張萍萍，陳永法

(中國(guó)藥科大學(xué)國(guó)際醫(yī)藥商學(xué)院，南京 211198)

藥品審評(píng)是藥品審批制度的重要環(huán)節(jié)，新藥上市申請(qǐng)需要經(jīng)過多專業(yè)、多學(xué)科綜合評(píng)審和評(píng)價(jià)，也因此會(huì)經(jīng)常超出專職審評(píng)機(jī)構(gòu)人員知識(shí)范圍。鑒于此，很多國(guó)家建立了外部專家審評(píng)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)食品藥品管理局(FDA)咨詢委員會(huì)和中國(guó)藥品專家審評(píng)委員會(huì)。經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，我國(guó)藥品專家審評(píng)委員會(huì)制度已逐步完善。筆者研究發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)DA咨詢委員會(huì)體制更加成熟，有很多地方值得我國(guó)參考和借鑒［1］。

1 美國(guó)FDA咨詢委員會(huì)

美國(guó)《藥品化妝品法案》第505章規(guī)定:為了給相關(guān)人員在《公共健康服務(wù)法》505部分和351部分規(guī)定的關(guān)于藥物的臨床研究和上市申請(qǐng)方面提供專家的咨詢和建議，應(yīng)該建立專家小組或使用在1997年FDA現(xiàn)代法案頒布之前成立的專家小組［2］。

1.1 FDA咨詢委員會(huì)職能 FDA咨詢委員會(huì)可以向FDA就所管轄產(chǎn)品的研發(fā)和評(píng)估提供獨(dú)立的專業(yè)性和技術(shù)性支持，可以增加產(chǎn)品審查過程可信性，可以通過分享評(píng)估結(jié)果和責(zé)任評(píng)判以加速產(chǎn)品審查速度，可以向公民提供公共平臺(tái)以討論他們感興趣的重大事項(xiàng)，可以讓申請(qǐng)者和消費(fèi)者隨時(shí)了解產(chǎn)品研發(fā)、審查進(jìn)程和FDA所管轄產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)則和指導(dǎo)原則變化，也可以向FDA反映外界對(duì)FDA規(guī)程的各種意見［3］。

FDA并非一定要采用委員會(huì)成員建議，但FDA會(huì)認(rèn)真考慮咨詢委員會(huì)所提出的看法和意見。雖然有很多因素會(huì)影響FDA最終決定，但咨詢委員會(huì)的建議不能被忽視。事實(shí)上，F(xiàn)DA 做出判斷時(shí)一向愿意采納這些專家的意見，并且雙方觀點(diǎn)經(jīng)常一致。此外，鑒于FDA 2007修訂法案中的某些提議條款，咨詢委員會(huì)的建議將顯著影響新藥審批過程。

1.2 咨詢委員會(huì)專家組成 根據(jù)1997年FDA現(xiàn)代化法案(FDAMA)的規(guī)定，咨詢委員會(huì)成員分為核心主要成員和專案成員。主要成員是指委員會(huì)指定的某科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的專家，而專案成員則是當(dāng)需要他們時(shí)才提供服務(wù)的人員。委員會(huì)成員服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)周期是4年，成員規(guī)模一般不擴(kuò)大。

每個(gè)委員會(huì)的成員一般10～15人。咨詢委員會(huì)的固定組成包括主席、執(zhí)行秘書、消費(fèi)者代表和專家委員。選定成員的一個(gè)重要原則是確保成員之間利益“相對(duì)平衡”，避免由于某一方或某幾方的意愿導(dǎo)向而使得委員會(huì)提出的決議有失公平。專家委員會(huì)成員的組成多樣，有治療領(lǐng)域?qū)＜?，不同領(lǐng)域醫(yī)生(如兒科醫(yī)生、內(nèi)科醫(yī)生)，不同領(lǐng)域的科學(xué)家(統(tǒng)計(jì)學(xué)家、藥師)等。

咨詢審評(píng)會(huì)上，除固定成員外，必須有制藥企業(yè)代表參加，可能還有患者代表參加。FDA擁有約60名患者代表，視每次會(huì)議內(nèi)容的需要而選派患者代表至各委員會(huì)參加會(huì)議［4］。

2 FDA咨詢委員會(huì)的咨詢機(jī)制

2.1 FDA咨詢委員會(huì)議概況及影響因素 FDA咨詢委員會(huì)通過舉辦會(huì)議的方式來表達(dá)其觀點(diǎn)。FDA咨詢委員會(huì)議通常討論的主題為化學(xué)藥品上市申請(qǐng)，如新藥申請(qǐng)及補(bǔ)充申請(qǐng)、生物制品申請(qǐng)及補(bǔ)充申請(qǐng)、醫(yī)療器械上市前申請(qǐng)及補(bǔ)充申請(qǐng)等。除此之外，F(xiàn)DA還會(huì)召開專家委員會(huì)議討論指南文件的制定、上市后監(jiān)督、FDA制定的產(chǎn)品政策等信息［5］。

召開咨詢委員會(huì)議的原因多樣，如提供對(duì)公共健康問題的認(rèn)識(shí)，提供獨(dú)立的科學(xué)和技術(shù)支持，提高FDA決定可信度，向公眾提供參與FDA決策的平臺(tái)(公開的公眾聽眾會(huì))，提供更多的專門知識(shí)以協(xié)助FDA做出及時(shí)的決定等。在決定是否召開咨詢委員會(huì)議時(shí)，F(xiàn)DA一般會(huì)考慮下面的因素:FDA在做出決定的過程中所涉及的問題是否涉及重大公共利益;FDA在做出決定的過程中所涉及的問題是否存在爭(zhēng)議性;FDA在全面考慮問題時(shí)，咨詢委員會(huì)能否給予特殊專業(yè)建議。如果滿足上述一個(gè)或幾個(gè)條件，F(xiàn)DA一般就會(huì)召開咨詢委員會(huì)議［6］。

影響咨詢委員會(huì)議的因素主要有3個(gè)方面。其一，管理咨詢委員會(huì)的聯(lián)邦法規(guī)，如聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法(FACA)。其二，利益沖突的披露，如有疑問提出FDA所聘請(qǐng)的專家可能同時(shí)服務(wù)于制藥企業(yè)，F(xiàn)DA和公眾必須慎重考慮咨詢委員會(huì)建議的公平性。其三，咨詢委員會(huì)議的準(zhǔn)備，包括成員的可用性，簡(jiǎn)報(bào)材料的提交進(jìn)展，了解何時(shí)發(fā)布通知等［3］。

2.2 咨詢委員會(huì)議基本程序 各咨詢委員會(huì)通常每年開1～4次會(huì)議，但也可視FDA的需要增加或減少會(huì)議次數(shù)。

咨詢委員會(huì)議中每個(gè)主題一般需要半天或一天的時(shí)間，主要包含下面幾部分:①公共聽證會(huì)，每個(gè)咨詢委員會(huì)都包含公開部分，在公開的聽證會(huì)中利益相關(guān)人可就相關(guān)的信息進(jìn)行口頭或書面闡述;②委員會(huì)討論部分，委員會(huì)討論之前在公開聽證部分未解決的問題，且在盡可能的情況下，委員會(huì)應(yīng)該對(duì)這些問題進(jìn)行公開討論;③展示封閉數(shù)據(jù)，禁止在公開部分展示的信息和法規(guī)規(guī)定的其他信息需在封閉的情況下，向委員會(huì)的成員展示，但如果信息是總摘要性質(zhì)的、且并不禁止公開，則該信息應(yīng)該在公開的情況下展示;④委員會(huì)閉門討論。

FDA至少在會(huì)前60 d于《聯(lián)邦公報(bào)》上公布會(huì)議通知，完全向公民公開，以吸引有興趣的公眾參加，想要參加公共討論的人不需要提前與FDA聯(lián)系，只要事先登記即可。在會(huì)議召開之前，F(xiàn)DA會(huì)提出會(huì)議提案、討論內(nèi)容及要表決的問題，并向咨詢委員提交FDA審評(píng)報(bào)告及申請(qǐng)人申請(qǐng)資料摘要，以便使委員會(huì)成員在會(huì)前查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料。會(huì)議必須向公眾公開，除非公開的討論會(huì)侵犯申請(qǐng)方的隱私權(quán)、商業(yè)貿(mào)易秘密等，但即使是閉門的會(huì)議，也必須設(shè)定必要的公開部分。

按照美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)第 21章第 14.29節(jié)(21CFR14.29)的規(guī)定，每個(gè)咨詢委員會(huì)議供公眾發(fā)表建議的時(shí)間至少60 min。如果會(huì)議公開聽證部分不需要60 min，這部分時(shí)間可以縮短。但如果討論的主題關(guān)系到重大公眾利益，60 min不足以聽取全部的公眾意見，則咨詢委員會(huì)主席可以增加該部分討論時(shí)間。會(huì)議和公開討論部分的時(shí)間和地點(diǎn)應(yīng)該至少在會(huì)議召開前15 d在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布。FDA通常規(guī)定每個(gè)參與人發(fā)言5～10 min，但如果有相當(dāng)多的人申請(qǐng)發(fā)言，則FDA會(huì)根據(jù)相關(guān)的規(guī)定減少每個(gè)人的發(fā)言時(shí)間或者延長(zhǎng)公共討論部分時(shí)間，為盡可能多地聽取不同的觀點(diǎn)和意見，F(xiàn)DA可能要求有相似觀點(diǎn)的人合并發(fā)言［7］。委員會(huì)議結(jié)束后會(huì)先公布相應(yīng)新聞，約1個(gè)月后在網(wǎng)站上公布完整會(huì)議記錄，整個(gè)會(huì)議還將錄音，錄音對(duì)外出售，以協(xié)助外界了解FDA審評(píng)結(jié)論的背景情況［8］。

會(huì)議流程大體可以表述為:會(huì)場(chǎng)預(yù)定，開幕式，會(huì)議介紹和相關(guān)情況披露，開幕詞和問題概述，F(xiàn)DA和申請(qǐng)方對(duì)數(shù)據(jù)和問題進(jìn)行陳述，召開公眾聽證會(huì)，對(duì)FDA所提問題的公開會(huì)議討論，投票，休會(huì)［9］。

2.3 咨詢委員會(huì)議中FDA的職責(zé) ①FDA在咨詢會(huì)議召開前的職責(zé):至少在會(huì)議開始前1 d分發(fā)會(huì)議材料;聯(lián)系咨詢委員會(huì)的工作人員，開始安排會(huì)議;確定具有出席權(quán)利和投票權(quán)利的委員，對(duì)要求的事項(xiàng)進(jìn)行公布和披露;準(zhǔn)備議程，問題，背景材料，簡(jiǎn)報(bào);至少在會(huì)議開始之前15 d編寫和發(fā)布聯(lián)邦通知;確定委員會(huì)交流時(shí)需要討論的問題。②FDA在咨詢會(huì)議召開時(shí)的職責(zé):為會(huì)議的進(jìn)行提供各種便利條件;介紹要討論的專題和提供信息;回答委員會(huì)關(guān)于監(jiān)管方面的問題。③FDA在咨詢會(huì)議召開后的職責(zé):整理咨詢會(huì)議上提出的建議并在網(wǎng)站上公布;回答媒體的問題;內(nèi)部討論咨詢委員會(huì)提出的建議，并繼續(xù)審批該產(chǎn)品的申請(qǐng);完成審查并采取行動(dòng)［3］。

3 中國(guó)藥品專家審評(píng)委員會(huì)制度

3.1 中國(guó)藥品專家審評(píng)委員會(huì)的發(fā)展 ①藥品專家審評(píng)委員會(huì)制度。1985年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)藥品管理法》，第二十四條首次從法律上明確規(guī)定藥品審評(píng)專家咨詢制度，隨后，國(guó)家衛(wèi)生部于1985年出臺(tái)了《衛(wèi)生部藥品審評(píng)委員會(huì)章程》，對(duì)藥品審評(píng)委員會(huì)的管理和運(yùn)作提供了切實(shí)可行的指導(dǎo)原則。據(jù)此，我國(guó)于1986年成立了第一屆衛(wèi)生部藥品審評(píng)委員會(huì)，作為衛(wèi)生部進(jìn)行新藥審評(píng)和對(duì)已生產(chǎn)使用的藥品進(jìn)行再評(píng)價(jià)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)。藥品審評(píng)委員會(huì)由衛(wèi)生部聘請(qǐng)醫(yī)療、防疫、科研、教學(xué)和藥檢等方面的醫(yī)學(xué)、藥學(xué)專家組成［10］。這時(shí)的藥品審評(píng)專家委員會(huì)及專家會(huì)議制度，是藥品上市許可的法定必備環(huán)節(jié)，對(duì)于藥品是否能獲得許可具有至關(guān)重要的意義［11］。藥品審評(píng)委員會(huì)在履行藥品審評(píng)職責(zé)時(shí)，可采用審閱資料并提出意見和召開審評(píng)會(huì)議的方式。審評(píng)會(huì)議采取例會(huì)制度，一般每年定期召開全體委員會(huì)議，分委員會(huì)一般每半年召開一次會(huì)議，必要時(shí)可臨時(shí)召開［12］。

②藥品審評(píng)專家?guī)熘贫?。我?guó)于1998年成立了國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，為保障藥品審評(píng)的科學(xué)和規(guī)范，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局在1999年建立了國(guó)家藥品審評(píng)專家?guī)臁?000年5月實(shí)施的《國(guó)家藥品審評(píng)專家管理辦法》規(guī)定了藥品審評(píng)專家的基本條件、遴選程序、工作方式、權(quán)利義務(wù)及回避制度。該制度下，國(guó)家藥品技術(shù)審評(píng)以專家審評(píng)咨詢?cè)聲?huì)的形式進(jìn)行，由藥品審評(píng)中心組織藥品審評(píng)專家召開，就特定品種的專業(yè)技術(shù)問題開展咨詢。一般每月召開一次，每次2～5 d。專家審評(píng)咨詢會(huì)議一般就技術(shù)審評(píng)過程中難以抉擇的技術(shù)問題進(jìn)行討論，得出關(guān)于技術(shù)審評(píng)問題的專家意見，而不涉及品種的審評(píng)結(jié)論［13］。

3.2 中國(guó)的藥品專家咨詢會(huì)議 在我國(guó)，藥品專家咨詢會(huì)議由審評(píng)部門完成綜合審評(píng)后提出，經(jīng)批準(zhǔn)后召開。會(huì)議時(shí)間是每個(gè)品種1 d，分為審閱資料、預(yù)備會(huì)議和正式會(huì)議3個(gè)階段。設(shè)立資料審閱階段，是基于對(duì)全面掌握研發(fā)者所提供的信息與咨詢會(huì)議質(zhì)量?jī)烧咧g關(guān)系重要性的認(rèn)識(shí)，預(yù)備會(huì)議階段主要是中心審評(píng)人員與專家的交流，以形成供正式會(huì)議討論的相關(guān)問題，從而提高正式會(huì)議的效率和質(zhì)量，這兩個(gè)階段由專家和審評(píng)中心兩方參與;正式會(huì)議由專家、注冊(cè)的申請(qǐng)人和審評(píng)中心三方共同參與討論，以達(dá)到充分溝通、交流的目的［13］。

專家咨詢正式會(huì)議包含:介紹與會(huì)人員、會(huì)議目的、議程、擬討論的問題;注冊(cè)申請(qǐng)人結(jié)合研制情況就會(huì)議擬討論問題進(jìn)行說明;與會(huì)人員就申請(qǐng)人說明報(bào)告中不清楚的問題提問;與會(huì)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)討論;注冊(cè)申請(qǐng)人退場(chǎng);專家撰寫咨詢意見;會(huì)議總結(jié)［14］。

4 FDA咨詢委員會(huì)對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 專家組成員的設(shè)置 FDA咨詢委員會(huì)中的專家成員組成多樣化，除包括各領(lǐng)域內(nèi)的專家外，還有行業(yè)代表、消費(fèi)者代表、患者代表，以及FDA職員作為執(zhí)行秘書。我國(guó)目前采取的是專家?guī)煨问降乃幤穼徳u(píng)委員會(huì)制度，專家?guī)靸?nèi)專家數(shù)量眾多且專業(yè)涵蓋豐富，在舉行咨詢會(huì)議時(shí)，從專家?guī)靸?nèi)選取符合各項(xiàng)要求的專家參加會(huì)議。但我國(guó)的咨詢委員會(huì)議中并未全程引入制藥行業(yè)的代表和消費(fèi)者及患者代表，也就是說這些人所代表的利益團(tuán)體未參與到會(huì)議討論中。我國(guó)應(yīng)參考FDA在咨詢委員會(huì)議中充分考慮并平衡各方利益的做法［15］，在舉行藥品專家咨詢會(huì)議時(shí)盡量全面考慮相關(guān)利益方。

4.2 專家遴選要求 FDA要求委員會(huì)議開始時(shí)宣讀與會(huì)議沖突的各項(xiàng)事項(xiàng)，如存在利益沖突應(yīng)該回避，特別是經(jīng)濟(jì)上的利益沖突。FDA對(duì)委員會(huì)成員經(jīng)濟(jì)利益沖突的關(guān)注由來已久，2000年2月還專門頒布了針對(duì)委員會(huì)成員、咨詢顧問及相關(guān)專家經(jīng)濟(jì)利益沖突管理的指導(dǎo)文件，以確保委員會(huì)所做出的判定是公平和科學(xué)的。

我國(guó)專家委員正式會(huì)議中沒有設(shè)置類似的步驟，只在相關(guān)的規(guī)定中要求委員會(huì)成員在涉及利益沖突時(shí)主動(dòng)回避。因此可以看出，我國(guó)在咨詢委員會(huì)成員利益沖突的公開性和透明度方面都有待改善。在這方面，可以借鑒FDA專家遴選的要求，每一個(gè)委員會(huì)成員在參加咨詢會(huì)議之前，要公開披露任何與其相關(guān)的利益沖突的類型、性質(zhì)和程度，并且規(guī)定在這份披露文件公開之前，委員會(huì)成員不能參加會(huì)議，以使我國(guó)的藥品審評(píng)更加合理公正。

4.3 咨詢委員會(huì)議公開 FDA咨詢委員會(huì)議要求包含公共討論環(huán)節(jié)，委員會(huì)的討論部分也應(yīng)盡量公開，并且還規(guī)定至少應(yīng)有60 min供公眾發(fā)表意見。FDA的網(wǎng)站上會(huì)公布會(huì)議完整記錄，咨詢委員會(huì)議十分公開和透明。但我國(guó)的專家委員會(huì)議中沒有制定公開環(huán)節(jié)，相關(guān)信息的發(fā)布也比較滯后。鑒于此，應(yīng)增進(jìn)委員會(huì)工作的透明度，借鑒FDA委員會(huì)網(wǎng)站對(duì)各種信息的公開速度和程度，及時(shí)發(fā)布會(huì)議信息、熱點(diǎn)問題和各方評(píng)議等公眾所關(guān)心的問題。

［1］蘇苗罕.健全藥品審評(píng)專家咨詢制度的思考［N］.中國(guó)醫(yī)藥報(bào)，2008－04－12(06).

［2］曹利亞，郭林.美國(guó)藥品安全監(jiān)管歷程與監(jiān)測(cè)體系［M］.北京:中國(guó)醫(yī)藥科技出版社，2006:149－156.

［3］KATHERINE N.Role of advisory committee meetings in drug development［R］.2006 NORD Annual Conference，29，2006.

［4］張象麟，劉璐，葉祖光.簡(jiǎn)介美國(guó)藥品專家咨詢委員會(huì)及我國(guó)藥品專家審評(píng)委員會(huì)［J］.中國(guó)新藥雜志，2003，12(10):789－791.

［5］Preparation and Public Availability of Information Given to Advisory Committee Members［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/Regulatory Information/Guidances/UCM125650.pdf，2011 －06 －07.

［6］Guidance for the Public and FDA Staff on Convening Advisory Committee Meetings［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/RegulatoryInformation/Guidances/UCM125651.pdf，2011 －06 －07.