張文龍，賀小云，焦蘭芬，趙義良，解廣

（石家莊市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北石家莊 050000）

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照法定內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對轄區(qū)內(nèi)動物診療、飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)挠嘘P(guān)單位和個人從事動物防疫活動，執(zhí)行《動物防疫法》及有關(guān)動物衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、糾正和處理的行政行為，是事關(guān)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展、人體健康及公共衛(wèi)生安全的一件大事。新修訂《動物防疫法》及相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章的頒布實(shí)施,使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作步入了法制化、規(guī)范化軌道。石家莊市在近年來本著“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，將監(jiān)督執(zhí)法作為工作的重點(diǎn)，做了大量的努力，辦案數(shù)量和質(zhì)量梯次攀升，規(guī)范化建設(shè)也取得突破性進(jìn)展。但是，從另一個角度出發(fā)，我們可以從辦理的案件中看出動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理工作中存在的監(jiān)管不平衡、監(jiān)管漏洞等問題，給動物疫病防控及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全埋下隱患。筆者現(xiàn)結(jié)合石家莊市近兩年來動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件的辦理情況，對今后動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理工作發(fā)展趨勢進(jìn)行簡要分析。

一、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理現(xiàn)狀

石家莊市動物衛(wèi)生監(jiān)督工作實(shí)行全方位備案，日常管理及專項(xiàng)整治雙管齊下的監(jiān)管模式。一是以“二二二”巡查為基礎(chǔ)，加強(qiáng)各個環(huán)節(jié)日常監(jiān)管。對全市規(guī)模飼養(yǎng)場、診療機(jī)構(gòu)、冷庫、動物販運(yùn)單位（個人）及經(jīng)紀(jì)人均實(shí)行了“戶籍式”管理，分類進(jìn)行備案，納入檢查范圍。二是按照重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)時期、重點(diǎn)防范原則,強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部、有過問題的鄉(xiāng)、村、市場的監(jiān)督檢查力度，確保不留死角、不留空白。三是“百日會戰(zhàn)”、“藍(lán)盾行動”等多項(xiàng)專項(xiàng)集中行動，加大了違法行為的查處力度，各縣市區(qū)查處了一批大案要案，執(zhí)法能力普遍得到加強(qiáng)。另外，全市還堅(jiān)持推行執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、程序化、信息化管理，實(shí)行案件審核制度、評查和執(zhí)法違規(guī)責(zé)任追究等制度，規(guī)范案件辦理。進(jìn)一步完善、拓展，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和模式，積極與工商、環(huán)城交警大隊(duì)等多部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成橫向多部門聯(lián)動、縱向系統(tǒng)多級聯(lián)查的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法格局。

二、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法情況

（一）2009-2011年以來動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件情況調(diào)查分析

1.2009-2011年市縣一般行政處罰案件調(diào)查結(jié)果。對2009年至2011年以來石家莊市一般行政案件進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)果表明（見表1）：全市查處違法案件自2009年以來三年連續(xù)增加，市縣2011年增幅最大，較2010年增加一倍以上。從總體趨勢上看，雖然市級辦案數(shù)量逐年遞增，但占全市辦案的比例呈逐年遞減的趨勢?？h級辦案數(shù)量也逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。

表1 2009-2011年市縣一般行政處罰案件調(diào)查結(jié)果

結(jié)果分析：影響辦案數(shù)量的關(guān)鍵因素有客觀與主觀兩種，與違法行為及執(zhí)法辦案力度成正相關(guān)。一方面，違法案件數(shù)量遞增說明違法行為事實(shí)增加，動物衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)艱巨。受消費(fèi)供求、市場競爭機(jī)制的刺激，動物、動物產(chǎn)品飼養(yǎng)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈條加長，提升附加值的渠道最為直接的是降低各環(huán)節(jié)的成本和損失。隨著國際金融危機(jī)沖擊，物價上漲，養(yǎng)殖成本逐日增加。動物疫病發(fā)展形勢嚴(yán)峻，養(yǎng)殖量受到小范圍沖擊。疫源分布廣，傳播渠道廣泛，病原體變異、毒性增強(qiáng)造成動物疾病舊病抬頭，新病頻現(xiàn)，混合感染趨于復(fù)雜，疾病防控難度加大，自然災(zāi)害頻發(fā)等不確定因素造成動物死亡數(shù)量增加。飼養(yǎng)者為了降低損失不按照國家規(guī)定處理病害動物，而是以超低價賣出取而代之。受高額利潤的驅(qū)使，不法分子不惜以身試法，收購、販運(yùn)、屠宰、加工、經(jīng)營病害動物及其產(chǎn)品，牟取暴利，不法行為和環(huán)節(jié)相應(yīng)增加，案件查辦數(shù)量所以呈現(xiàn)逐年遞增現(xiàn)象，同時凸顯出上市肉品的監(jiān)管面加寬、鏈條加長、難度加大的現(xiàn)狀；另一方面，違法案件數(shù)量遞增也反應(yīng)出動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度增加。國家及各級政府對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法重視程度不斷提升，法律體系逐步健全，政策支持不斷完善，執(zhí)法能力和水平不斷提高。農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》，明確提出：進(jìn)一步加強(qiáng)動物衛(wèi)生監(jiān)督，是今后獸醫(yī)工作發(fā)展的基本方向和重要任務(wù)，是各級畜牧獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)切實(shí)履行政府社會管理、公共服務(wù)職能的重要職責(zé)。2008年新《動物防疫法》頒布實(shí)施以來，相繼出臺了一系列配套法律法規(guī)，使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法奠定了堅(jiān)實(shí)的執(zhí)法依據(jù)。尤其是2011年以來，農(nóng)業(yè)部以1號文件印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政的意見》，3月份全國人代會上，吳邦國委員長莊嚴(yán)宣告：“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”，依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為將是大勢所趨。石家莊市抓住關(guān)鍵，由以檢疫為主嚴(yán)把“源頭”的工作模式逐步向以監(jiān)督促檢疫的“防檢監(jiān)一體化”的工作模式轉(zhuǎn)變，抽調(diào)骨干力量加大監(jiān)督檢查執(zhí)法力度。尤其2011年以來結(jié)合全市畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，更是完善了一套“防檢監(jiān)測“四位一體”（即防疫、檢疫、監(jiān)督執(zhí)法、“瘦肉精”監(jiān)督抽測）的長效管理機(jī)制，由單一執(zhí)法向聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，開展多項(xiàng)專項(xiàng)整治，并建立了無縫隙、全覆蓋的責(zé)任體系，所以呈現(xiàn)出三年辦案數(shù)量連續(xù)遞增的趨勢，且2011年增幅最大。另外，在工作中我們將重心下移，由市級為主導(dǎo)、輻射帶動加強(qiáng)了基層的監(jiān)督執(zhí)法力度，市縣聯(lián)動，縣縣聯(lián)合，把住肉品入市關(guān)卡，嚴(yán)堵流通環(huán)節(jié)，以至三年內(nèi)縣級的辦案數(shù)量逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。所以，可以看出，今后的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。我們要借國家關(guān)注、政策支持的東風(fēng)，針對監(jiān)管面寬鏈長的艱巨任務(wù)，穩(wěn)固以市級為中心、基層為重心“寶塔式”責(zé)任格局，建立橫向到各個環(huán)節(jié)、縱向到各級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)力推進(jìn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的趨勢明顯。

表2 2009-2011年年內(nèi)一般行政處罰案件調(diào)查結(jié)果

表3 2009-2011年一般行政處罰案件調(diào)查結(jié)果

2.2009-2011年年內(nèi)一般行政處罰案件調(diào)查結(jié)果。對2009年至2011年以來石家莊市上半年與下半年辦理案件情況進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)果表明（見表2）：2009年及2010年上半年辦案數(shù)量多于下半年，2011年下半年辦案數(shù)量較上半年增加一倍。結(jié)果分析。一是從三年來的重點(diǎn)工作安排部署中，2009年上半年我們重點(diǎn)推行規(guī)模飼養(yǎng)場科學(xué)防控、依法監(jiān)管工作，開展了省會肉品市場專項(xiàng)整頓，伴隨“222”宣傳工程加大了打擊違法整治力度；2010年為確保世博會、亞運(yùn)會等重大活動期間食品安全，石家莊市召開了迎世博、雙確保，進(jìn)滬企業(yè)監(jiān)管現(xiàn)場會，推廣監(jiān)管經(jīng)營。在嚴(yán)格實(shí)行“二二二”巡查制度做好日常監(jiān)管的同時，開展生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全、全市肉品市場及重點(diǎn)環(huán)節(jié)等多次專項(xiàng)整治。重點(diǎn)時期重點(diǎn)防范，進(jìn)行大規(guī)模聯(lián)合突擊檢查；對重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行明查暗訪，并責(zé)成了相關(guān)責(zé)任人員對存在的問題進(jìn)行處理；對可疑區(qū)域進(jìn)行了拉網(wǎng)式排查，全面清查食品安全隱患，把各種違法活動防范在基層。所以2009、2010年上半年執(zhí)法數(shù)量較下半年多。2011年下半年開展“強(qiáng)四化樹四風(fēng)”自身建設(shè)活動，強(qiáng)化了“瘦肉精”監(jiān)管舉措，開展了“藍(lán)盾行動”、“天網(wǎng)行動”等多項(xiàng)大規(guī)模聯(lián)合執(zhí)法行動，要求抓典型、抓重點(diǎn)案件，所以下半年辦案數(shù)量較多?？梢钥闯?，辦案數(shù)量與重點(diǎn)工作安排成正相關(guān)，今后我們的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要將日常執(zhí)法與專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法緊密結(jié)合，實(shí)行普通日常環(huán)節(jié)及重點(diǎn)時期環(huán)節(jié)“兩手抓”的工作模式，突出聯(lián)合執(zhí)法、突擊執(zhí)法、特色行動的實(shí)際成效是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的發(fā)展路徑。

3.2009-2011年一般行政處罰案件調(diào)查結(jié)果。對2009年至2011年以來石家莊市一般行政案件罰款金額結(jié)構(gòu)及違法行為事實(shí)進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)果表明（見表3）：三年1 000元罰款以下的案件所占比例最大，平均占55.37%，達(dá)到了一半以上，其次為1 000～2 000元的案件平均占25.14%，3 000元以上罰款案件平均占不到20%，尤其5 000元以上的較大案件平均僅占1.69%。說明小額罰款的案件為主，大案、要案很少。所辦案件90%以上為經(jīng)營未附有檢疫證明的動物、動物產(chǎn)品案件，案件來源95%以上為監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，尤其在流通環(huán)節(jié)為主，還有一部分為上級移交，群眾舉報等。結(jié)果分析：執(zhí)法中小額罰款的案件所占比例較大，重大案件比例很少，是與監(jiān)管環(huán)節(jié)和違法行為的性質(zhì)有關(guān)的。我們在監(jiān)督執(zhí)法的環(huán)節(jié)具有局限性，多數(shù)以動物、動物產(chǎn)品經(jīng)營環(huán)節(jié)為主，大部分發(fā)現(xiàn)的違法行為是經(jīng)營未附有檢疫證明的案件，經(jīng)營數(shù)量有限，而且是個人違法，所以依照法律法規(guī)的處罰的額度相應(yīng)有限。這些容易造成行政處罰就輕，遠(yuǎn)不能抵過違法行為帶來的經(jīng)濟(jì)效益，起不到法律效力，達(dá)不到震懾效果，所以違法行為屢禁不止。這就要求我們在今后的監(jiān)督執(zhí)法中，要克服監(jiān)管局限性，側(cè)重監(jiān)管范圍、對象統(tǒng)籌兼顧，合理規(guī)劃針對飼養(yǎng)、診療、冷庫、屠宰等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，強(qiáng)化違法行為的打擊力度，是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的戰(zhàn)略方向。

（二）動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案存在的風(fēng)險點(diǎn) 在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)許多案例存在共性的問題：一是執(zhí)法程序不規(guī)范。二是執(zhí)法方法陳舊。有的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不講究技巧和方式方法、說話語氣、態(tài)度蠻橫，使案件調(diào)查不能順利開展。三是案件的定性不準(zhǔn)確。例如：判斷是否經(jīng)營的是染疫、疑似染疫或病死的動物產(chǎn)品沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的經(jīng)營未附有檢疫證明案件定性為經(jīng)營未經(jīng)檢疫或經(jīng)營病死動物案件，容易引起訴訟。四是調(diào)查取證不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范。如：當(dāng)事人身份確認(rèn)不清的，病死動物及動物產(chǎn)品的價格鑒證不清的，封存物品超過登記保存期限不作出處理決定或證據(jù)不固定及保存不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生。五是自由裁量權(quán)使用不當(dāng)。六是案件移送不及時，證據(jù)收集不充分。七是文書及案卷使用和整理不規(guī)范，有的文書前后的時間不一致，有的修改不規(guī)范。這些都是在執(zhí)法辦案過程中容易出現(xiàn)的問題，也是導(dǎo)致行政處罰失去法律效力，甚至引起訴訟的最大的風(fēng)險點(diǎn)。另外，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革不到位，主體不清，沒有統(tǒng)一的著裝，從某種意義上影響了整個行業(yè)的執(zhí)法威信、影響了執(zhí)法的形象與效果。所以，推行執(zhí)法辦案規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化及形象化建設(shè)是提升動物衛(wèi)生監(jiān)督工作效率及效力的主要手段。

三、建議及對策

（一）完善法律法規(guī)保障及政策支持 將《動物防疫法》及配套法律法規(guī)中一些操作性不強(qiáng)、概念不清等盲區(qū)及一些違法行為處罰偏輕或無明確處罰規(guī)定的，作出相應(yīng)的執(zhí)法解釋或及時進(jìn)行修改。同時盡快出臺《動物檢疫技術(shù)規(guī)范》、《動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案操作規(guī)程》等配套法規(guī)，減少工作死角，提高法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的可操作性，切實(shí)保障基層工作人員有法可依，從嚴(yán)執(zhí)法。

（二）加大宣傳力度，增強(qiáng)依法誠信經(jīng)營意識 堅(jiān)持“五個面向”開展宣傳，即：面向動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍、面向黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、面向政府有關(guān)部門、面向管理相對人、面向全社會。一是利用服務(wù)交流、廣播、報刊、標(biāo)語、明白紙、培訓(xùn)班、會議方式使相關(guān)法律法規(guī)、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)知識進(jìn)入社會，深入人心，使守法經(jīng)營及自我保護(hù)責(zé)任意識入村、入戶、入場（廠），強(qiáng)化社會監(jiān)督作用。二是加強(qiáng)與電視臺、報社等新聞媒體的溝通聯(lián)系，對典型經(jīng)驗(yàn)、做法、事跡及典型案例等進(jìn)行跟蹤報道，提升部門社會影響力，營造打擊違法行為的高壓態(tài)勢。三是積極向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報，做好部門間協(xié)調(diào)溝通，多聯(lián)系相關(guān)部門座談，營造政府支持、部門協(xié)作、輿論強(qiáng)勢的工作氛圍。

（三）加強(qiáng)人員建設(shè)，提高依法行政能力和水平 實(shí)踐證明，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低是決定執(zhí)法水平和執(zhí)法戰(zhàn)斗力的決定因素。一是提高思想政治素質(zhì)。要以農(nóng)業(yè)部制定的“六條禁令”為核心開展作風(fēng)建設(shè)，樹立全心全意為人民服務(wù)的公仆意識，責(zé)任意識，提高政治敏感性；二是提高執(zhí)法能力和水平。要層層舉辦相關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)輪訓(xùn)、考核、競賽、比武練兵，使之熟練掌握檢疫技術(shù)，監(jiān)督執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，辦案程序，提高人員綜合素質(zhì)，切實(shí)做到 “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾”，保證《動物防疫法》等法律法規(guī)執(zhí)行完全到位，確保動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作高效有序開展。

（四）建立規(guī)范的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu) 一要按照國發(fā)[2005] 15號、農(nóng)醫(yī)發(fā)[2005]19號文件要求推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，落實(shí)人員編制，工作經(jīng)費(fèi)，確立獨(dú)立法人資格和獨(dú)立賬號，逐漸實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一著裝，并開展基層動物衛(wèi)生監(jiān)督所（站）規(guī)范化建設(shè)。二要推進(jìn)硬件建設(shè)。改善執(zhí)法條件，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)，完善檢疫、監(jiān)督執(zhí)法、交通通訊等設(shè)備，改善執(zhí)法辦公條件，提高工作效率和質(zhì)量。三要強(qiáng)化軟件建設(shè)。要規(guī)范法律文書的使用。

（五）推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè) 推進(jìn)執(zhí)法由重管理、輕服務(wù)向寓管理于服務(wù)之中的轉(zhuǎn)變；由隨意執(zhí)法向規(guī)范執(zhí)法轉(zhuǎn)變；由剛性執(zhí)法向柔性執(zhí)法轉(zhuǎn)變。一是建立健全八項(xiàng)執(zhí)法制度（寬立案嚴(yán)銷案、證據(jù)優(yōu)化、處罰案件層級審批、案件合議會審、市縣處罰案件管轄、執(zhí)法期限嚴(yán)格控制、行政強(qiáng)制、執(zhí)法檔案管理），規(guī)范執(zhí)法程序。二是完善三個執(zhí)法機(jī)制（行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、籌備成立畜牧水產(chǎn)治安機(jī)制、完善內(nèi)部執(zhí)法銜接配合機(jī)制），提高執(zhí)法效率。三是創(chuàng)新三個方面執(zhí)法模式（行政執(zhí)法信息化應(yīng)用、延伸跨部門的執(zhí)法協(xié)作、推行“說理式”行政處罰），與工商等部門建立市場環(huán)節(jié)協(xié)管協(xié)查機(jī)制，與公安部門建立案件查辦移交機(jī)制，并加大與外地市畜牧部門的溝通協(xié)作，深入推進(jìn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化及形象化建設(shè)。

（六）建立動物衛(wèi)生監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制 針對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作政策性強(qiáng)，涉及面廣，工作對象復(fù)雜，只能搞好，不能出差錯的情況，建立從上到下的目標(biāo)責(zé)任約束機(jī)制，實(shí)行目標(biāo)管理，對濫用職權(quán)、循私舞弊、違法辦案、執(zhí)法枉法、不履行職責(zé)等違法行為者，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)或舉報，查實(shí)后從嚴(yán)處理，保持動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的純潔性和執(zhí)法的權(quán)威性，真正保障畜牧業(yè)健康發(fā)展，讓人民群眾吃上“安全肉”、放心肉。