朱道林，周 鑫，林瑞瑞

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系，北京100193）

1 研究背景

近年來(lái)由于房?jī)r(jià)、地價(jià)大幅攀升，地方政府土地出讓收入也不斷上漲（表1），引起社會(huì)各界對(duì)土地財(cái)政的廣泛關(guān)注，甚至將房?jī)r(jià)居高不下的原因也歸結(jié)于此。因此從理論上探索土地財(cái)政及由此引發(fā)的地方財(cái)政問(wèn)題，分析地方政府實(shí)際獲得并用于支持地方財(cái)政支出的土地收益份額和土地財(cái)政貢獻(xiàn)度隨市場(chǎng)的波動(dòng)關(guān)系，提出改革和解決土地財(cái)政問(wèn)題的措施和途徑具有重要意義。

土地財(cái)政問(wèn)題近年來(lái)吸引了大批國(guó)內(nèi)學(xué)者開展相關(guān)研究。目前，研究?jī)?nèi)容主要集中在土地財(cái)政問(wèn)題產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀以及其產(chǎn)生的制度原因[1]等方面，具體是從政府土地出讓總收入即土地成交價(jià)款與地方財(cái)政收入的關(guān)系入手，分析二者的發(fā)展趨勢(shì)，并結(jié)合相關(guān)制度進(jìn)行說(shuō)明[2-5]。但已有研究對(duì)土地財(cái)政概念界定模糊，未具體區(qū)分財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政和稅收性土地財(cái)政，并分析二者受市場(chǎng)波動(dòng)影響的問(wèn)題。本文在區(qū)分土地財(cái)政概念的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)產(chǎn)性和稅收性土地財(cái)政與市場(chǎng)波動(dòng)的關(guān)系，最終提出改革和解決地方財(cái)務(wù)問(wèn)題的思路。

2 土地財(cái)政的概念及現(xiàn)階段中國(guó)土地財(cái)政的本質(zhì)

目前所流行的“土地財(cái)政”的說(shuō)法，實(shí)際上是指地方政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)所獲得的財(cái)政收入，并用來(lái)維持地方財(cái)政支出。由地方政府獲得土地出讓收入是由中國(guó)的國(guó)有土地出讓制度決定的，實(shí)際上屬于政府的財(cái)產(chǎn)性收入，應(yīng)該屬于財(cái)政收入的一種。而所謂“財(cái)政收入”，是指政府為履行其職能、實(shí)施公共政策和提供公共物品與服務(wù)需要而籌集的一切資金的總和。按照政府取得財(cái)政收入的形式一般分為稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)債收入和收費(fèi)收入以及其他收入等。因此，土地出讓收入在性質(zhì)上屬于國(guó)有資產(chǎn)收益，將其稱為“財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政”，而與土地有關(guān)的稅也是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，包括土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等，乃至國(guó)際上流行的不動(dòng)產(chǎn)稅，將其稱為“稅收性土地財(cái)政”。

另外，與土地出讓收入相關(guān)的另一個(gè)重要概念是“土地出讓成交價(jià)款”，地方政府土地出讓純收入為土地出讓成交價(jià)款扣除政府征地或拆遷成本、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)成本等的純收入，因此分析財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政問(wèn)題應(yīng)以土地出讓純收入為準(zhǔn)，若用土地成交價(jià)款反映政府實(shí)際所得收益，勢(shì)必會(huì)在一定程度上夸大土地財(cái)政問(wèn)題。

表1 2003—2011年全國(guó)土地出讓收入與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一覽表Tab.1 National land transfer income and related economic indicators from 2003 to 2011

中國(guó)現(xiàn)行的土地出讓制度是造成財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政問(wèn)題的內(nèi)在制度原因。中國(guó)現(xiàn)行城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度是在對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期實(shí)行的以無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)為特征的行政劃撥制度進(jìn)行改革的一項(xiàng)新制度?！吨腥A人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)有土地有償使用法律制度基本形成，規(guī)定了政府通過(guò)出讓國(guó)有土地使用權(quán)收取土地出讓金的制度。隨著國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的發(fā)展和土地出讓規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地出讓收益已成為地方政府一項(xiàng)重要的資金來(lái)源。

由于土地出讓收入受土地出讓數(shù)據(jù)、出讓價(jià)格等市場(chǎng)波動(dòng)影響，因此財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政必然要受到土地市場(chǎng)乃至房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的影響，進(jìn)而影響到地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性，這是財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的最大弊端，同時(shí)，也容易誘導(dǎo)地方政府過(guò)度賣地、炒賣土地等行為。

3 市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)土地財(cái)政影響實(shí)證分析

為了分析市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的影響，本文用財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度來(lái)代表地方財(cái)政對(duì)政府土地出讓純收益的依賴程度，即財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度=土地出讓純收益/地方財(cái)政收入，稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度=土地相關(guān)稅收總和/地方財(cái)政收入，進(jìn)而定量化分析二者的變化關(guān)系。

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究采用包括全國(guó)和省級(jí)分區(qū)域數(shù)據(jù)。所用數(shù)據(jù)中政府土地出讓純收益、土地出讓價(jià)格和出讓面積數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)；地方財(cái)政收入數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒》，指的是地方一般預(yù)算收入；土地相關(guān)稅收收入包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅，數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；商品房銷售價(jià)格和面積來(lái)自中房指數(shù)網(wǎng)。

3.2 數(shù)據(jù)處理

根據(jù)所收集的數(shù)據(jù)，在全國(guó)、省級(jí)分區(qū)域?qū)用娣謩e進(jìn)行處理。就全國(guó)層面而言，在代表土地市場(chǎng)發(fā)展情況的土地出讓價(jià)格和面積與代表房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r的房屋銷售價(jià)格和面積基礎(chǔ)上，計(jì)算財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度和稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度（表2）。就省級(jí)層面而言，計(jì)算分區(qū)域財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度和稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度（表 3）。

4 結(jié)果分析

4.1 全國(guó)層面結(jié)果分析

從表2可知，全國(guó)2003—2008年間政府土地出讓純收益呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，在2005年和2008年有所下降，同時(shí)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度也在這兩年分別位列歷年倒數(shù)后兩位。2004年出臺(tái)的《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》要求2004年8月31日后各地不得再以歷史遺留問(wèn)題為由協(xié)議出讓土地，因此很多地方政府在2004年集中批地，使2005年的土地出讓價(jià)格保持不變的同時(shí)出讓面積卻有所下降[5]，表明該政策顯著地影響了2005年土地市場(chǎng)，進(jìn)而引起了土地出讓純收益下降以及財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度減小。

受到始于2007年第四季度的國(guó)際金融危機(jī)對(duì)中國(guó)的影響，2008年土地出讓面積較2007年大幅下降，房屋銷售價(jià)格和房屋銷售面積出現(xiàn)歷年來(lái)惟一降低情況，金融危機(jī)對(duì)中國(guó)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)產(chǎn)生的影響不言自明。在該波動(dòng)影響下，土地出讓純收益也在2008年大幅下降，下降幅度較2005年大得多，且財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度達(dá)到了歷年最低值?？梢?，2008年在土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)雙重走低的影響下，財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度顯著變小，說(shuō)明其對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)敏感，地方政府依賴財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政支持地方財(cái)政支出會(huì)受到市場(chǎng)波動(dòng)的影響，導(dǎo)致地方財(cái)政不穩(wěn)定。

再看稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度的變化趨勢(shì)，在2003—2010年間呈穩(wěn)定上升趨勢(shì)，可知稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度受土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的影響較財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度小。除2008年其余歷年均遠(yuǎn)小于同年財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度，說(shuō)明當(dāng)前地方財(cái)政對(duì)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的依賴程度遠(yuǎn)大于稅收性土地財(cái)政。

表2 全國(guó)層面2003—2010年土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)指標(biāo)及土地財(cái)政貢獻(xiàn)度統(tǒng)計(jì)表Tab.2 Related indicators of land market and real estate market,land financial contribution during the period of 2003—2010 at national level

表3 省級(jí)層面分區(qū)域2003—2010年財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度和稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度匯總表Tab.3 Land property financial contribution and land tax financial contribution for different regions during the period of 2003—2010 at the provincial level

4.2 省級(jí)分區(qū)域結(jié)果分析

由表3可知，從區(qū)域差異來(lái)看，2003—2008年三大經(jīng)濟(jì)帶平均財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度按“東部→中部→西部”方向逐漸遞增，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈反向關(guān)系，而同期三大經(jīng)濟(jì)帶平均稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度按“東部→中部→西部”方向逐漸遞減，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈同向關(guān)系。對(duì)比三大經(jīng)濟(jì)帶，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，地方政府對(duì)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的依賴程度降低，但土地相關(guān)稅收對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)程度有所提高。再看三大經(jīng)濟(jì)帶土地稅收貢獻(xiàn)度2003—2010年的變化趨勢(shì)，不同經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展趨勢(shì)雖有差異，但與土地財(cái)政貢獻(xiàn)度相比都要穩(wěn)定得多。

由此可見，土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)極易受到國(guó)家政策和外界經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響而發(fā)生變化，而財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政對(duì)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化敏感，過(guò)度依賴財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政使地方財(cái)政陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。反觀土地相關(guān)稅收，其變化趨勢(shì)呈穩(wěn)定上升狀態(tài)，但與幾個(gè)土地稅制較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)土地相關(guān)稅收占財(cái)政收入比重明顯偏小，對(duì)比中國(guó)歷年最高值12.77%與加拿大的53.3%、日本的45.3%、英國(guó)的39.8%和美國(guó)的29%[5]可知，中國(guó)的土地相關(guān)稅收對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)還有很大的提升空間，應(yīng)考慮逐步建立財(cái)產(chǎn)稅體系，征收不動(dòng)產(chǎn)稅[6]，完善土地稅制。

5 結(jié)論與討論

通過(guò)理論和多層次實(shí)證分析，中國(guó)2003—2008年平均財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度為16.32%，2003—2008年平均稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度為11.35%，前者按“東部→中部→西部”方向遞增，后者按“東部→中部→西部”方向遞減，呈明顯區(qū)域梯度變化規(guī)律。

土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度影響顯著，尤其是在2005年和2008年有明顯體現(xiàn)，且該影響呈區(qū)域差異，而歷年稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度呈穩(wěn)定趨勢(shì)增長(zhǎng)，受市場(chǎng)波動(dòng)影響幅度遠(yuǎn)小于財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度，且中國(guó)稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，有很大提升空間。

中國(guó)地方政府存在過(guò)度依賴財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的現(xiàn)象，這不僅會(huì)造成地方財(cái)政不穩(wěn)，更會(huì)造成地方政府依靠“賣地”而導(dǎo)致土地資源大量浪費(fèi)的情況發(fā)生。解決該問(wèn)題可從土地出讓制度改革和土地稅制改革兩個(gè)方面著手，由于土地出讓制度的改革難度較大，而中國(guó)土地財(cái)產(chǎn)稅還有很大提升空間，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，其主要通過(guò)對(duì)存量土地征收不動(dòng)產(chǎn)稅的方式創(chuàng)造財(cái)政收入，這樣既體現(xiàn)了公平，也保證了政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入，而且主觀上也會(huì)促使政府平抑地價(jià)。通過(guò)完善地方土地稅制，逐步征收不動(dòng)產(chǎn)稅，組織地方財(cái)源，達(dá)到增加地方財(cái)政收入的目的，既有利于保證地方財(cái)政的穩(wěn)定性，又可以促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。

鑒于土地出讓純收益數(shù)據(jù)年限的制約，本研究中土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)土地財(cái)政貢獻(xiàn)度影響時(shí)序變化分析較短，若能夠得到更長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)，則能進(jìn)一步得出更準(zhǔn)確的結(jié)果。

（References）：

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［7］http://www.sd.xinhuanet.com/house/2011-11/18/content_24151744.htm.In.