□王 勇

（浙江大學(xué)，浙江杭州310020）

環(huán)境保護(hù)限期治理制度比較研究
——基于日美類似制度的思考

□王 勇

（浙江大學(xué)，浙江杭州310020）

限期治理制度是我國(guó)環(huán)境法上一項(xiàng)重要的制度。但目前，我國(guó)的限期治理制度仍存在許多缺陷與不足之處。相比日本和美國(guó)環(huán)境法上的類似制度，則可為我國(guó)環(huán)境保護(hù)限期治理制度的改善提供有益的借鑒。

環(huán)境法；限期治理；比較研究；改善

一、我國(guó)環(huán)境法上的限期治理制度及其缺陷

一般認(rèn)為，限期治理是指對(duì)污染嚴(yán)重的項(xiàng)目、行業(yè)和區(qū)域，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法限定其在一定期限內(nèi)，完成治理任務(wù)，達(dá)到治理目標(biāo)的規(guī)定的總稱。［1］（p97）

1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第一次從法律上確定了限期治理制度。有學(xué)者指出，確立該項(xiàng)制度，主要是為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平及環(huán)境保護(hù)工作的需要：一方面，我國(guó)的工業(yè)還不發(fā)達(dá)，工業(yè)技術(shù)、設(shè)備相對(duì)落后，特別是一些老工業(yè)企業(yè)，由于歷史的原因，技術(shù)、設(shè)備、原材料等方面都不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的要求，造成環(huán)境污染。要改變這種現(xiàn)象，又不可能一步到位，否則會(huì)把企業(yè)“卡死”；另一方面，環(huán)境的壓力越來越大，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而破壞環(huán)境，治理老污染源、重點(diǎn)污染源已迫在眉睫。因此，必須找到既能促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，又給企業(yè)發(fā)展留有余地的管理方法。“限期治理”就是其中有效的管理方法之一。［2］目前，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等污染防治法律都明確規(guī)定了該制度。

限期治理在給企業(yè)壓力的同時(shí)，也給企業(yè)一定的時(shí)間和自由度，使企業(yè)可以在規(guī)定的限期內(nèi)籌措環(huán)境保護(hù)治理資金，選擇最經(jīng)濟(jì)有效的治理措施，因而具有顯著的環(huán)境效益。［3］然而，盡管限期治理制度有著很好的立法預(yù)期和貌似完美的制度設(shè)計(jì)，但在實(shí)際環(huán)境執(zhí)法中卻經(jīng)常被異化為企業(yè)超標(biāo)排污的“護(hù)身符”。［4］為了增加稅收，一些地方對(duì)于必須關(guān)停的高耗能、高污染企業(yè)，能拖一天就拖一天，早晚要關(guān)的就盡量晚關(guān)；限期可長(zhǎng)可短的，就盡量拉長(zhǎng)。上“黑名單”的企業(yè)有了“大限”，反而加足馬力進(jìn)行生產(chǎn)。限期治理的立法預(yù)期與制度績(jī)效之間存在如此之大的落差，原因是多方面的，但從法律角度來看，則是自身存在的缺陷制約了該制度功能的發(fā)揮。

（一）限期治理決定權(quán)的分配不合理

作為環(huán)保領(lǐng)域的基本法，《環(huán)境保護(hù)法》第29條第2款規(guī)定：“中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府決定?！边@種以企業(yè)的隸屬關(guān)系和級(jí)別作為確定決定權(quán)依據(jù)的管理形式，顯然帶有很濃烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩，往往給環(huán)境保護(hù)帶來不利影響。首先，限期治理由政府決定的做法，不利于該制度的全面實(shí)施。政府不能經(jīng)常監(jiān)督、監(jiān)測(cè)污染源，及時(shí)針對(duì)個(gè)別污染嚴(yán)重、群眾要求迫切的企業(yè)下達(dá)限期治理決定，而主要是根據(jù)群眾的反映或環(huán)保部門的建議，每年、甚至更長(zhǎng)時(shí)間集中下達(dá)一批限期治理單位名單。這樣必然妨礙了該制度經(jīng)常及時(shí)地實(shí)施。［5］而且在實(shí)際操作中，政府往往偏重于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益而非環(huán)境效益，往往因擔(dān)心影響國(guó)計(jì)民生而遲遲不做限期治理決定，從而使那些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)難以得到及時(shí)地治理。［6］其次，限期治理不分項(xiàng)目大小，都由同級(jí)政府決定，影響及時(shí)治理污染。以大氣污染為例，污染源小到爐灶、茶爐，大到工業(yè)鍋爐等，如果這些污染源的限期治理，統(tǒng)統(tǒng)由同級(jí)政府決定，也不一定完全必要。［7］因?yàn)檎ぷ髑ь^萬緒，沒有足夠的精力行使決定權(quán)，這是造成限期治理制度流于形式而加劇環(huán)境污染的重要原因。再次，限期治理分級(jí)管理的辦法易造成污染治理上的條塊分割，也不利于流域性、區(qū)域性及行業(yè)性污染源治理的統(tǒng)籌管理和安排，更不利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。［8］相比較而言，由環(huán)保部門行使限期治理決定權(quán)較為合理。因?yàn)榄h(huán)保部門是開展環(huán)保工作的專業(yè)部門，依法行使對(duì)環(huán)保工作的監(jiān)督管理權(quán)。［9］

（二）限期治理程序設(shè)計(jì)不科學(xué)

按照環(huán)境保護(hù)法及相關(guān)單行實(shí)體法與程序法的規(guī)定，對(duì)污染企業(yè)決定“限期治理”直至“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”，一般要經(jīng)過以下幾個(gè)程序和環(huán)節(jié)：群眾投訴→環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)采樣監(jiān)測(cè)→上報(bào)政府；決定限期治理→聽證→污染者向上一級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議→維持決定→污染者開始治理→環(huán)保部門驗(yàn)收未達(dá)標(biāo)→上報(bào)政府；決定停業(yè)關(guān)閉→聽證→本級(jí)政府作出責(zé)令停業(yè)；關(guān)閉的決定→污染者向上一級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議→上一級(jí)政府作出維持決定→污染者向法院提起行政訴訟→法院判決維持→政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這些復(fù)雜的程序每一步都伴隨著時(shí)間期限，而這些期限有些是法律明文規(guī)定的，有些則可能是難以規(guī)定甚至難以預(yù)期的。如由于現(xiàn)實(shí)問題的復(fù)雜性，可能監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)需要反復(fù)監(jiān)測(cè)才能確定準(zhǔn)確數(shù)據(jù)；環(huán)保部門為防止企業(yè)的反彈，做到“證據(jù)確鑿”需要花大量時(shí)間做遠(yuǎn)比法律規(guī)定的要求更為嚴(yán)格的調(diào)查取證以及說服教育等工作；地方政府對(duì)于環(huán)保部門提出的限期治理建議也需要時(shí)間去調(diào)查核實(shí)，權(quán)衡利弊，通盤考慮才能做出決定。即便作出了限期治理決定，還有一個(gè)最長(zhǎng)可達(dá)3年的治理期限，污染者經(jīng)常利用這一期限“打時(shí)間差”，甚至采取“自殺式”行為，在限期治理決定的“規(guī)定期限”內(nèi)大肆排污，即使最后被“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”，其造成的污染也已然形成。

（三）限期治理法律保障不充分

綜觀我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律體系，對(duì)于違反限期治理的法律責(zé)任規(guī)定幾乎如出一轍：除依法加收超標(biāo)排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或責(zé)令停業(yè)關(guān)閉。繳納超標(biāo)排污費(fèi)本就是企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，不包含懲戒的性質(zhì)；而行政處罰無論是在額度上，還是方式（實(shí)行單罰制，僅對(duì)企業(yè)本身進(jìn)行處罰，對(duì)其法定代表人和相關(guān)負(fù)責(zé)人缺乏約束）上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能對(duì)企業(yè)形成有效的威懾；責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉對(duì)于企業(yè)而言無疑是最嚴(yán)厲的責(zé)任，但如前所述，因存在程序設(shè)計(jì)上的不足和“規(guī)定期限”，其威力也大大減弱。波斯納提出，通過法律手段監(jiān)管的有效性應(yīng)從兩個(gè)方面考慮：嚴(yán)厲性和發(fā)現(xiàn)概率。而威懾理論也認(rèn)為，在特定的懲罰性質(zhì)與違法行為發(fā)生的可能性之間存在著有效關(guān)聯(lián)，加大對(duì)違法行為的懲罰會(huì)縮減該類違法行為的發(fā)生，減弱懲罰則會(huì)導(dǎo)致違法繁生。限期治理制度及其相應(yīng)的法律責(zé)任中如此低的懲罰嚴(yán)厲性，必然影響到這種制度在制止環(huán)境違法行為中的實(shí)際效果。［10］

二、日美環(huán)境法上類似制度及其啟示

雖然限期治理制度是我國(guó)所特有的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度，但是，作為環(huán)境行政執(zhí)法的一種手段，其他國(guó)家環(huán)境法上也存在類似的規(guī)定或者制度?？疾煊蛲猸h(huán)境法上類似制度，特別是環(huán)境法制發(fā)達(dá)國(guó)家的類似制度，對(duì)于我國(guó)限期治理制度的完善，無疑具有重要的借鑒意義。

（一）日本的改善命令制度

在日本，改善命令是作為控制環(huán)境污染的手段而廣泛存在的。1970年制定、1998年修訂的《水污染防治法》第13條規(guī)定，都、道、府、縣知事認(rèn)為企業(yè)有可能不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的外排水，或者有可能排放不符合總量控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以命令企業(yè)限期改善特定設(shè)施的構(gòu)造、使用方法或者臨時(shí)停止其外排水的排放。［11］（p1046）其1968年制定、1995年修訂的《大氣污染防治法》第14條規(guī)定，都、道、府、縣知事煙塵排放者在排放煙塵量或者煙塵濃度均不符合或者總量控制標(biāo)準(zhǔn)的危險(xiǎn)情況下，認(rèn)為因其繼續(xù)排放會(huì)發(fā)生于人體健康或生活環(huán)境有關(guān)的危害時(shí)，可以命令排放者在規(guī)定期限內(nèi)改善該煙塵發(fā)生設(shè)施的結(jié)構(gòu)、使用方法或者與該煙塵發(fā)生設(shè)施有關(guān)的煙塵處理方法，或命令其暫時(shí)停止該煙塵發(fā)生設(shè)施的使用。［12］（p1026）

透過上述法律規(guī)定對(duì)日本的改善命令制度作一管窺則可發(fā)現(xiàn)該制度有如下特點(diǎn)：一是通常以改善勸告為先決要件。筆者認(rèn)為，這與日本行政法上影響巨大的行政指導(dǎo)是密切相關(guān)的，在作出一個(gè)強(qiáng)制性的行政命令之前，首先輔之以一個(gè)非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)，以該指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)行政目的，僅在此種指導(dǎo)不能達(dá)成行政目的時(shí)，始施以強(qiáng)制性的行政命令，這符合日本的國(guó)情，也順應(yīng)了現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢(shì)。二是對(duì)違反改善命令義務(wù)的制裁十分嚴(yán)厲，采取直罰主義。①在日本的環(huán)境法律、法規(guī)中，有許多法律條文設(shè)定了企事業(yè)單位和國(guó)民的義務(wù)，若企事業(yè)單位和國(guó)民沒有遵守這些義務(wù)，就有可能不經(jīng)過法院審判，由執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境法律、法規(guī)直接對(duì)企事業(yè)單位或者責(zé)任者處以拘役和罰金，這種“似刑非行”的做法，日本學(xué)界稱之為直罰主義。參見冷羅生著．日本公害訴訟理論與案例評(píng)析［M］．商務(wù)印書館，2005．357．當(dāng)然，日本學(xué)者原田尚彥指出，其現(xiàn)行法預(yù)定了依據(jù)罰則來保證改善命令等的實(shí)效性，而沒有想到為強(qiáng)制命令的履行采用行政上的強(qiáng)制執(zhí)行手段。雖然作出了行政刑罰的規(guī)定，但從過去的實(shí)際處理情況看，不僅被起訴的例子很少，而且刑事訴訟需要時(shí)間長(zhǎng)、刑罰比較輕，因此刑罰在行政命令的強(qiáng)制上能發(fā)揮多大作用值得懷疑。［13］（p84）三是在適用要件上采取“違反排放標(biāo)準(zhǔn)的情況有繼續(xù)之危險(xiǎn)”及“被認(rèn)定將產(chǎn)生人的健康或生活環(huán)境的損害”。其理由是排放標(biāo)準(zhǔn)的遵守已由直罰主義的引進(jìn)而得到充分的保證，因此，在損害根本不會(huì)發(fā)生時(shí)，就沒有必要疊床架屋地發(fā)動(dòng)改善命令和停止命令。但是，原田尚彥也指出，作為環(huán)境行政上義務(wù)的強(qiáng)制手段，刑罰并不能很好地發(fā)揮實(shí)效機(jī)能，而且環(huán)境行政的目的并不單純?cè)谟诜乐箵p害的發(fā)生，從為區(qū)域環(huán)境凈化保全考慮，有利于消除發(fā)生源的改善命令是最重要的限制手段，因此，給它附加上述要件是不合適的。為確保污染防治行政取得實(shí)效，改善命令作為一張王牌，必須能夠迅速機(jī)敏地發(fā)動(dòng)。［14］（p83）四是目的上以防止環(huán)境污染，有利于將來的環(huán)境保全為要旨，而不是作為對(duì)過去的違法行為的制裁加以利用。［15］（p84）五是對(duì)于企業(yè)不積極履行限期治理決定時(shí)，在一定條件下可以由主管部門代為執(zhí)行。當(dāng)然，對(duì)此問題，日本國(guó)內(nèi)存在著一定程度的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，實(shí)施改善命令應(yīng)盡可能地提供具體的單一內(nèi)容的改善措施，采取代替性作為義務(wù)的形態(tài)，其履行可以由行政機(jī)關(guān)代替司法機(jī)關(guān)予以強(qiáng)制執(zhí)行，因?yàn)閺募夹g(shù)上說如果能夠?qū)⒆钣行屹M(fèi)用最少的改善方法以客觀的、單一的形式提示給企事業(yè)單位的話，給改善命令注入這些內(nèi)容并通過代為執(zhí)行來確保其履行是個(gè)好辦法。但也有學(xué)者指出，在現(xiàn)實(shí)生活中，關(guān)于污染設(shè)施的改善，從技術(shù)及經(jīng)營(yíng)上說，通常都有許多可供選擇的方法，在這種情況下行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制企事業(yè)單位做某種具體的、單一的選擇可能會(huì)構(gòu)成對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的不正當(dāng)干涉。且即使在理論上行政代替執(zhí)行有可能性，在現(xiàn)實(shí)中能夠通過行政上的代替執(zhí)行強(qiáng)制實(shí)施改善命令的，也只限于僅有的極少事例。［16］（p84）

（二）美國(guó)的環(huán)境行政守法令

自20世紀(jì)中期以來，美國(guó)制定和頒布了大量環(huán)境法律，建立了相當(dāng)完備的環(huán)境法體系。同時(shí)，美國(guó)也建立了一種有效的和有特色的環(huán)境行政執(zhí)法制度，這一制度的重要組成部分就是環(huán)境行政守法令。環(huán)境行政守法令在實(shí)踐中既能發(fā)揮鼓勵(lì)守法的作用，也能發(fā)揮強(qiáng)制守法的作用。［17］

在環(huán)境行政執(zhí)法理念上，美國(guó)一方面加強(qiáng)守法援助（主要是通過向受管制部門與一般公眾提供生產(chǎn)、管理、生活過程中需要遵守的環(huán)境法律、環(huán)境管理信息，以及提供一些更高效、更低成本地達(dá)到環(huán)保要求的幫助等服務(wù)，以促進(jìn)公眾遵守環(huán)境法律法規(guī)和相關(guān)政策）的服務(wù)職能，減輕執(zhí)法壓力；另一方面積極創(chuàng)新管理手段，利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)引導(dǎo)守法。在具體操作上一般包括四個(gè)階段：一是告知受管制者出現(xiàn)的違法行為，提出相關(guān)要求；二是告知自查期限；三是企業(yè)自查、披露相關(guān)信息、采取糾正措施后被告知免于處罰或減輕處罰；四是對(duì)不執(zhí)行自查者進(jìn)行處罰，并告知以后將面臨更嚴(yán)厲的處罰措施。該政策對(duì)能夠事先積極預(yù)防污染，能夠在環(huán)境事故發(fā)生后自覺揭發(fā)、及時(shí)糾正違法行為從而降低環(huán)境破壞程度帶來的損失的行為者給予不處罰或減輕處罰的激勵(lì)，是一種提高排污者守法自覺性和積極性的利益誘導(dǎo)機(jī)制。［18］

三、我國(guó)限期治理制度的改善

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治體制機(jī)制、法律文化傳統(tǒng)等方面的差異，各國(guó)（地區(qū)）對(duì)相同或類似問題的法律制度設(shè)計(jì)既有曲徑通幽之途，也不乏大相徑庭之處。誠(chéng)如蘇力教授所言，“法治社會(huì)要有更多的寬容，社會(huì)具有多樣性沒有什么不好”?！岸袊?guó)是人口大國(guó)、多民族國(guó)家，文化具有多樣性，地方特色明顯，所以在中國(guó)，西方的法律理念很難直接套用”。［19］理念尚且難以直接套用，更遑論具體的制度了。但不可否認(rèn)，通過我國(guó)環(huán)境保護(hù)限期治理制度與域外類似制度的比較分析可以從中得到一定的啟示，這些啟示對(duì)于改善我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)制度大有裨益。

（一）明確限期治理的法律屬性

考察域外各國(guó)的規(guī)定，日本、美國(guó)的類似制度均體現(xiàn)出非懲罰性的法律性質(zhì)。日本對(duì)排污企業(yè)的改善命令和停止使用命令制度是非懲罰性的。如前所述，日本早稻田大學(xué)原田尚彥教授對(duì)此的解釋是：“改善命令和停止使用命令是以防止環(huán)境污染，有利于將來的環(huán)境保全為目的的，不應(yīng)把它作為對(duì)過去的違法行為的制裁加以利用?！保?0］（p83）美國(guó)類似制度的非懲罰性則可以通過判例得以彰顯。2007年，美國(guó)俄亥俄州南部地方法院審理的美國(guó)電力公司案（American Electric Power Ser－vice Corporation Settlement）中，［21］法庭判決結(jié)果主要有三項(xiàng)，第一項(xiàng)即是根據(jù)美國(guó)環(huán)保局與美國(guó)電力公司達(dá)成的和解協(xié)議作出限期治理決定。和解協(xié)議詳細(xì)具體地規(guī)定了美國(guó)電力公司的16個(gè)電力企業(yè)2009—2019年每年削減大氣污染物NOx和SO2的排放量，總計(jì)每年81．3萬噸，2019年以后實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。雖然預(yù)計(jì)美國(guó)電力公司為履行這一部分判決須花費(fèi)46億美元，但顯然這并非是是懲罰性的。［22］

可見，在非懲罰性上我國(guó)環(huán)境法上的限期治理制度與域外類似制度存在著很大的一致性。也正因?yàn)橛蟹菓土P性作為基礎(chǔ)，引進(jìn)域外類似制度所隱含的合作和公眾參與理念才成為可能。

（二）引入合作和公眾參與理念

如果說制度是血肉，那么隱藏在制度背后支撐制度的理念就是靈魂。如果說美、日等環(huán)境法制發(fā)達(dá)國(guó)家的類似制度領(lǐng)先于我國(guó)的限期治理制度，那么隱藏在其制度背后的合作和公眾參與理念無疑是最為根本的。

提倡在環(huán)境問題上的合作、避免對(duì)抗是美國(guó)環(huán)境執(zhí)法的基本原則之一。政府和行業(yè)推出的自愿伙伴合作計(jì)劃給予企業(yè)和社團(tuán)極大的選擇余地，企業(yè)處于主體地位，可以根據(jù)自身?xiàng)l件和發(fā)展目標(biāo)自愿選擇加入伙伴合作計(jì)劃。企業(yè)與政府結(jié)成伙伴關(guān)系共同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和行業(yè)發(fā)展，業(yè)已成為美國(guó)環(huán)境管理的一種新的模式。在這種新模式下，美國(guó)一些企業(yè)在實(shí)施污染預(yù)防方面表現(xiàn)得越來越積極，企業(yè)環(huán)境行為的改進(jìn)甚至超越了現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。正如有學(xué)者所指出的，協(xié)商，可以發(fā)揮政府在環(huán)境技術(shù)信息和管理方面的優(yōu)勢(shì)，使環(huán)保部門有時(shí)間和機(jī)會(huì)更好地開展引導(dǎo)和教育工作，幫助企業(yè)增強(qiáng)環(huán)境意識(shí)和法律意識(shí)，從而改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法手段和執(zhí)法形式，通過對(duì)企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)，從而提高環(huán)境行政執(zhí)法效率，促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法的深入。同時(shí)，磋商機(jī)制給愿意與政府合作的企業(yè)一個(gè)自我改正的機(jī)會(huì)，使其有機(jī)會(huì)選擇更經(jīng)濟(jì)的守法行為；這種合作行為又可以減小其違法行為所應(yīng)受的處罰程度，從而可以減少社會(huì)守法成本，促進(jìn)公民法人的自覺守法。［23］

在強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法方式下，環(huán)境管理部門權(quán)力過于集中，既掌握環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、排污許可證發(fā)放權(quán)和環(huán)境監(jiān)測(cè)權(quán)，同時(shí)又掌握單方面的罰款權(quán)，沒有體現(xiàn)權(quán)力分立和權(quán)力制約，容易滋生腐敗。從表面上看，這種方式會(huì)減少起訴案件數(shù)量，但對(duì)以保護(hù)第三方環(huán)境公益為執(zhí)法目的的雙方當(dāng)事人來說，這種機(jī)制給執(zhí)法者與被執(zhí)法者進(jìn)行惡意串通留下了太大的空間，不利于環(huán)境正義公平。而美國(guó)以非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法令作為強(qiáng)制性的法庭限期治理協(xié)議的必要過程，由環(huán)境管理部門行使調(diào)查、取證、起訴的監(jiān)察職能，加上公眾參與，與相對(duì)人和法院構(gòu)成的三方環(huán)境公益訴訟模式更為合理，有利于環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)公眾介入限期治理，從而提高環(huán)境執(zhí)法力。在美國(guó)環(huán)境執(zhí)法過程中，公眾有權(quán)對(duì)生效前的環(huán)境執(zhí)法協(xié)議、命令和法令進(jìn)行評(píng)議，并有權(quán)獲取最后執(zhí)法行動(dòng)的有關(guān)信息，執(zhí)行環(huán)境守法令不僅要在環(huán)境執(zhí)法人員與違法者之間進(jìn)行磋商，也要聽取相關(guān)當(dāng)事人（如社區(qū)代表等）的意見。公眾參與能夠保證環(huán)境執(zhí)法人員公正、平等地對(duì)待每一個(gè)違法者。這既符合現(xiàn)代環(huán)境行政向給付行政、協(xié)商行政和服務(wù)行政方向發(fā)展的趨勢(shì)，又符合環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)。［24］

由此可見，在我國(guó)限期治理制度中引入合作和公眾參與理念已勢(shì)在必行。也許有人會(huì)問，引入合作理念，加強(qiáng)環(huán)保主管部門與被責(zé)令限期治理的企事業(yè)單位之間的協(xié)商，豈不是為二者進(jìn)行權(quán)力尋租，犧牲環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人或者小集團(tuán)私利提供了機(jī)會(huì)？客觀而言，這種可能性確實(shí)存在。但不能因此放棄引入合作這一順應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展趨勢(shì)的理念。解決這一問題的方法就是加強(qiáng)信息公開和公眾參與，使環(huán)保主管部門和被責(zé)令限期治理的相對(duì)人的一舉一動(dòng)均置于公眾的監(jiān)督之下，使公眾的聲音和意見貫徹限期治理的整個(gè)過程。為此，要建立和完善限期治理的協(xié)商程序和公眾參與程序，提升公民的環(huán)保意識(shí)和參與能力。

（三）加強(qiáng)相關(guān)配套制度的建設(shè)

限期治理制度不是一個(gè)孤立的制度，它與其他相關(guān)法律制度是緊密聯(lián)系。限期治理制度只有與其他制度實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，其功能和作用才能得到充分發(fā)揮。結(jié)合美、日等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立我國(guó)的限期治理制度應(yīng)注意與排污許可制度、代履行制度和環(huán)境行政強(qiáng)制制度的銜接與配合。

⒈強(qiáng)化排污許可制度。在美國(guó)環(huán)境法上，類似限期治理的制度與排污許可證制度密切相關(guān)，可以看作是對(duì)原排污許可的變更：政府與污染企業(yè)兩者之間存在著排污許可協(xié)議，政府同意在污染企業(yè)保證限期治理的前提下，免予關(guān)停企業(yè)或提供其他優(yōu)惠，而企業(yè)擁有選擇或是接受被關(guān)停并轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)處罰，或是進(jìn)行設(shè)備改造或更新以及選擇技術(shù)處理方法的權(quán)利。企業(yè)嚴(yán)重超標(biāo)排污視為根本違反合同，此時(shí)政府有權(quán)解除排污許可協(xié)議，并追究企業(yè)法律責(zé)任。限期治理應(yīng)以雙方協(xié)商而不是單方強(qiáng)迫的方式達(dá)成。這與我們的觀念大相徑庭，一時(shí)還難以接受。但是，不可否認(rèn)，正是建立在這樣一種觀念之下，美國(guó)的排污許可和類似限期治理的制度之間實(shí)現(xiàn)了無縫對(duì)接。很多問題通過排污許可制度得以解決，根本無須到發(fā)布環(huán)境執(zhí)法令等步驟。反觀我國(guó)現(xiàn)狀，排污許可制度給限期治理制度提供的支援太少，表現(xiàn)在：要么死守教條，不予發(fā)放排污許可；要么輕率地作出排污許可，但根本不進(jìn)行許可后的跟蹤和監(jiān)管，排污許可的撤銷、注銷、廢止等機(jī)制不健全，或者運(yùn)行不暢。這種狀況不僅影響了限期治理制度作用的發(fā)揮，也使排污許可制度本身流弊盛行，已到了非改不可的程度。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)定切合我國(guó)實(shí)際的許可標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大許可的范圍，提高許可的執(zhí)行度，建立健全排污許可證的補(bǔ)正、撤銷、注銷、廢止等制度，使排污許可制度成為能進(jìn)能出、能上能下，充滿生機(jī)和活力的一個(gè)動(dòng)態(tài)的制度體系。

⒉完善限期治理代履行制度。對(duì)于企業(yè)不積極履行限期治理決定時(shí)，是否可以由主管部門代為執(zhí)行的問題，在日本存在著一定程度的爭(zhēng)議。癥結(jié)在于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制企事業(yè)單位做某種具體的、單一的選擇是否會(huì)構(gòu)成對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的不正當(dāng)干涉。筆者認(rèn)為，限期治理代履行制度有著嚴(yán)格的適用條件，它不會(huì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)構(gòu)成沖擊。代履行，是一種行政法上的間接強(qiáng)制執(zhí)行措施，“是指行政主體雇人代替不履行行政法義務(wù)的相對(duì)方履行義務(wù)而強(qiáng)制義務(wù)人繳納勞務(wù)費(fèi)用的行政強(qiáng)制方式。”［25］（p205）限期治理污染代履行，即為由他人代為履行限期治理任務(wù)，向履行方支付治理費(fèi)用。［26］它僅發(fā)生在污染企業(yè)履行不能、拒絕履行、遲延履行和不當(dāng)履行的情況下，［27］且不是讓行政機(jī)關(guān)自身代為履行限期治理義務(wù)，而是在行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下，由具備履行能力的專門組織來履行。有學(xué)者認(rèn)為，“他人（履行方）”的最合適人選莫過于以BOT模式投資的環(huán)境污染治理項(xiàng)目，一方面，此類BOT項(xiàng)目所成立的污染治理公司更具專業(yè)化和集約化，可以減少限期治理任務(wù)的成本，從而減少整個(gè)社會(huì)的成本；另一方面，限期治理污染代履行也為BOT模式中的投資者提供了一條利潤(rùn)渠道，因此可謂“雙贏”。［28］

⒊發(fā)展環(huán)境行政強(qiáng)制制度。一般認(rèn)為，行政強(qiáng)制制度包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制下，環(huán)保主管部門手段“軟”，主要體現(xiàn)在行政處罰是主要的環(huán)境執(zhí)法手段，而缺乏查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強(qiáng)制劃撥等行政強(qiáng)制措施，就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數(shù)額也受到很大的限制，導(dǎo)致罰款大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理成本。［29］如此必然造成環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威大打折扣，相應(yīng)的限期治理等軟性執(zhí)法手段更難以起到實(shí)效，甚至使“限改令”異化成了“護(hù)身符”。這在美、日等環(huán)境法制發(fā)達(dá)國(guó)家是不可想象的，因?yàn)槠洵h(huán)保機(jī)構(gòu)作出的行政決定由一系列的保障措施作后盾。因此，確有必要豐富和加強(qiáng)環(huán)保主管部門的執(zhí)法手段，賦予其一定的行政強(qiáng)制措施行使權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配原則是以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為輔。筆者認(rèn)為，這本身并無不當(dāng)。但由于種種原因，人民法院并沒有肩負(fù)起強(qiáng)制執(zhí)行行政決定的義務(wù)，使得行政機(jī)關(guān)在遭遇執(zhí)行困難時(shí)，只能想盡各種體制外的辦法。因此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，對(duì)于難以執(zhí)行的限期治理決定，準(zhǔn)許執(zhí)行機(jī)關(guān)或者公眾以污染企業(yè)向人民法院提起訴訟，借助人民法院的力量促使當(dāng)事人履行。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Comparative Study on Deadline Governance System of Environmental Protection——Thinking of a Similar System Based on the Japan and the USA

Wang Yong

The deadline governance system is an important system in our Environmental Law．But our deadline governance system there are still many flaws and inadequacies．Comparing similar system in Japan and the United States Environmental Law，can provide useful lessons for China＇s environmental protection deadline for the improvement of the system of governance．

environmental Law；deadline；comparative study；improve

D922．6

A

1007－8207（2012）10－0116－05

2012－09－07

王勇（1981—），男，湖北黃岡人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生，杭州市環(huán)境保護(hù)局工作人員，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、環(huán)境法學(xué)。