□葉珊茹 符曉珍 余德厚

“經(jīng)濟學(xué)治腐”，路該怎么走？
——洋浦法院試水勤政廉政保證金制度的調(diào)查報告

□葉珊茹 符曉珍 余德厚

為了保證公務(wù)員在行使公共權(quán)力的過程中不濫用權(quán)力，保持廉潔性，許多國家和地區(qū)都在積極探索建立防止公務(wù)員腐敗的方法和機制,采取種種措施如制定優(yōu)厚的薪俸制度、公積金制度、養(yǎng)老金制度等來激勵公務(wù)員忠于職守、勤政廉政。洋浦法院高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，積極探索“經(jīng)濟學(xué)治腐”等手段，在2011年1月制定《廉潔司法保證金實施辦法（試行）》。通過一年時間的試行，該制度在洋浦法院得到全面貫徹執(zhí)行，取得良好的管理效果。

主要做法：將經(jīng)濟利益與勤政廉政相結(jié)合

考慮到法院工作與行政部門工作不同，在制定保證金制度時，洋浦法院著重研究如何規(guī)制裁判執(zhí)行權(quán)的行使及如何規(guī)范司法人員的行為，力圖解決司法腐敗及司法不良作風(fēng)問題。

一是廉政與勤政一并考核。洋浦法院試行的“保證金制度”脫胎于“廉政保證金制度”，但有明顯的差異，主要不同之處在于“保證金制度”把勤政納入保證金調(diào)整的范圍，也就是以經(jīng)濟利益對廉政和勤政行為一并調(diào)整。

二是自主籌資，風(fēng)險自擔(dān)。保證金制度以經(jīng)濟利益得失雙向風(fēng)險激勵，鼓勵干警公正、廉潔、高效、文明司法。洋浦法院為每位工作人員建立保證金賬戶，由單位和個人共同向保證金賬戶存入保證金。一年內(nèi)工作人員未發(fā)生不廉潔或不勤政行為的，保證金全額奉還。反之則按規(guī)定沒收或扣減，扣減額度視處分大小決定，直至全部扣除，防止該激勵制度演變?yōu)榧兇獾母＠贫取?/p>

三是全面規(guī)范，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。保證金制度涵蓋法院的黨風(fēng)廉政建設(shè)、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)、審判實務(wù)管理、司法政務(wù)管理及績效考評等方面的工作內(nèi)容，列舉了50多種禁止行為和10余項績效考核最低標(biāo)準(zhǔn)。同時規(guī)定院領(lǐng)導(dǎo)、部門負責(zé)人對所分管的部門及本部門工作人員的行政警告以上的違法違紀(jì)行為承擔(dān)連帶責(zé)任。

四是注重細節(jié)，將輕微違紀(jì)違法行為納入管理范圍。對于法院工作人員尚未達到立案標(biāo)準(zhǔn)的輕微違紀(jì)事件，實踐中往往以批評教育為主，收效不明顯，管理出現(xiàn)“瓶頸”。洋浦法院推行的“廉政保證金制度”將此類行為納入了管理范圍。

與此同時，洋浦法院還配套制定了相應(yīng)的監(jiān)督檢查考核機制，量化考核標(biāo)準(zhǔn)。

一是完善現(xiàn)有的內(nèi)部管理機制。法院內(nèi)部管理主要由立案、監(jiān)察、政工、審判監(jiān)督等部門按規(guī)定進行例行監(jiān)督、檢查、考評和處理，體現(xiàn)在《紀(jì)檢監(jiān)察通報》《紀(jì)律作風(fēng)通報》《審判管理通報》《審限管理通報》《案件質(zhì)量評查通報》《信訪通報》《錯案通報》《信息調(diào)研成果通報》《考勤通報》及《績效考核通報》各類通報上，并以這些通報作為保證金制度使用的依據(jù)。

二是實行新的業(yè)績量化考核標(biāo)準(zhǔn)。2011年前洋浦法院的績效考核只是簡單地對“德、能、勤、績、廉”綜合估算，缺乏細化的考核項目，考核結(jié)果更多地依賴主觀評價，未能全面的體現(xiàn)工作量和勤勉度。2011年制定《法院工作人員考評辦法》，根據(jù)不同的崗位職責(zé)，對每一位工作人員設(shè)定年工作目標(biāo)和工作量，能量化項目考核的項目量化考核，無法絕對定量的項目以單獨抽查考核的形式進行優(yōu)秀、良好、合格、不合格的評價標(biāo)準(zhǔn)予以考核。通過絕對量化和相對量化的方式對勤政與否進行詳細的考評。

三是實行季度考核通報制度。洋浦法院監(jiān)察室嚴格依照保證金制度對該院干警的各項工作進行監(jiān)督、檢查。每季度對該制度的執(zhí)行情況進行統(tǒng)計，并制定《廉潔司法保證金制度執(zhí)行情況相關(guān)數(shù)據(jù)通報》。該通報包括：違反廉政規(guī)定行為、其他違法違規(guī)行為、考勤情況、審判（執(zhí)行）任務(wù)完成情況、調(diào)研宣傳任務(wù)完成情況、案件質(zhì)量評查、發(fā)改上訴申訴案件數(shù)、違反審判管理規(guī)定的情況、辦公場所衛(wèi)生檢查等。

為了更好地監(jiān)察干警的司法行為，洋浦法院采取更為主動的監(jiān)督檢查工作方式，加大了違法違紀(jì)案件查處力度，保證保證金制度的有效執(zhí)行。

一是構(gòu)建廉政風(fēng)險防控機制。建立“廉政風(fēng)險防控制度”，制定《廉政風(fēng)險點及防控措施表》，對審判執(zhí)行工作、司法政務(wù)管理工作中易產(chǎn)生廉政風(fēng)險的權(quán)力事項，梳理出廉政風(fēng)險點，制定防控措施；對“保證金制度”中可能出現(xiàn)不廉潔問題的行為設(shè)立詳細的操作規(guī)則和具體考核標(biāo)準(zhǔn)。未按照《廉政風(fēng)險點及防控措施表》中實施的廉政風(fēng)險防控措施的行為，將被認定為不符合廉政工作要求，扣減其保證金。

二是實行廉政監(jiān)督回訪制度。對可能出現(xiàn)廉政問題的案件進行回訪，進一步了解法院工作人員的司法情況。具體包括三個方面：審執(zhí)人員在辦案過程中是否存在違紀(jì)違法辦案，辦關(guān)系案、人情案問題；審執(zhí)人員在辦案過程中是否有索、拿、卡、要行為和接受吃、請及謀取其他不正當(dāng)利益行為；審執(zhí)人員是否存在冷、硬、橫、推等“衙門”作風(fēng)。2011年以來，洋浦法院從審結(jié)、執(zhí)結(jié)的案件中抽取103件案件進行回訪，訪當(dāng)事人或代理人114人。

三是加強對司法作風(fēng)的檢查。嚴格執(zhí)行工作紀(jì)律，加強上下班考勤、請休假制度檢查。加強庭審紀(jì)律檢查，每周兩次不定期對庭審情況進行例行檢查，特別針對下列行為的檢查：違反規(guī)定未著法官服裝開庭；開庭遲到、打瞌睡的；在庭審中接打手機、抽煙、隨意走動的；庭審用語不文明等行為。規(guī)范立案窗口接待行為，規(guī)范干警8小時外的業(yè)余學(xué)習(xí)生活。

四是執(zhí)行干部財產(chǎn)報告制度。嚴格落實廉政檔案制度、財產(chǎn)申報、報告重大事項等規(guī)定，主動核查，定時予以公布，接受社會監(jiān)督。

主要成效：探索出“不愿為、不必為”的反腐倡廉新機制

治理腐敗必須創(chuàng)新機制，形成嚴密科學(xué)的監(jiān)督體系。保證金制度作為一種直觀的、操作性強的反腐倡廉促勤制度，可以為法院提供一種有效的、可操作的保障公正廉潔司法的廉政建設(shè)工作方式。

一是完善黨風(fēng)廉政建設(shè)體系的重要內(nèi)容。對于遏制司法腐敗而言，前期的預(yù)防與后續(xù)的獎懲同等重要。洋浦法院在不斷創(chuàng)新廉政教育方式，豐富廉政教育內(nèi)容，強化法院廉政文化建設(shè)，不斷加強內(nèi)外部監(jiān)督管理，嚴格治院治警。努力建設(shè)一種“不敢為、不能為”管理機制的同時，探索出一條“不愿為、不必為”的反腐倡廉新機制，豐富了黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系的內(nèi)容，并由此形成的一套完整的配套機制，使法院制度建設(shè)進一步得到完善，促進了法院制度建設(shè)和隊伍建設(shè)。

二是促進司法公正的有效途徑。保證金本質(zhì)是一種信用工具，是法院工作人員個人對廉政勤政的擔(dān)保。洋浦法院將該制度與審判事務(wù)管理嚴密掛鉤，對辦理案件中，收受當(dāng)事人禮物，接受當(dāng)事人吃請，審判流程管理不規(guī)范，超審限結(jié)案等不廉潔、不公正、效率不高的行為，都將被扣減保證金。無形中加大了對辦案人員的約束力，增強了辦案人員的責(zé)任心，有效地促進了辦案效率的提高，確保了審判的公正。

三是確保廉潔司法的物質(zhì)保障。在目前國家的財力尚不能實行高薪養(yǎng)廉的背景下，探索建立廉潔司法保證金制度，主要目的是以物質(zhì)利益為保障，嘗試構(gòu)建一種“不必為”的廉潔長效機制。努力使法官享有應(yīng)有的職業(yè)待遇保障，使其公開獲取的合法利益與其所欲謀取的非法利益形成反差，能有效地遏制非法牟利的動機。在“不必為”的保障下，絕大多數(shù)法官會自覺抵御非法利益的誘惑，保持自身廉潔。保證金制度倡導(dǎo)了一種廉政勤政嘉獎的理念，對廉政勤政給予充分肯定和經(jīng)濟利益鼓勵。對法院干警而言，吃當(dāng)事人一頓飯，抽當(dāng)事人一包煙，不但要受到處分，而且還要被扣幾千元的廉政保證金，因小失大根本沒有必要。

四是預(yù)防遏制輕微違紀(jì)行為的手段。對法院工作人員較為輕微的違紀(jì)行為，實踐中往往以批評教育為主，當(dāng)事者沒有實質(zhì)的利益損失，不需付出經(jīng)濟的或政治的代價，難以達到有效的管理和控制效果。因此有的法院工作人員抱有“只要大事不犯，小事可以不斷”的錯誤想法。現(xiàn)將工作業(yè)績、工作表現(xiàn)與保證金制度緊密掛鉤，有效地預(yù)防和遏制了基層法院普遍存在的輕微違紀(jì)行為和司法不良作風(fēng)，推動了黨風(fēng)廉政建設(shè)和法院工作，樹立了法院的良好形象。

下步設(shè)想：構(gòu)建統(tǒng)一的“廉政勤政保證金制度”

建議洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)統(tǒng)一建立“廉政勤政保證金制度”，進一步推進洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在保障廉潔行政中的制度創(chuàng)新，規(guī)范保證金制度的建立和執(zhí)行，確實發(fā)揮保證金制度應(yīng)有的激勵、約束作用，為廉政勤政打下合理的制度基礎(chǔ)，提供堅實的物質(zhì)保障。

一、建立保證金框架制度。保證金制度僅在洋浦法院得以實施推行，洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)其他單位均未能建立該制度，有制度建設(shè)上的滯后，財政保障上的困難等原因，但最主要的原因還是保證金制度沒有制度予以“保證”。應(yīng)更新觀念，向國際先進反腐國家學(xué)習(xí)，接納新的理念、推廣新的做法，將保證金制度納入制度軌道。建議由洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會制定《洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)廉政勤政保證金制度實施辦法》，規(guī)范該制度的設(shè)立和運行。

二、將保證金基金納入財政預(yù)算，提高保證金數(shù)額。以單位辦公經(jīng)費撥付保證金，這無法保障保證金單位撥付部分的資金來源，也可能對工作產(chǎn)生影響。建議將保證金單位撥付部分由開發(fā)區(qū)根據(jù)單位的財務(wù)收支計劃統(tǒng)一安排，列入開發(fā)區(qū)財政預(yù)算由開發(fā)區(qū)財政負擔(dān)；通過加大腐敗預(yù)期成本來預(yù)防腐敗，保證金數(shù)繳納率提高至公務(wù)員收入的30%。

三、進一步制定具有更強操作性的實施規(guī)定及實施細則。為了發(fā)揮好“保證金”對開發(fā)區(qū)各項工作的激勵作用，應(yīng)將公正廉潔司法與勤勉規(guī)范工作一并加以規(guī)范，使“保證金”與開發(fā)區(qū)工作人員的各項工作相掛鉤。把勤政納入制度規(guī)范的范圍，體現(xiàn)一種多勞多得、多奉獻多回報的分配制度，使該制度成為拉開收入差距的長效激勵機制。同時,要切實加強對保證金的使用、管理和監(jiān)督，確保保證金制度的健康、安全、流暢運行。

四、建立完善的廉政監(jiān)督制度。一是預(yù)防廉政風(fēng)險，建立開發(fā)區(qū)“廉政風(fēng)險防控制度”。二是實行“廉政監(jiān)督回訪制度”，由紀(jì)工委對可能出現(xiàn)廉政問題的案例進行回訪。三是執(zhí)行“干部財產(chǎn)報告制度”，嚴格落實廉政檔案制度、財產(chǎn)申報、報告重大事項等規(guī)定，主動核查，定時予以公布，接受社會的監(jiān)督。各級行政機關(guān)應(yīng)做到信息公開透明，對公務(wù)員的各項工作及個人收入情況、業(yè)績情況進行公示，減少保證金制度執(zhí)行的“暗箱操作”?！?/p>

（作者單位：洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院）