家⑨。希爾伯斯等人以1985年住房價格為基期，僅2005－2007年，實(shí)際房價累計(jì)漲幅超過200%的國家，就有西班牙、愛爾蘭、比利時、荷蘭、法國、瑞典與挪威7個國家⑩。大量的事實(shí)證明，住房價格的上漲，對住房所有人而言，相當(dāng)于搭上了家庭財(cái)富增長的快車，而住房使用者，或者說對于租賃住房的家庭，則幾乎無法享受由住房升值帶來的家庭財(cái)富的增值。

表1 歐洲部分國家房屋自有率增長和房價實(shí)際增長率（%）

由此看來，住房自有對家庭生命周期各個階段的財(cái)富狀況具有重要意義，對人們在正常勞動收入之外的增加收入的能力有影響?。擁有住房所有權(quán)的家庭可以把住房作為家庭財(cái)富的積累器和變壓器，增加家庭凈資產(chǎn)收入。如在美國，家庭資產(chǎn)負(fù)債比從1912年的5%增加到1989年的26%，即使考慮到家庭比以前承擔(dān)更高的抵押債務(wù)，住房價格增長對美國家庭凈資產(chǎn)的增長仍有積極貢獻(xiàn)?，同時該研究也發(fā)現(xiàn)住房自有的增長導(dǎo)致日益擴(kuò)大的不平等，從表2可以看到在1994年到2005年間美國高收入群體比低收入群體享受更高的財(cái)產(chǎn)增值?。對臺灣地區(qū)所有家庭在1980－2000年間家庭所得與住房消費(fèi)分配與變動進(jìn)行研究的結(jié)果表明，不同住房權(quán)屬家庭之間貧富差距有所擴(kuò)大，特別是無貸款自有住房家庭與租屋家庭貧富差距明顯擴(kuò)大?。類似的研究結(jié)果在香港地區(qū)和英國也出現(xiàn)?。

表2 美國家庭收入與家庭的住房財(cái)富增長的對比

當(dāng)然，在理論上住房自有能否促進(jìn)家庭財(cái)富的積累還取決于住房價格的變化，在現(xiàn)實(shí)中住房價格并非一直穩(wěn)定增長，特別是近三年世界范圍內(nèi)房地產(chǎn)市場的波動，使得許多住房所有者面臨較大的風(fēng)險。但這也正說明，住房政策作為社會政策中必不可少的一部分?，在改善人們社會福祉的整個計(jì)劃中應(yīng)扮演一種重要的角色。

既然，住房對家庭生活質(zhì)量和家庭財(cái)富積累如此重要，那么，作為復(fù)雜社會政策產(chǎn)品之一的住房政策，是充當(dāng)社會財(cái)富不平等的擴(kuò)大器？還是作為社會資源重新分配的調(diào)節(jié)器，在解決住房消費(fèi)問題的同時縮小由住房財(cái)富不均引發(fā)的社會極化現(xiàn)象？或者說，住房政策在消除貧困方面的潛力，尤其是對解決低收入群體的貧困而言不應(yīng)忽略，但問題是該如何實(shí)現(xiàn)？各個國家或地區(qū)政府在住房政策的選擇上有不同的政策取向，但總體上講，都是通過有關(guān)住房政策鼓勵有潛在支付能力的家庭購買住房，擁有住房所有權(quán)。特別是對第一次置業(yè)的家庭采取多種稅收、利息的優(yōu)惠政策，甚至通過鼓勵擁有住房產(chǎn)權(quán)的部分份額，如英國的共有產(chǎn)權(quán)住房制度在理論上既可以解決政府提供政策性住房的財(cái)政支出問題，又可以吸收社會閑散資金，同時對低收入家庭而言，在解決住房消費(fèi)的同時，有可以分享住房增值的收益，依托住房形成家庭財(cái)富積累的儲蓄池，以縮小社會貧富差距的擴(kuò)大。

三、我國保障住房政策的偏差

過去三十多年間，促使我國住房政策進(jìn)行多次改革和調(diào)整，并形成現(xiàn)有住房政策的原因主要基于三個方面：一是如何滿足城市居民不斷增長的住房消費(fèi)需求，解決住房短缺問題；二是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，如何通過住房消費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是政府財(cái)政在住房保障方面的支付能力，即政府住房保障負(fù)擔(dān)能力，也是影響住房政策改革、調(diào)整以及促成現(xiàn)有住房政策的一個原因。然而，住房政策提供的住房產(chǎn)品，不是一個簡單的消費(fèi)品或投資品，住房，特別是政策性住房具有復(fù)雜社會政策品中的兩個基本特征?，是社會政策品不可或缺的組成部分。由此看來，我國近三十多年住房政策改革、調(diào)整，包括如何促進(jìn)商品房市場的發(fā)展、如何通過住房政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，如何遏制高房價、如何單純滿足住房消費(fèi)需求等政策，多數(shù)基于經(jīng)濟(jì)視角。有學(xué)者從社會政策的視角研究住房問題，認(rèn)為住房政策應(yīng)該關(guān)注兩項(xiàng)最基本的權(quán)利——居住權(quán)和資產(chǎn)擁有權(quán)?。本文認(rèn)為與住房相關(guān)的資產(chǎn)擁有權(quán)，實(shí)際上就是本文前述的能給家庭帶來財(cái)富增值的住房所有權(quán)。從我國發(fā)展的實(shí)際情況看，滿足居住權(quán)，在我國住房政策改革調(diào)整過程中一直是政策追求的主要目標(biāo)，但滿足資產(chǎn)擁有權(quán)，特別是對中低收入家庭通過住房實(shí)現(xiàn)家庭資產(chǎn)的擁有權(quán)方面，住房政策，特別是保障住房政策存在取向的偏差。

（一）偏差之一：忽視住房所有權(quán)對中低家庭財(cái)富積累的影響

在我國保障住房政策的改革調(diào)整過程中，1998年以前的公房出售政策，可以說對原有城市中低收入家庭提供了最初的住房所有權(quán)，按照李強(qiáng)對北京市崇文區(qū)某街道的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)購買房改公房的家庭，因?yàn)閾碛凶》克袡?quán)，家庭住房財(cái)富從購買時的數(shù)萬元增長到百萬元的級別。除此之外，作為回遷戶，也是原有城市中低收入家庭住房財(cái)富增長的另一主要途徑。通過這兩種渠道獲得住房所有權(quán)的家庭，都有其特殊的歷史身份?，并非所有城市中低收入家庭都能享受。此外，從1994年起步的經(jīng)濟(jì)適用房制度，從制度設(shè)計(jì)的初衷看，可以同時滿足中低收入家庭的居住權(quán)和資產(chǎn)擁有權(quán)，但由于該制度的設(shè)計(jì)缺陷，致使實(shí)施結(jié)果差強(qiáng)人意。2009年前后，有關(guān)部門開始探索以公共租賃房統(tǒng)歸廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障產(chǎn)品。以租賃方式解決中低收入家庭住房消費(fèi)問題，本來也是一種無可厚非的方法，然而考慮我國當(dāng)前的現(xiàn)狀，正如前文所述，我國當(dāng)前的住房問題，絕不僅僅是住房消費(fèi)的不公，更多的是住房財(cái)富的分配不公，而且由住房財(cái)富分配不公進(jìn)一步加劇了社會貧富兩極分化，住房成為家庭財(cái)富的擴(kuò)大器，住房制度成為社會兩級分化的加速器。鑒于此，本文認(rèn)為，當(dāng)前以公共租賃房為主的保障住房政策產(chǎn)品，忽略了住房所有權(quán)對中低收入家庭住房財(cái)富積累的影響，要想在解決住房消費(fèi)不公的同時縮小住房財(cái)富分配不均，必須考慮新的產(chǎn)權(quán)式住房保障政策的設(shè)計(jì)，使大部分中低收入家庭有機(jī)會獲得住房產(chǎn)權(quán)，包括部分住房產(chǎn)權(quán)，有機(jī)會享受家庭財(cái)富增長和積累。

（二）偏差之二：忽視城市化中家庭住房資產(chǎn)擁有權(quán)的起點(diǎn)公平

相比以往的住房保障政策只關(guān)注具有本地城市戶籍的中低收入家庭，公共租賃房制度考慮當(dāng)前我國城市化發(fā)展的實(shí)際情況，其覆蓋面超出戶籍和收入的限制。然而，以租賃方式滿足中低收入家庭住房消費(fèi)是公共租賃房的基本特征，但正如前文所言，住房所有權(quán)與使用權(quán)，對其所有者和使用者帶來的收益有所差異，能否擁有住房所有者，對城市家庭而言，意味著是否擁有家庭財(cái)富的積累原始機(jī)會和社會學(xué)意義上的社會向上流動的機(jī)會。正如新加坡，每個家庭都有機(jī)會獲得具有一定保障性質(zhì)的政策性住房。英國對首次置業(yè)的家庭提供優(yōu)惠政策，甚至通過共有產(chǎn)權(quán)方式，為中低收入家庭提供擁有部分住房產(chǎn)權(quán)的機(jī)會。因此有學(xué)者提出：“每個公民在其一生中應(yīng)該有一次機(jī)會得到政府以成本價供應(yīng)的住宅。同時這套住房還有機(jī)會成為公民的私有財(cái)產(chǎn)”?。當(dāng)然，能否擁有住房所有權(quán)，還需要考慮家庭的住房支付能力。但本文認(rèn)為，住房保障政策至少應(yīng)該對有一定支付或有潛在支付能力的中低收入家庭提供一個公平的起點(diǎn)。目前的住房政策中公共租賃房不能提供擁有住房所有權(quán)的機(jī)會，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房提供有擁有住房所有權(quán)的機(jī)會，但具有戶籍限制，并且由于其實(shí)施中存在的問題，大有被公共租賃房取代之意。結(jié)合我國目前實(shí)際情況看，住房問題多集中于城市化過程中新增中低收入家庭之中。目前的住房政策，忽略了城市化過程中新增中低收入家庭住房資產(chǎn)擁有權(quán)的起點(diǎn)公平，進(jìn)而影響我國中產(chǎn)階層的培育與形成。美國學(xué)者邁克爾·謝若登描述收入與資產(chǎn)對人們發(fā)展的作用提出收入可以滿足人們短期的基本需求，但他無法改善長期的狀況，無法實(shí)現(xiàn)人們對發(fā)展的本質(zhì)需求，所以要達(dá)到社會政策的基本目標(biāo)不能只依賴于收入的維持，還要依靠資產(chǎn)的建設(shè)和積累，資產(chǎn)建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是通過政府的政策為政策對象啟動資產(chǎn)的積累。住房是以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策所最熟悉的領(lǐng)域，大概也是最具有潛力的地方。在以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的住房政策下，補(bǔ)貼將成為資產(chǎn)積累而不是租金。最終將是公共住房很可能成為私人擁有的單元公寓。政府可以不再負(fù)責(zé)維修，可以預(yù)見房主將付出更多的個人努力來改善房產(chǎn)。?就我國當(dāng)前住房發(fā)展的實(shí)際情況而言，住房政策對我國中低收入家庭，特別是在城市化過程中新增的無住房所有權(quán)的中低收入家庭，如新增的大學(xué)畢業(yè)生家庭、大量遷入城市的農(nóng)村家庭等，這些家庭將沒有獲得帶保障性質(zhì)的城市住房所有權(quán)的機(jī)會，也就失去享受家庭資產(chǎn)增值的機(jī)會，進(jìn)而影響家庭財(cái)富的積累和向社會上層流動的機(jī)會。

（三）偏差之三：割離與碎片化的住房政策

保障住房政策，作為社會保障政策不可分割的一部分，理應(yīng)納入全面社會保障政策體系框架之下。但由于我國特殊的經(jīng)濟(jì)體制改革路徑，在住房領(lǐng)域呈現(xiàn)出，住房保障政策與社會大的保障政策的割離，如住房公積金與社?；鹬g的割離、廉租住房與城市低收入者社會保障之間的割離等等。同時住房保障政策改革與調(diào)整，呈現(xiàn)碎片化，缺乏住房制度的頂層設(shè)計(jì)，保障住房政策在制定過程中沒有立足于系統(tǒng)、全面地解決住房問題，沒有考慮其他社會保障政策的有效銜接。如在“十二五”期間3600萬套保障房建設(shè)，作為解決中低收入家庭住房問題的重要政策，但3600萬套保障住房是出售還是出租、還是租售結(jié)合、租售比例如何確定等等，政策在制定過程中沒有系統(tǒng)考慮不同保障方式對中低收入家庭長期社會福祉的影響，特別是對家庭財(cái)富積累的影響，致使住房制度實(shí)施結(jié)果可能與社會整體發(fā)展目標(biāo)背離。這些都說明我國住房政策在調(diào)整中呈現(xiàn)割離與碎片化。

四、產(chǎn)權(quán)式保障住房改革的突破：共有產(chǎn)權(quán)住房

從前文分析可知，我國保障住房政策忽略對中低收入家庭財(cái)富積累的影響，而住房財(cái)富不均是當(dāng)前和今后我國住房問題不可忽略的一面。由此本文結(jié)合我國部分城市在對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，通過共有產(chǎn)權(quán)住房，解決住房消費(fèi)不均的同時縮小由住房財(cái)富分配不均而引發(fā)的社會問題。力求從住房保障政策設(shè)計(jì)上，改變目前住房制度成為社會貧富兩級分化的加速器，使住房保障制度不僅解決中低收入家庭的住房消費(fèi)問題，而且從長期看，成為縮小社會貧富兩極化的調(diào)節(jié)器。

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房的概念與界定

1.共有產(chǎn)權(quán)與共享權(quán)益

2005年，英國推出“新居者有其屋”，該方案旨在通過住房產(chǎn)權(quán)分享的方式幫助特殊群體實(shí)現(xiàn)購買住房的計(jì)劃。這一計(jì)劃由住房協(xié)會推出的產(chǎn)權(quán)分享可支付住房（Affordable Housing）主要分為共有產(chǎn)權(quán)和共享權(quán)益兩種形式，政府通過對住戶購買的產(chǎn)權(quán)份額設(shè)置上限，干預(yù)市場住房資源流轉(zhuǎn)。

共有產(chǎn)權(quán)模式是指所有出資人，通常為住戶和住房協(xié)會，或其他私營機(jī)構(gòu)、私人業(yè)主等合作出資購買或新建住房，并按照各自出資份額共同擁有產(chǎn)權(quán)。理論上，按份共有產(chǎn)權(quán)人對住房均享有不完整所有權(quán)，對應(yīng)不完全占有及使用權(quán)限；實(shí)際上，住戶通常是單獨(dú)占用住房并定期繳納非己部分產(chǎn)權(quán)租金，但在處置住房時受到限制。另外，在多方達(dá)成協(xié)議同意處分住房時，所獲全部收益將由按份共有人按照各自產(chǎn)權(quán)份額進(jìn)行劃分并實(shí)際享有。

共享權(quán)益模式要求住戶首先提供全額房款，其中包括自行籌款部分、按揭貸款部分、以及住房協(xié)會提供的無限期免息權(quán)益貸款部分，隨后可獲得住房完整所有權(quán)，并實(shí)際單獨(dú)占有、使用；雖然住戶及其后裔已經(jīng)取得住房完全產(chǎn)權(quán)，但在后期對住房進(jìn)行處分時受到限制，須按照產(chǎn)權(quán)比例與住房協(xié)會分享收益，其中住房協(xié)會產(chǎn)權(quán)部分對應(yīng)無限期免息權(quán)益貸款數(shù)額占房價總額的比例。在這種模式中，住房協(xié)會的出資價值體現(xiàn)在最終利益分配上：一是貸款使用費(fèi)（利息），二是對應(yīng)份額出售時的產(chǎn)權(quán)溢價?。

兩種產(chǎn)權(quán)共享形式在所有權(quán)的完整性上存在著本質(zhì)區(qū)別，在共有產(chǎn)權(quán)模式下，購房者與住房協(xié)會都只擁有住房產(chǎn)權(quán)的一部分，即二者均享有有限產(chǎn)權(quán)；在共享權(quán)益模式下，住房產(chǎn)權(quán)則全部歸購房者所有。但是，兩種形式在財(cái)產(chǎn)權(quán)益的構(gòu)成方面，均為住戶與住房協(xié)會按照各自出資份額共同享有。此處涉及到的共享，是處分權(quán)和收益權(quán)的共享。

2.共有產(chǎn)權(quán)住房在我國的發(fā)展

我國早期的合作社住房，或合作建房或集資建房以及傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)適用住房，均可看作是共有產(chǎn)權(quán)住房的雛形。按照現(xiàn)行《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房售出后“購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)”，住戶雖采取全額方式支付，但卻未能獲得房屋的完整產(chǎn)權(quán)，只是在實(shí)際居住過程當(dāng)中享有政府讓渡的占有權(quán)及使用權(quán)。換言之，這里的“有限產(chǎn)權(quán)”是殘缺的、不完整且受限制的，然而其權(quán)利主體（指購房者）卻是唯一的?。此外，雖然已經(jīng)確定了殘缺產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬于購房者，但是該《辦法》并未對產(chǎn)權(quán)具體的比例劃分作出明確規(guī)定，缺乏有效的量化標(biāo)準(zhǔn)，購房者與政府只是以某種含糊的共有方式共同擁有產(chǎn)權(quán)。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用住房的價格一般是在剔除政府補(bǔ)貼部分（土地出讓金、減免稅金等）及開發(fā)利潤的基礎(chǔ)上實(shí)行政府定價，于是購房者只需支付其“成本價”，便可購得實(shí)際價格大于“成本價”的經(jīng)濟(jì)適用住房。而政府補(bǔ)貼部分——劃撥土地、減免稅金等“暗補(bǔ)”手段，則在理論上成為其“補(bǔ)齊差價”時獲得的部分產(chǎn)權(quán)（具體比例未作明確規(guī)定）?。因此，由權(quán)屬確定層面來看，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用住房的產(chǎn)權(quán)模式更傾向于共有產(chǎn)權(quán)。另外，從收益權(quán)的角度看，該《辦法》并未對經(jīng)濟(jì)適用住房使用過程中住戶是否應(yīng)繳納租金作出明示，只規(guī)定“購買經(jīng)濟(jì)適用住房滿5年，購房人上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，應(yīng)按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關(guān)價款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房人也可以按照政府所定的標(biāo)準(zhǔn)向政府交納土地收益等相關(guān)價款后，取得完全產(chǎn)權(quán)”。由此推定，住戶在實(shí)際居住過程中無需向產(chǎn)權(quán)共有者（政府）繳納租金，雙方不存在租賃關(guān)系，住戶只在處置住房時受到限制；后期該經(jīng)濟(jì)適用住房如果轉(zhuǎn)讓，住戶需要向政府補(bǔ)齊規(guī)定數(shù)額的價款，以取得完整產(chǎn)權(quán)為前提，類似于英國共享權(quán)益模式中的溢價補(bǔ)償，但實(shí)際上大部分收益都?xì)w經(jīng)濟(jì)適用房所有者。也正是該原因?qū)е聜鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房制度備受指責(zé)。2006年前后，我國部分城市如江蘇淮安等地先后試點(diǎn)用共有產(chǎn)權(quán)改革傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房，也是基于經(jīng)濟(jì)適用房溢價部分的收益分配。筆者認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)方作為對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房制度改革的探索，比較有利于解決我國當(dāng)前面臨的住房問題，不僅解決特定中低收入人群的住房消費(fèi)問題，而且對這部分人群保留一個獲得住房產(chǎn)權(quán)的通道。讓這部分人既能充分享受通過擁有部分住房產(chǎn)權(quán)分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的住房財(cái)富的增值，促進(jìn)社會的穩(wěn)定與和諧，又不至于造成傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用住房所出現(xiàn)的政府補(bǔ)貼的失效和不公。

（二）我國推行共有產(chǎn)權(quán)住房的意義

1.社會意義：有利于融入社會，滿足社會消費(fèi)定位，縮小貧富差距

在我國，擁有一套住房不僅能夠解決居住問題，更是社會地位的體現(xiàn)。首先，我國絕大多數(shù)居民在思想上對“家”的理解基于對固定住所之上，仍然認(rèn)為住房是財(cái)富與地位的象征，“居無定所”對家庭而言，在心理上難以帶來融入當(dāng)?shù)厣鐣睦須w宿感；其次，居住環(huán)境的優(yōu)劣差異會在一定程度上引發(fā)居住隔離，進(jìn)而導(dǎo)致階級與地位分化；再者，天生的趨利性驅(qū)使人們?nèi)プ非蟾玫沫h(huán)境、更高的階層以及更高的地位。因此，人們普遍更傾向于擁有自有產(chǎn)權(quán)住房，并不斷追求更高的條件以彰顯個人地位，這點(diǎn)同樣體現(xiàn)在保障性住房上。于是，在綜合考慮收入水平、心理預(yù)期等因素的基礎(chǔ)上，針對我國具有一定支付能力或潛在支付能力中低收入階層推出這種產(chǎn)權(quán)按份共有的共有產(chǎn)權(quán)住房，不但能夠在解決其基本生存居住問題的同時滿足其心理需求，也能夠使其對物質(zhì)資源的占有和使用更加接近于社會平均水平，形成一種“雙贏”。

近年來，隨著房價持續(xù)上漲，住房已經(jīng)作為家庭財(cái)富積聚的工具之一。例如在通脹預(yù)期較大時，人們更傾向于購置房產(chǎn)，將貨幣財(cái)富物質(zhì)化來進(jìn)行投資，以期保值增值。這種情況極易造成保障性住房消費(fèi)性的減弱和投資性的增強(qiáng)，從而產(chǎn)生基于住房分配不公所引發(fā)的貧富差距問題。房改前我國施行的“福利分房”制度曾滿足了部分人群的居住需求，但卻具有局部性、片面性，忽視了兼顧公平原則，在一定程度上造成了社會財(cái)富分配不公，是貧富差距產(chǎn)生的誘因之一。多年來伴隨房價的持續(xù)攀升，早期購房人群與較晚購房、未購房人群之間的貧富差距進(jìn)一步顯化、擴(kuò)大，甚至影響到社會的安定和諧。對此，劉祖云認(rèn)為，“生活資源的占有狀況決定社會分層，住房作為生活資源的一部分同樣起到了不可忽視的作用?！碧岢?，在制度變遷的背景下，住房資源分配雖然復(fù)雜多樣，但住房資源的占有及住房區(qū)位的分布仍被打上階層分化的烙印。住房條件、住房產(chǎn)權(quán)、住房區(qū)位的分化不僅表現(xiàn)在階層之間，同時也表現(xiàn)在代際之間。住房作為一種生活資源，是透視社會貧富差距和階層分化的重要視角。?因此，只有從住房分配的源頭上徹底解決分配不公問題，才能夠在某種程度上縮小貧富差距，解決貧富兩極化等社會問題。對此，商品房以市場為渠道分配資源財(cái)富，而保障住房中的共有產(chǎn)權(quán)房則作為家庭財(cái)富的積累器，通過向特定人群如無自有住房的家庭，出售共有產(chǎn)權(quán)住房，以政府補(bǔ)貼的形式提供一個彌補(bǔ)由于歷史住房分配不公問題導(dǎo)致的財(cái)富分配不合理的機(jī)會，一定程度上縮小貧富差距，進(jìn)而促進(jìn)社會和諧，防止兩極分化進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.經(jīng)濟(jì)意義：提供可循環(huán)利用資金，解決政府財(cái)政困難

共有產(chǎn)權(quán)住房通過將政府投資計(jì)入產(chǎn)權(quán)的方式，使政府的投入資金具備了流動性與收益性，其流動性與收益性可以通過租金收回、投入資金收回與產(chǎn)權(quán)溢價獲得。其中租金收回，是在家庭擁有部分住房產(chǎn)權(quán)期間，對非自有的產(chǎn)權(quán)部分，即政府或社會投資的產(chǎn)權(quán)部分，在使用過程中的費(fèi)用的體現(xiàn)。具體見后文分析。投入資金收回與產(chǎn)權(quán)溢價的回收是在后期退出環(huán)節(jié)完成，即購房者欲獲得房屋全部產(chǎn)權(quán)時，需通過提供土地收益等規(guī)定比例價款的方式，對物化的政府或社會投資部分進(jìn)行購買。在這部分補(bǔ)償金中，既涵蓋了政府產(chǎn)權(quán)部分所對應(yīng)的投資額，同時也包括了產(chǎn)權(quán)的溢價收益。至此，政府對居民的福利補(bǔ)貼被徹底抽回，住房失去其福利性并脫離現(xiàn)行保障體系；與此同時，政府會將所獲補(bǔ)償金重新納入保障住房建設(shè)資金。長期來看，該模式不但可以提供可循環(huán)利用的保障資金，而且能夠在一定程度上緩解政府大規(guī)模建設(shè)保障住房，特別是公共租賃房建設(shè)環(huán)節(jié)所面臨的資金約束問題，解決政府財(cái)政困境。此外，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)共有，住房使用者也是住房共有產(chǎn)權(quán)人，這種產(chǎn)權(quán)激勵可以充分調(diào)動產(chǎn)權(quán)共有人，即保障對象，在使用過程中對住房的維護(hù)和適當(dāng)?shù)男蘅槪瑴p少租賃式保障住房在使用期間的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的投入，減少政府財(cái)政開支。

五、共有產(chǎn)權(quán)住房的定位與設(shè)計(jì)

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房的定位分析

1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》曾明確指出：“對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房?！奔锤呤杖腚A層的住房需求主要通過市場配置得到滿足，而中低收入及最低收入、困難階層的居住問題則需要由政府出面進(jìn)行干涉，以住房保障的方式來解決。目前，我國住房保障制度主要包括產(chǎn)權(quán)式保障和租賃式保障兩種，前者主要指經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品房，后者則以廉租房和公共租賃房為代表。但正如前文所述，在這種住房供應(yīng)體系下，既難以滿足住房消費(fèi)，又忽略住房對中低收入家庭財(cái)富積累的影響。改革傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房為共有產(chǎn)權(quán)住房可以同時解決這些問題，但問題是其保障對象的定位與覆蓋的范圍是否有所變化？

本文認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)行購房者與政府按份共同擁有產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)份額和租金的具體確定均參照市場原則，那么進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該為所有無房戶家庭開放，但考慮到共有產(chǎn)權(quán)住房更注重后期支付能力，如租金和抵押貸款的償還?，F(xiàn)階段新型共有產(chǎn)權(quán)住房應(yīng)在原來“針對中低收入人群提供保障”的限制原則基礎(chǔ)上，將短期目標(biāo)重點(diǎn)放在中等（潛在）收入階層身上，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)共有、鼓勵產(chǎn)權(quán)私有化；而長期目標(biāo)，可以考慮覆蓋所有無住房所有權(quán)的中低收入家庭。

由于我國地方差異和人口基數(shù)比較大，英國對共有產(chǎn)權(quán)按照任意比例劃分的標(biāo)準(zhǔn)于我國來說就并不一定適用??；谖覈?dāng)前經(jīng)濟(jì)社會背景，共有產(chǎn)權(quán)住房的供求需要政府適當(dāng)介入，如規(guī)定購房者可以購買50%和75%的產(chǎn)權(quán)份額，這50%和75%的產(chǎn)權(quán)份額可以考慮以家庭首付加以后數(shù)年的住房公積金或住房抵押貸款支付。國家或社會投資者擁有其余50%或25%的產(chǎn)權(quán)，且這部分產(chǎn)權(quán)可以通過收取該產(chǎn)權(quán)份額對應(yīng)的租金和資產(chǎn)溢價得以體現(xiàn)。這樣，對于大多數(shù)中低收入家庭而言，共有產(chǎn)權(quán)住房不僅可以為其打開擁有住房產(chǎn)權(quán)的一個途徑，緩解由支付能力有限被排除在住房市場之外的困境，可以分享擁有住房產(chǎn)權(quán)而帶來的財(cái)富增長。同時，對政府或其他社會投資者而言，既避免了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房的弊端，又滿足其投資的有效回收，體現(xiàn)政府住房福利的公平。

當(dāng)然，考慮共有產(chǎn)權(quán)住房也注重家庭的長期支付能力，對于已申請住房抵押貸款但仍達(dá)不到最低出資限額標(biāo)準(zhǔn)的購房者，政府應(yīng)根據(jù)其自身?xiàng)l件并結(jié)合相關(guān)政策規(guī)定，引導(dǎo)其暫時轉(zhuǎn)入租賃式保障范圍，享受公共租賃房形式的住房保障。

（二）共有產(chǎn)權(quán)份額和租金的確定

對共有產(chǎn)權(quán)份額和租金的確定，本文認(rèn)為應(yīng)該參照市場原則“誰出資，誰受益”，同時，政府的住房保障則體現(xiàn)在，對建設(shè)環(huán)節(jié)的利潤控制和后期租金補(bǔ)貼或抵押貸款的優(yōu)惠方面，具體方案如下：

1.共有產(chǎn)權(quán)份額的確定方案

共有產(chǎn)權(quán)份額的確定按照“誰出資、誰受益”，以成本定價為主要原則，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房價格的基礎(chǔ)上加上土地出讓金，確定共有產(chǎn)權(quán)住房的總價格，如圖2所示。

圖2 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房與共有產(chǎn)權(quán)住房價格構(gòu)成對比圖

以武漢市為例，政府以2007年基準(zhǔn)地價（見表3），在不同區(qū)域建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，不同家庭可以根據(jù)自身情況購買不同區(qū)位的住房，按照Ⅱ級住宅用地每平方米4033元的價格，加上建設(shè)成本，如每平方米1800元的建設(shè)成本，則每平米總成本為5833元。假設(shè)，某住戶購買該套60平方米的共有產(chǎn)權(quán)住房，則該套共有產(chǎn)權(quán)住房的總價為349980元，該住戶根據(jù)現(xiàn)有和未來的收入情況和可獲得的貸款（包括公積金貸款和商業(yè)銀行抵押貸款）等情況，可以選擇購買50%或75%兩種產(chǎn)權(quán)共有方式。以50%的份額共有則家庭需要在購買時通過已有的家庭儲蓄或住房貸款等方式籌集174990元的資金。如該用戶一定年限后還清住房貸款后，還有一定的支付能力，可以提出再次購買其余的住房產(chǎn)權(quán)，則第二次購買價格為市場重置價格的50%。當(dāng)然第二次購買時，也可以先購買其余50%產(chǎn)權(quán)的一半，然后第三次全部購買，最終獲得住房全部產(chǎn)權(quán)。但值得注意的是，第二次或第三次購買應(yīng)該以市場重置價格來計(jì)算其余產(chǎn)權(quán)的價格。

表3 武漢市2007年、2004年市區(qū)住宅用地基準(zhǔn)地價表（單位：元/平方米）

2.租金的確定方案

按照“誰出資，誰受益”，對不屬于自己所有的產(chǎn)權(quán)部分，居民家庭應(yīng)通過繳納租金的形式對產(chǎn)權(quán)共有人進(jìn)行收益補(bǔ)償。租金的確定也基本參照市場租金，以同地段住房租金的平均水平為基準(zhǔn)，扣除家庭擁有產(chǎn)權(quán)的份額比例進(jìn)行繳納。如，上述住戶家庭，擁有該套共有產(chǎn)權(quán)的住房50%的產(chǎn)權(quán)份額，每月繳納租金則為同地段住房平均租金的50%；如該家庭購買的產(chǎn)權(quán)份額為75%，其繳納的租金則為市場租金的25%。同時，政府還可以通過對該家庭收入狀況的變化情況，按照公共租賃房的住房租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行同類補(bǔ)貼。如該家庭在收入降低時，可以將其參照公共租賃房的租房標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行租金補(bǔ)貼，在家庭收入增加時，超出公共租賃房的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時，取消租金補(bǔ)貼。

當(dāng)然，共有產(chǎn)權(quán)住房的保障性不僅體現(xiàn)在上述部分，還可以通過政府利率優(yōu)惠或稅收優(yōu)惠來進(jìn)行。

（三）共有產(chǎn)權(quán)住房的優(yōu)勢特征分析

1.相對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用住房，共有產(chǎn)權(quán)住房的優(yōu)勢特征

（1）在資金投入與回收方面，共有產(chǎn)權(quán)住房成本回收快，相對沒有后期負(fù)擔(dān)

（2）在價格構(gòu)成方面，既體現(xiàn)社會公平又實(shí)現(xiàn)社會財(cái)富增長的分享

依據(jù)我國現(xiàn)行《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第二十條的規(guī)定：“確定經(jīng)濟(jì)適用住房的價格應(yīng)當(dāng)以保本微利為原則。其銷售基準(zhǔn)價格及浮動幅度，由有定價權(quán)的價格主管部門會同經(jīng)濟(jì)適用住房主管部門，依據(jù)經(jīng)濟(jì)適用住房價格管理的有關(guān)規(guī)定，在綜合考慮建設(shè)、管理成本和利潤的基礎(chǔ)上確定并向社會公布。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目利潤率按不高于3%核定；市、縣人民政府直接組織建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房只能按成本價銷售，不得有利潤?！蔽覈鴤鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)施政府指導(dǎo)定價，售價基本等同于其建設(shè)成本，企業(yè)參與開發(fā)時可附加控制在3%以內(nèi)的利潤（參見圖2）。因此，購房者只須付出等同于建設(shè)成本（或略高）的價格，便可獲得傳統(tǒng)經(jīng)適房的有限產(chǎn)權(quán)并對其實(shí)際占有、使用。

相比之下，共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)用地，由過去政府無償劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斕峁赏ㄟ^以基準(zhǔn)地價的形式將土地出讓金和土地開發(fā)環(huán)節(jié)稅費(fèi)等全額計(jì)入房屋成本，形成介于傳統(tǒng)經(jīng)適房與商品房價格的新型價格，從而真正意義上實(shí)現(xiàn)“由暗補(bǔ)向明補(bǔ)、由土地稅費(fèi)補(bǔ)貼向貨幣化補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變”?（參見圖2）。

這種將貨幣化補(bǔ)貼計(jì)入房屋價格的方式，雖然在某種程度上抬高了住房的總體價格，增加了購房者負(fù)擔(dān)?，但也在體現(xiàn)其“保障性”的同時，體現(xiàn)了社會公平；同時，共有產(chǎn)權(quán)住房對中低收入家庭的保障作用應(yīng)體現(xiàn)出“時效性”，政府只負(fù)責(zé)解決這部分家庭的暫時困難。凡具備資格且有意購買共有產(chǎn)權(quán)住房的家庭，事實(shí)上并非“完全困難”只是“相對困難”，即在較短時間內(nèi)拿不出相對較大數(shù)額的購房款（例如申請住房抵押貸款后仍不具備完全支付能力），但是這并不意味著未來情況不會得到改善。因此，政府通過提供土地及稅費(fèi)減免等投資方式參與“購房”，不但能夠在一定程度上確保保障性資源的公平分配與合理流轉(zhuǎn)，最大化實(shí)現(xiàn)資源有效配置，而且以長遠(yuǎn)的、發(fā)展的眼光來看，在對共有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行劃分時，這種定價機(jī)制更便于購房者與政府對各自產(chǎn)權(quán)份額的確定，與此同時，也為后期退出提供了依據(jù)。最后，共有產(chǎn)權(quán)住房為中低收入家庭提供通過擁有部分住房產(chǎn)權(quán)，分享社會財(cái)富增長的渠道，可以充分調(diào)動其積極性，促進(jìn)社會的穩(wěn)定與和諧。

2.相對公共租賃房，共有產(chǎn)權(quán)住房的優(yōu)勢特征

（1）在產(chǎn)權(quán)歸屬方面，共有產(chǎn)權(quán)住房的產(chǎn)權(quán)既非公有也非私有

公共租賃房是針對“夾心層”提出的一種租賃式住房保障。2010年6月七部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》明確了公共租賃房建設(shè)的基本原則，即：政府組織，社會參與；因地制宜，分別決策；統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施。我國公共租賃房主要以新建、改建、收購等多種渠道籌集房源，其中新建房源是采取以配建形式為主、相對集中建設(shè)的方式。由于公共租賃房“遵循‘誰投資，誰所有’原則，投資者權(quán)益可依法轉(zhuǎn)讓”，其建設(shè)一般又可以分為兩種情況：一種是由政府自行組織、建造公共租賃房并獨(dú)享其完整所有權(quán)，隨后投放保障住房市場租賃給符合條件的保障對象；另外一種情況則是由政府選擇外包給企業(yè)或社會組織，讓渡所有權(quán)及收益，負(fù)責(zé)建造及承租過程中的監(jiān)管和指導(dǎo)工作。由此可以看出，上述兩種情況前者為公有產(chǎn)權(quán)，后者為私有產(chǎn)權(quán)，公共租賃房的產(chǎn)權(quán)歸屬只取決于其“建設(shè)者”，并同時受到政府及相關(guān)部門的管理和監(jiān)督。對于租住者來說，由于公租房的實(shí)際產(chǎn)權(quán)歸政府或企業(yè)所有而非個人，因此這種租賃式保障并不能為其提供某種分享社會財(cái)富增值的渠道，只能起到緩和市場住房緊缺、滿足特定人群住房需求的過渡性調(diào)節(jié)作用。

宋代吃火鍋則很平民化。在當(dāng)年的黃河流域一帶，民間有“暖冬”風(fēng)俗，每到農(nóng)歷十月初一。這一天家家都舉辦“暖爐會”，過節(jié)般地圍著火爐 吃肉喝酒，此即宋代孟元老《東京夢華錄》中所謂，“十月朔，有司進(jìn)暖爐炭，民間皆置酒作暖爐會?！迸癄t會上，有的是吃燒烤，有的是吃火鍋。

區(qū)別于租賃式保障住房滿足住房消費(fèi)的“救濟(jì)性”和“過渡性”作用，共有產(chǎn)權(quán)制度旨在為特定人群提供一種產(chǎn)權(quán)式住房保障，并鼓勵以住房產(chǎn)權(quán)私有化為目標(biāo)的個人購房行為。如前文所述，共有產(chǎn)權(quán)住房的產(chǎn)權(quán)由各出資者按份共有，既非公有亦非私有，產(chǎn)權(quán)比例只取決于共有人出資額作比后的固定數(shù)值，且不受后期任何因素的影響。因此，購房者在完成一定數(shù)額的支付后便可獲得對應(yīng)比例的產(chǎn)權(quán)，并且能夠在后期住房的處分過程中分享到同等比例的收益。相比公共租賃房，共有產(chǎn)權(quán)住房不但能夠?yàn)橹械褪杖腚A層提供一種“可將產(chǎn)權(quán)自有化”的保障性住房，而且也為其提供了一條分享社會財(cái)富增值的途徑。

（2）在租金繳納方面，共有產(chǎn)權(quán)住房的購房者只需對非己產(chǎn)權(quán)部分繳納租金

由于共有產(chǎn)權(quán)住房屬產(chǎn)權(quán)式保障，在未取得完整所有權(quán)的情況下，政府有必要作出規(guī)定要求住戶定期、足額繳付租金，使其能夠在“自食其力”的同時享受到福利保障。因此，住戶在購得住房并實(shí)際入住后，只需對非己產(chǎn)權(quán)部分（政府部分）支付租金。至于租金數(shù)額的確定，應(yīng)結(jié)合當(dāng)期租賃市場租金標(biāo)準(zhǔn)，按照產(chǎn)權(quán)比例進(jìn)行計(jì)算；同時還可以根據(jù)政府住房租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在家庭收入發(fā)生變化時，進(jìn)入和退出租金補(bǔ)貼系統(tǒng)。當(dāng)然，共有產(chǎn)權(quán)住房在未取得完全產(chǎn)權(quán)時，與公共租賃房一樣不可出售、轉(zhuǎn)讓；而在補(bǔ)齊土地出讓金等相關(guān)價款、產(chǎn)權(quán)完全私有化后，便能夠上市并流通。

此外，從今年我國保障住房發(fā)展情況看，建設(shè)公共租賃房作為考核地方政府的一項(xiàng)重要政治指標(biāo)，會促使地方政府在短期內(nèi)集中所有財(cái)力、物力和人力來完成該任務(wù)。但眾所周知，保障住房的后期管理比建設(shè)環(huán)節(jié)面臨問題更多、更復(fù)雜，如果沒有適宜的路徑引入社會資本，采用上文提出的政府自行組建模式，那么在后期投入使用過程中無論是否采用市場租金，都需要政府的財(cái)政支出或補(bǔ)貼?和后期有效管理，包括提供住房的物業(yè)管理服務(wù)等。但問題是當(dāng)政府財(cái)政支出或補(bǔ)貼不足時，公共租賃房是否會重新步入傳統(tǒng)福利住房的困境，再次出現(xiàn)通過公房出售來解決其面臨的問題？本文認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)住房在給家庭一個擁有產(chǎn)權(quán)機(jī)會的同時，為公共租賃房后期的改革提供一個可行的思路。

六、共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展的條件

我國住房保障未來的發(fā)展方向，不僅應(yīng)滿足所有家庭的居住權(quán)需求，而且應(yīng)該建立以住房為依托的家庭“資產(chǎn)形成權(quán)”，同時解決我國住房消費(fèi)不公與住房財(cái)產(chǎn)分配不公等問題。以“產(chǎn)權(quán)共有”改革我國產(chǎn)權(quán)式保障住房，通過對中低收入階層的規(guī)范化住房福利保障，進(jìn)而培育我國中產(chǎn)階層的發(fā)展，縮小社會貧富差距。

考慮我國當(dāng)前保障住房發(fā)展的實(shí)際情況，本文認(rèn)為在我國發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，促進(jìn)整個福利住房制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，認(rèn)為還應(yīng)從以下兩個方面為發(fā)展提供良好的條件：

1.由政府授權(quán)，建立非營利性住房保障專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立運(yùn)作決策

針對當(dāng)前保障住房參與主體、管理主體責(zé)權(quán)利不明晰的狀況，迫切需要建立起一個非盈利性質(zhì)的住房保障專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)來處理相關(guān)事務(wù)。例如參照英國住房協(xié)會，由政府授權(quán)組建一個非營利性的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在負(fù)責(zé)住房保障日常事務(wù)專業(yè)化管理的基礎(chǔ)上，對共有產(chǎn)權(quán)住房乃至整個住房保障制度的運(yùn)行實(shí)施調(diào)控并監(jiān)督。針對共有產(chǎn)權(quán)住房的各項(xiàng)后期管理工作，包括維修基金的管理、租金的收取及分配、小區(qū)物業(yè)公司的招標(biāo)工作等，可按照國家有關(guān)政策規(guī)定獨(dú)立決策并執(zhí)行。此外，該機(jī)構(gòu)甚至可以作為融資媒介，聯(lián)通購房者與銀行之間的信貸業(yè)務(wù)，縮短購房周期、降低購買風(fēng)險。

2.由政府牽頭，激勵更多資源進(jìn)入住房保障領(lǐng)域，鼓勵民間組織參與合作建房

住房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可因其市場價值受到追捧，又需因其社會價值而受到一定的調(diào)控?。政府必然首當(dāng)其沖承擔(dān)起該調(diào)控責(zé)任，對住房市場尤其是福利住房分配進(jìn)行干預(yù)。然而“在處理復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會事務(wù)時，民間組織往往比政府機(jī)構(gòu)更靈活、更有針對性、更貼現(xiàn)實(shí)”，其不但“對政府行為能產(chǎn)生較好的補(bǔ)充和促進(jìn)作用”，而且“往往也能反映出社會的健康與活力”。因此，通過引入適度競爭，鼓勵民間組織參與合作建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，在實(shí)際操作過程中施行建管分家、監(jiān)管分離，不但可以使保障資源在市場上更為高效的流轉(zhuǎn)，更大程度地發(fā)揮其福利保障作用，而且能夠在一定程度上對政府職責(zé)進(jìn)行合理分?jǐn)?，不失為一條雙贏途徑。

縱觀世界范圍住房歷史發(fā)展，可知住房問題的復(fù)雜性，特別是當(dāng)今住房問題的解決已不僅僅滿足簡單的住房消費(fèi)需求，住房對家庭資產(chǎn)或家庭財(cái)富的積累，似乎更能彰顯住房對家庭和社會的影響。本文基于家庭財(cái)產(chǎn)積累的視角，重新探討我國住房近年來的住房改革，期望通過共有產(chǎn)權(quán)住房的構(gòu)建，不僅解決我國住房消費(fèi)問題，避免住房政策成為家庭財(cái)富的擴(kuò)大器，實(shí)現(xiàn)住房政策的財(cái)富調(diào)節(jié)器功能，通過住房政策培育中產(chǎn)階層的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國住房政策與社會政策的有效融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和諧社會的根本目標(biāo)。

注釋

①徐滇慶：《經(jīng)濟(jì)適用房：取消，保留，還是改革？》，《中化建設(shè)》2011年第3期；陳杰：《停建經(jīng)濟(jì)適用房，興辦公共租賃房，以制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)上海住房保障事業(yè)的新突破》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog＿65923dc30100hnki.html.

②鄧宏乾：《以“住有所居”為目標(biāo)的住房制度改革探討》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。

③張齊武、徐燕雯：《經(jīng)濟(jì)適用房還是公共租賃房——對住房保障政策改革的反思》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第10期。

④張波、劉江濤：《經(jīng)濟(jì)適用住房退出機(jī)制的構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2008年第7期；陳淑云、耿丹：《經(jīng)濟(jì)適用住房共享或產(chǎn)權(quán)比例的確定及退出》，《商業(yè)研究》2010年第10期；吳立群、張躍光：《共有產(chǎn)權(quán)住房保障制度及其實(shí)踐模式研究》，《城市發(fā)展研究》2009年第6期。

⑤劉祖云、胡蓉：《城市住房的階層分化：基于CGSS2006調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《社會》2010年第4期；穆之俐：《住房配置貧富差距透視》，《上海房地》2010年第10期。

⑥李強(qiáng)：《轉(zhuǎn)型時期城市“住房地位群體”》，《江蘇社會科學(xué)》2009年第4期；李斌、王凱：《中國社會分層研究的新視角——城市住房權(quán)利的轉(zhuǎn)移》，《探索與爭鳴》2010年第4期。

⑦Rex，J.and Moor，R.Race，Community and Conflict.Oxford Univesity Press，1967.

⑧Malpass P.Housing and Welfare State：The Development of Housing Policy in Britain.Basingstoke Palgrave Macmillan，2005.

⑨Catte p.，Girouard N.，Price R.＆Andre C.Housing Markets，Wealth and Business Cycle.Economics Department Working Paper No.194.OECD，2004；Scanlon H.and Whitehead C.Housing Tenure and Mortgage Systems：A Survey of Nineteen Counties.Paper to ENHR Conference，Cambridge，2004.

⑩P.hilbers，W.H.Alexander，B.Angana，S.Haiyan.House Price Developments In Europe：Acomparison.IMF Working paper，2008.

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?謝博明：《臺灣家庭所得與住宅消費(fèi)之分配與變動：1980－2000》，《住宅學(xué)報(bào)》2006年第1期。

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?Majone G.“The European Community Between Social Policy and Social Regulation.”Journal of common Market studies31（1993）.

?李健正：《社會政策視角下的香港住房政策：積極不干預(yù)主義的悖論》，《公共行政評論》2009年第2期。

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?李強(qiáng)：《轉(zhuǎn)型時期城市“住房地位群體”》，《江蘇社會科學(xué)》2009年第4期。

?邁克爾·謝若登：《資產(chǎn)與窮人：一項(xiàng)新的美國福利政策》，高鑒國譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第295頁。

?莫智、鄧小鵬、李啟明：《國外住房共有產(chǎn)權(quán)制度及對我國的啟示》，《城市發(fā)展研究》2010年第3期。

?鄧小鵬、莫智、李啟明：《保障性住房共有產(chǎn)權(quán)及份額研究》，《建筑經(jīng)濟(jì)》2010年第3期。

?陳淑云、耿丹：《經(jīng)濟(jì)適用住房共享式產(chǎn)權(quán)比例的確定及退出》，《商業(yè)研究》2010年第10期。

?劉祖云、戴潔：《生活資源與社會分層——一項(xiàng)對中國中部城市的社會分層研究》，《江蘇社會科學(xué)》2005年第1期。

?購房人自有產(chǎn)權(quán)比例通常為25%—75%，對住房協(xié)會持有的產(chǎn)權(quán)部分支付優(yōu)惠租金，租賃年限為99年，可在具備能力后逐步申請購買剩余產(chǎn)權(quán)。與此同時，如果購房人由于收入下降或其他原因?qū)е缕渥杂胁糠仲J款還款負(fù)擔(dān)過重，也可申請降低份額，即向住房協(xié)會出售一定比例的產(chǎn)權(quán)。

?吳立群、張躍光：《共有產(chǎn)權(quán)住房保障制度及其實(shí)踐模式研究》，《城市發(fā)展研究》2009年第6期。

?購房者實(shí)際購買此類共有產(chǎn)權(quán)住房時，只需支付部分產(chǎn)權(quán)的價格，因此即便住房總價格有所提高，并不影響購房者的前期支付，且同樣能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用住房的福利保障性。

?從目前看，公共租賃房租金的收取標(biāo)準(zhǔn)各地有所不同，但總體看有兩種方式：一是按照市場租金收取，但政府根據(jù)家庭的收入給予相應(yīng)的補(bǔ)貼；一種是按照市場租金的一定比列收取，如按照市場租金的70%收取，但政府也要給運(yùn)營機(jī)構(gòu)一定的補(bǔ)貼。

?汪建強(qiáng)：《對英國保障性住房起源的研究與思考》，《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

2011－09－10

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國住房保障問題與改革創(chuàng)新”（11＆ZD039）；教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“建設(shè)保障性住房問題與對策”（10YJA790023）；湖北省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“湖北省保障住房建設(shè)管理體制創(chuàng)新研究”（2011CHB017）

責(zé)任編輯 張靜