文/李龍梅 徐社文

近幾年來，江蘇省鹽城市質(zhì)監(jiān)局在行政執(zhí)法工作中不斷創(chuàng)新管理模式，在創(chuàng)新中推進(jìn)依法行政。為解決行政處罰自由裁量權(quán)行使不被社會理解的問題，2004年提出并實施“開門審案”，增強了質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的公信力和透明度，江蘇省局、國家質(zhì)檢總局先后在全省、全國系統(tǒng)推廣，獲得地方政府法制創(chuàng)新獎；為了改變生、冷、硬的執(zhí)法方式，解決行政執(zhí)法中的三個老大難問題（取證難、處罰難、執(zhí)行難），2006年該局又首創(chuàng)并實施“全程說理執(zhí)法”文明辦案模式，充分化解行政爭議，讓執(zhí)法過程充滿和諧、充滿親和力，把問題解決在根源，解決在過程中。

應(yīng)該說，這兩項行政執(zhí)法創(chuàng)新制度解決了我們以往行政執(zhí)法中一些比較突出的問題，也迅速地提升了質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法形象。但是，從執(zhí)法監(jiān)督的角度看，這兩項創(chuàng)新制度更多地是關(guān)注個案的社會效果和法律效果，而對履行執(zhí)法職能、具體辦理案件的稽查執(zhí)法人員的監(jiān)督還是不夠全面和到位，尤其是欠缺對執(zhí)法過程的監(jiān)督。用什么手段來監(jiān)督這一過程以及這一過程中的執(zhí)法者呢？

問題的思考

由于行政處罰案件辦理是涉及到多個執(zhí)法環(huán)節(jié)的動態(tài)過程，時間跨度長、空間變化大，案件結(jié)案后的事后監(jiān)督不能起到事前把關(guān)的有效作用，執(zhí)法辦案中一些常規(guī)的違規(guī)行為仍然屢禁不止，一些不該發(fā)生的行為仍然存在，經(jīng)不起行政復(fù)議的法制審查或行政訴訟的司法審查，極容易出現(xiàn)行政復(fù)議被變更或撤銷，行政訴訟敗訴的結(jié)果。

同時，目前對稽查執(zhí)法人員管理、監(jiān)督的方式、方法、手段方面存在“五多五少”的問題，即：靜態(tài)監(jiān)督得多、動態(tài)監(jiān)督得少，宏觀監(jiān)督得多、微觀監(jiān)督得少，事后監(jiān)督得多、事前事中監(jiān)督得少，對案件監(jiān)督得多，對辦案行為監(jiān)督得少，內(nèi)部監(jiān)督的多、外部監(jiān)督的少。近年來稽查執(zhí)法人員違法案件呈上升勢頭，去年江蘇省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)有15人被檢察機關(guān)立案查處，其中稽查人員8人，占53%。

如何改變現(xiàn)有的狀況，提升監(jiān)督的針對性和有效性，規(guī)范稽查執(zhí)法人員的全部執(zhí)法行為，遏制執(zhí)法過程中的腐敗行為。鹽城市質(zhì)監(jiān)局積極探索，以行政執(zhí)法證管理為切口，將稽查人員、執(zhí)法證件、執(zhí)法活動、辦案質(zhì)量有機融合，2012年研究出臺《鹽城質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法證扣分管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》），并試點推行。

載體的選擇

據(jù)了解，目前幾乎所有的行政執(zhí)法部門對執(zhí)法人員的行政執(zhí)法證件管理都是側(cè)重于執(zhí)法證件的申領(lǐng)、暫扣、吊銷、注銷等方面，僅僅是就證件而證件，屬于粗放式、形式化管理，沒有將執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動每一個環(huán)節(jié)與行政執(zhí)法證件有機聯(lián)系起來，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員執(zhí)法活動中的違規(guī)違紀(jì)行為得不到快速、對應(yīng)的糾錯。

國家質(zhì)檢總局頒布的《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法證件管理辦法》中規(guī)定，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法證》自發(fā)放之日起10年有效，并實行年度審核制度。根據(jù)總局該規(guī)章的規(guī)定，目前不少省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)對證件年審的方式是網(wǎng)上考試，并不考查執(zhí)法人員的執(zhí)法活動或辦理的案件。在執(zhí)法證件10年有效期內(nèi)，如果不對執(zhí)法人員的執(zhí)法活動進(jìn)行過程監(jiān)督，執(zhí)法人員容易缺乏自我約束、自我規(guī)范的意識，就容易存在“一證在手，高枕無憂”的心理，往往在執(zhí)法活動中、辦案過程中因隨意、失當(dāng)?shù)刃袨榍趾Ξ?dāng)事人合法權(quán)益，給案件質(zhì)量留下隱患，給質(zhì)監(jiān)部門形象帶來損害。

目前證件對應(yīng)于個人行為最有效的管理莫過于《機動車駕駛證》，每個駕駛?cè)藛T都知道駕駛機動車時要嚴(yán)格遵守交通法規(guī)，如果違反交規(guī)，被扣12分，就得扣留機動車駕駛證，必須重新參加道路交通安全法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)并接受考試，考試合格的，記分予以清除，發(fā)還機動車駕駛證；考試不合格的，繼續(xù)參加學(xué)習(xí)和考試。應(yīng)該說，這種管理方式對防范大量交通違規(guī)違法行為起到?jīng)Q定性的作用，讓駕駛?cè)藛T不是不敢為、不能為，而是不愿為，不想為，變被動為主動，這樣的制度執(zhí)行多年不變也證明了它的生命力。鹽城市質(zhì)監(jiān)部門探索執(zhí)法證件扣分管理從中得到啟發(fā)并受到鼓勵。

制度的設(shè)計

鹽城市質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法證件管理辦法》、《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》、《江蘇省行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》等規(guī)定，借鑒了公安部門駕照扣分管理的成功經(jīng)驗，研究出臺《鹽城質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法證扣分管理規(guī)定》，對行政執(zhí)法人員未違法、違紀(jì)的行為進(jìn)行規(guī)范，改變了行政執(zhí)法證管理以往較多注重形式上審查的傳統(tǒng)做法。

1.怎么扣？

《管理規(guī)定》中明確，對每個持有行政執(zhí)法證的稽查執(zhí)法人員每年設(shè)12分的基礎(chǔ)分，一個記分周期為12個月，一個記分周期內(nèi)如果執(zhí)法證沒有扣滿12分，到下一個記分周期就自動消除被記的分值，歸零開始一個新的記分周期。每個記分周期扣分情況存入稽查執(zhí)法人員的個人行政執(zhí)法證管理檔案。凡稽查執(zhí)法人員不規(guī)范行為被查證屬實的，依照規(guī)定進(jìn)行扣分。按照行為的程度輕重,分為扣12分、6分、3分、2分、1分五種標(biāo)準(zhǔn)。

扣分可在稽查執(zhí)法人員的辦案現(xiàn)場、執(zhí)法文書、案卷評查、信訪投訴、媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督等環(huán)節(jié)，采取平時扣分和督查扣分相結(jié)合的方式進(jìn)行。對每個稽查執(zhí)法人員的現(xiàn)場督查每年不少于3次。

2.扣什么？

從工作紀(jì)律、執(zhí)法程序、行政處罰實施、案件辦理質(zhì)量、廉潔公正執(zhí)法等5個方面列出55項扣分的情形進(jìn)行扣分，其中工作紀(jì)律10條、執(zhí)法程序23條、實施行政處罰9條、案卷質(zhì)量7條、廉潔公正執(zhí)法6條。廉潔公正執(zhí)法各條除扣分外，違法違紀(jì)應(yīng)追究責(zé)任同時給予黨、政紀(jì)處理，或移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。

3.誰來扣？

稽查行政管理部門為扣分督查的牽頭實施機構(gòu)，法制部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門配合這一制度實施。稽查部門主要負(fù)責(zé)執(zhí)法人員的辦案現(xiàn)場行為督查，這一過程相對比較靈活，可以隨執(zhí)法人員一同辦案進(jìn)行監(jiān)督，也可單獨向行政相對人或案件相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查；法制部門主要從執(zhí)法文書、案卷評查、同類案件比照、行政復(fù)議、行政訴訟等方面來檢查執(zhí)法人員在辦案過程中的不足和違規(guī)；紀(jì)檢監(jiān)察部門主要從信訪投訴、媒體反響、社會監(jiān)督等環(huán)節(jié)來發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員在辦案過程中存在的問題。三部門發(fā)現(xiàn)問題視情節(jié)扣分，每日進(jìn)行匯總，由同級稽查行政管理部門對執(zhí)法人員進(jìn)行記分通告。

4.扣滿呢？

執(zhí)法人員被扣分年累計達(dá)到8分的，提醒談話一次；8分以上11分（含）以下的，誡勉談話一次。提醒談話、誡勉談話由同級稽查管理部門負(fù)責(zé)人組織實施，報同級紀(jì)檢監(jiān)察部門備案?；閳?zhí)法人員個人被扣分年累計達(dá)到12分的，取消當(dāng)年評先評優(yōu)以及評選辦案能手、優(yōu)秀案件的資格。

被扣分值累計達(dá)到12分的或者按照總局《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法證件管理辦法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)暫扣行政執(zhí)法證的，必須接受為期3天～5天的法律、法規(guī)及稽查業(yè)務(wù)考試、辦案技能測試等，費用由個人承擔(dān)。考試合格的，記分予以清除，發(fā)還暫扣的行政執(zhí)法證；考試不合格的，繼續(xù)參加學(xué)習(xí)和考試。

行政執(zhí)法證件扣分管理這一制度以執(zhí)法行為為考核環(huán)節(jié)、以執(zhí)法證件為考核載體、以稽查人員為考核對象。較好地解決執(zhí)法管理工作中對稽查人員執(zhí)法行為監(jiān)督、考核的難題，讓稽查執(zhí)法人員重視執(zhí)法的榮譽，對不符合規(guī)范的行為不敢為、不愿為，不想為，使執(zhí)法辦案中一些屢禁不止的違規(guī)違紀(jì)行為能得到明顯減少，案件質(zhì)量得到明顯提高，部門形象得到明顯提升，對于規(guī)范執(zhí)法行為、強化法治意識、防范執(zhí)法風(fēng)險、預(yù)防職務(wù)犯罪將會起到積極的作用。