● 毛棟英

黨代表提議提案制度的實(shí)踐與探索
——以上海市浦東新區(qū)為例

● 毛棟英

建立和完善黨代表提議提案是推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要路徑。本文以上海市浦東新區(qū)為實(shí)踐樣本，提出要在頂層設(shè)計(jì)、工作機(jī)制、流程設(shè)計(jì)以及專(zhuān)職化等方面加以推進(jìn)，提高黨代表提議提案的科學(xué)化水平。

黨代表；提議提案；專(zhuān)職化

建立和完善黨代表提議提案制度是推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要舉措，也是落實(shí)黨員主體地位的必然選擇。黨的十六屆四中全會(huì)指出，要“建立黨的代表大會(huì)代表提案制度”，“建立代表提議的處理和回復(fù)機(jī)制，加強(qiáng)代表同選舉單位黨員的聯(lián)系，聽(tīng)取和反映黨員的意見(jiàn)和建議”，并要求“黨的各級(jí)全委會(huì)召開(kāi)會(huì)議時(shí)，可根據(jù)議題事先征求同級(jí)黨代會(huì)代表意見(jiàn)或邀請(qǐng)部分代表列席會(huì)議”。黨的十七屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“建立各級(jí)黨代表大會(huì)代表提案制度”。黨代表提議提案制度作為黨代表作用發(fā)揮的重要途徑，為新時(shí)期黨內(nèi)民主注入了新的活力。

一、黨代表提議提案制度：推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要路徑

黨代表提議提案制度是推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要路徑，其在滿(mǎn)足黨代表政治參與需求的同時(shí)，還體現(xiàn)了黨員主體地位的實(shí)質(zhì)意義, 增強(qiáng)了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，對(duì)于推動(dòng)我們黨民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政有著重要意義。

（一）實(shí)行黨代表提議提案制度，有利于增強(qiáng)黨代表主動(dòng)參與黨內(nèi)事務(wù)意識(shí)，推進(jìn)黨內(nèi)民主決策。2008年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》明確規(guī)定黨代表在大會(huì)召開(kāi)期間，可以聯(lián)名向大會(huì)提出屬于同級(jí)黨代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的提案，在大會(huì)閉會(huì)期間，黨代表可以提出提議。這標(biāo)志著黨代表提議提案制度的正式確立。這使黨內(nèi)的政治生活有了新的變化：一是改變了黨代表在黨代會(huì)上只有表決權(quán)而沒(méi)有決策提議權(quán)的局面，使黨代表的話(huà)語(yǔ)權(quán)有了制度上的保證。二是改變了原只由少數(shù)人考慮重大決策的局面，使黨代表實(shí)質(zhì)性地參與決定黨內(nèi)事務(wù)中來(lái)。這無(wú)疑增強(qiáng)了黨代表主動(dòng)參與黨內(nèi)事務(wù)的意識(shí)，同時(shí)也對(duì)黨代表履職提出更高的要求，也有利于增強(qiáng)黨代表民主議事、民主決策、民主監(jiān)督權(quán)利的行使，從而推進(jìn)黨內(nèi)民主決策、科學(xué)決策的水平。

（二）實(shí)行黨代表提議提案制度，有利于凸顯黨員主體地位，保障黨員的民主權(quán)利。列寧曾指出：黨內(nèi)的一切事務(wù)由一律平等的全體黨員直接或通過(guò)代表來(lái)處理。中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨組織，黨員是黨的組織的主體，是黨內(nèi)義務(wù)和權(quán)利的主體，是黨的各項(xiàng)活動(dòng)的主體，也是黨內(nèi)權(quán)力的授予者，是黨內(nèi)權(quán)力真正的主人。同時(shí)，我們黨實(shí)行間接民主方式，黨代表是黨內(nèi)“上情下達(dá)”、“下情上傳”的平臺(tái)和渠道，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)主要通過(guò)黨代表來(lái)實(shí)現(xiàn)，黨代表提議提案權(quán)來(lái)自于廣大黨員，體現(xiàn)的是廣大黨員的意志。由此，黨代表提議提案制度的確立，尊重和保障了黨員的主體地位，彰顯了黨內(nèi)事務(wù)由黨員作主的民主理念，營(yíng)造了黨內(nèi)民主氛圍，切實(shí)保障了黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)行黨代表提議提案制度，有利于密切黨群關(guān)系，增強(qiáng)黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。馬克斯·韋伯提出，合法性來(lái)源于三個(gè)方面，一是世襲繼承，二是個(gè)人魅力與威望，三是法理，即人們對(duì)執(zhí)政制度規(guī)范的認(rèn)同。我們黨是執(zhí)政黨，合法性主要來(lái)源于廣大人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的接受與認(rèn)同，包括所制定的制度、規(guī)則等。黨代表提議提案制度無(wú)疑是黨內(nèi)民主制度的新突破，有利于增進(jìn)黨代表深入社區(qū)、企業(yè)和農(nóng)村，聯(lián)系黨員和群眾，傾聽(tīng)民聲、反映民意，為服務(wù)、凝聚群眾，密切黨群關(guān)系提供了制度保障，增強(qiáng)了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

二、浦東新區(qū)黨代表提議提案的探索與實(shí)踐

近年來(lái)上海市浦東新區(qū)根據(jù)中央和市委的要求，在區(qū)、鎮(zhèn)的黨代表提議提案方面形成了一整套相對(duì)完善的制度體系,并在實(shí)踐操作中取得了初步成效。

在新區(qū)層面，2006年浦東新區(qū)作為上海市市級(jí)試點(diǎn)單位，提出了6個(gè)提案，獲得了市委組織部的好評(píng)。2011年12月在原有基礎(chǔ)上制定和完善了相關(guān)提議提案的辦法，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨上海市浦東新區(qū)黨代表大會(huì)代表提議工作暫行辦法》、《關(guān)于做好浦東新區(qū)第三次黨代表大會(huì)期間代表提案工作的操作辦法》,并設(shè)計(jì)了代表提案表以及辦理情況征詢(xún)意見(jiàn)表等，雖然最終沒(méi)有提出提案，卻在制度規(guī)范上前進(jìn)了一大步?？傮w而言，黨代表提議年均5至9份左右，但提案數(shù)量偏少。2012年，浦東新區(qū)在建立與完善提案制度方面先行先試,在市黨代會(huì)上，浦東新區(qū)提出了3個(gè)提案，內(nèi)容圍繞社會(huì)組織發(fā)展、沿海濱江發(fā)展帶規(guī)劃以及臨港人才發(fā)展三個(gè)方面，目前都已審核通過(guò)、立案。

在鎮(zhèn)層面，浦東新區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)已有許多鎮(zhèn)（高東、高行、宣橋、祝橋、六灶、泥城、大團(tuán)）開(kāi)展了提議提案的探索實(shí)踐。其中高行鎮(zhèn)在2002年率先試點(diǎn)黨代會(huì)常任制工作的基礎(chǔ)上，2004年鎮(zhèn)一屆四次黨代會(huì)通過(guò)了《高行鎮(zhèn)黨代表大會(huì)關(guān)于代表提案的辦法（試行）》，2007年鎮(zhèn)二屆二次黨代會(huì)通過(guò)了《高行鎮(zhèn)黨員代表大會(huì)關(guān)于代表提議處理的辦法》，在2011年9月召開(kāi)的高行鎮(zhèn)第三屆黨員代表會(huì)議上組織開(kāi)展的黨代表提議提案制度的主要做法為：一是制度先行，建立健全機(jī)制。鎮(zhèn)黨委召開(kāi)黨委會(huì)討論制定了《高行鎮(zhèn)黨員代表大會(huì)代表提案工作實(shí)施細(xì)則》（試行），明確了提案的內(nèi)容（主要為本鎮(zhèn)范圍內(nèi)帶有全局性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性以及黨員群眾反映強(qiáng)烈的重大問(wèn)題）、方式以及程序等，確保提案工作的規(guī)范性和可操作性。二是征求意見(jiàn)，調(diào)動(dòng)代表積極性。在黨代會(huì)召開(kāi)之前，鎮(zhèn)黨委分類(lèi)分批召開(kāi)黨代表座談會(huì)，廣泛征求實(shí)施代表提案制度的建議，積極發(fā)動(dòng)代表們就本鎮(zhèn)范圍內(nèi)具有全局性普遍性的問(wèn)題提出提案。79名黨代表積極調(diào)研、搜集材料，為起草提案作精心準(zhǔn)備。三是狠抓落實(shí)，推進(jìn)提案辦理。2011年高行鎮(zhèn)黨代會(huì)把提案制度作為大會(huì)的一項(xiàng)重要議程，專(zhuān)門(mén)成立代表提案工作組負(fù)責(zé)受理提案，并提出是否立案的初步審查意見(jiàn)，提交大會(huì)主席團(tuán)審議。大會(huì)主席團(tuán)召開(kāi)全體會(huì)議，對(duì)提案進(jìn)行審議，并作出是否立案的決定；未列入提案的作書(shū)面提議處理。鎮(zhèn)三屆一次黨代會(huì)共收到黨代表提案6個(gè)，其中4個(gè)提案審核通過(guò)，其余2個(gè)作為提議處理。對(duì)大會(huì)立案的4個(gè)提案，鎮(zhèn)黨委召開(kāi)提案交辦會(huì)議，確定主辦和協(xié)辦單位，明確責(zé)任分工、辦理與答復(fù)時(shí)限，辦理結(jié)束后由提案代表填寫(xiě)征詢(xún)意見(jiàn)表，如果該提案半數(shù)以上代表不滿(mǎn)意答復(fù)的，鎮(zhèn)黨代會(huì)常任制工作辦公室督促承辦單位再次研究辦理，并規(guī)定相應(yīng)時(shí)限。

這些鎮(zhèn)都在四個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新性探索：一是在組織機(jī)構(gòu)上，都建立了鎮(zhèn)黨代表常任制辦公室，具體負(fù)責(zé)提議提案的組織協(xié)調(diào)工作，為黨代表提議提案提供了固定的溝通部門(mén)，便于工作開(kāi)展的計(jì)劃性、持續(xù)性。二是在制度規(guī)范上，基本都建立了一整套辦法、制度，有的鎮(zhèn)雖然沒(méi)有建立明確的制度，但在提議提案過(guò)程中有一整套完整的操作體系,逐步向制度化、科學(xué)化方向發(fā)展。三是在代表活動(dòng)安排上，都開(kāi)展調(diào)研、培訓(xùn)等主題活動(dòng)，積極為提高代表履職能力創(chuàng)造條件，還為黨代表提議提案相關(guān)活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)保障。四是在保障方面，明確承辦單位并實(shí)施反饋工作，對(duì)黨代表提出不滿(mǎn)意的答復(fù)，確定規(guī)章流程，再次要求承辦單位進(jìn)行研究辦理，以確保黨代表的提議提案落到實(shí)處。

三、進(jìn)一步提高黨代表提議提案工作的科學(xué)化水平的思考

在總結(jié)浦東新區(qū)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，思考黨代表提議提案工作的科學(xué)推進(jìn)，要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、推進(jìn)流程創(chuàng)新、完善工作機(jī)制以及實(shí)現(xiàn)黨代表專(zhuān)職化等方面進(jìn)一步探索。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新工作體制，確保提議提案工作科學(xué)化。首先，在區(qū)層面建立黨代表提議提案工作室，為黨代表提議提案搭建專(zhuān)有平臺(tái)，即構(gòu)建起“黨代表工作處—黨代表提議提案工作室—黨代表小組”的組織架構(gòu)。黨代表工作處為黨代表工作的總指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨代表提議提案工作室為黨代表工作處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)提議提案專(zhuān)項(xiàng)工作，黨代表小組為黨代表按照行業(yè)、職業(yè)等分類(lèi)劃分的小組。

其次，在鎮(zhèn)層面設(shè)提議提案專(zhuān)項(xiàng)小組，內(nèi)設(shè)于鎮(zhèn)黨代會(huì)常任制辦公室，小組負(fù)責(zé)人由黨代會(huì)常任制辦公室主任兼任，并配備2-3名提議提案專(zhuān)員，負(fù)責(zé)提議提案的具體工作，包括提議提案表的設(shè)計(jì)、黨代表的提議提案專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研、聯(lián)系提議提案代表以及督促承辦單位落實(shí)等。

再次，區(qū)黨代表工作處對(duì)鎮(zhèn)層面提議提案工作開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)設(shè)計(jì)。在鎮(zhèn)層面開(kāi)展黨代表提議提案工作期間，區(qū)黨代表工作處要積極給予指導(dǎo)，特別是在統(tǒng)一提議提案表格設(shè)計(jì)、黨代表提議提案專(zhuān)題培訓(xùn)、黨代表調(diào)研活動(dòng)設(shè)計(jì)以及黨代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一方面，提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，確保區(qū)域范圍黨代表提議提案工作的整體推進(jìn)。

（二）加強(qiáng)內(nèi)容和流程設(shè)計(jì)，注重可操作性，實(shí)現(xiàn)提議提案工作精細(xì)化。首先，在提議提案內(nèi)容上加以引導(dǎo)，突出黨代表特點(diǎn)。目前黨代表提議提案內(nèi)容大多與人大代表議案雷同，重合度比較高，大多為民生問(wèn)題。如2009年區(qū)9份黨代表提議，主要圍繞“人戶(hù)分離”、亂停車(chē)等問(wèn)題，僅1份提議是關(guān)于一級(jí)支部評(píng)選工作的建議。再如高行鎮(zhèn)2011年的6份提案都是圍繞老集鎮(zhèn)改造、“廠中村”和“城中村”動(dòng)遷等方面?？紤]到區(qū)黨代表肩負(fù)著討論地方重大問(wèn)題及黨的建設(shè)重大事項(xiàng)的特殊職責(zé)，應(yīng)著重突出黨代表的特點(diǎn)，與人大代表區(qū)別開(kāi)來(lái)，要在提議提案內(nèi)容上突出黨的建設(shè)的重大問(wèn)題并具體化，如圍繞黨員隊(duì)伍建設(shè)、黨內(nèi)民主建設(shè)（黨務(wù)公開(kāi)、公推直選等）面臨的新問(wèn)題，避免籠統(tǒng)為黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。

其次，優(yōu)化提議提案流程，突出簡(jiǎn)便易操作特點(diǎn)。根據(jù)目前的流程設(shè)計(jì)看，還存在一些不盡合理的地方，如在提議受理中，沒(méi)有明確提交時(shí)間；在提案流程設(shè)計(jì)中，辦理的監(jiān)督也相對(duì)弱化等。因此提議提案的程序、辦理時(shí)限要逐項(xiàng)明晰。如確保提議工作的連續(xù)開(kāi)展，定于每月5日為集中受理提議的時(shí)間，保證代表建議的時(shí)效性，避免一年一次提議的局限。在提案辦理過(guò)程中，除了要安排黨代表與承辦單位定期交流外，還要完善監(jiān)督進(jìn)程，及時(shí)保持溝通協(xié)調(diào)。特別是在提案辦理反饋表中,除了“滿(mǎn)意”、“基本滿(mǎn)意”、“不滿(mǎn)意”三個(gè)選項(xiàng)外,還要在反饋表中讓代表闡述不滿(mǎn)意的具體原因,提高反饋表的科學(xué)有效性。

（三）深化工作機(jī)制，推進(jìn)提議提案工作高效化。首先，深化黨代表聯(lián)系黨員機(jī)制。黨代表提議提案來(lái)自于黨員群眾，是黨員群眾意志的真實(shí)反映。通過(guò)建立黨代表定期定點(diǎn)聯(lián)系黨員群眾制度（如規(guī)定黨代表每年聯(lián)系黨員不少于10人，聯(lián)系群眾不少于20人，并建立聯(lián)系情況登記表），及時(shí)把握黨員和群眾的動(dòng)態(tài)情況，認(rèn)真傾聽(tīng)意見(jiàn)，增強(qiáng)黨代表服務(wù)群眾意識(shí)，以提議提案的形式及時(shí)反映黨員群眾的建議和訴求，幫助解決問(wèn)題。

其次，深化定期視察、調(diào)研和座談機(jī)制。在提議提案辦理過(guò)程中，區(qū)黨代表工作處內(nèi)設(shè)的提議提案辦公室、鎮(zhèn)黨代表提議提案專(zhuān)項(xiàng)小組要積極組織黨代表定期視察、調(diào)研，并與承辦單位建立交流機(jī)制，積極鼓勵(lì)黨代表質(zhì)詢(xún)，并對(duì)提議提案雙向溝通有明確的規(guī)定（如提案代表在提案辦理過(guò)程中與承辦單位溝通次數(shù)不少于三次，并就溝通情況加以記錄在冊(cè)），防止流于形式。另外，提議提案辦理要落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，明確到人，確保提議提案辦理的時(shí)效性。

再次，建立承辦單位之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。除了黨代表與承辦單位之間要定期溝通外，還要在提議提案辦理過(guò)程中建立承辦單位之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。提議提案辦理中，涉及的事項(xiàng)一般要牽涉到許多部門(mén)，除了確定主辦單位與協(xié)辦單位外，提議提案辦公室及專(zhuān)項(xiàng)小組要起到中間協(xié)調(diào)作用，并對(duì)辦理效率高的單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。除了定期召開(kāi)碰頭會(huì)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制外，還要建立“浦東新區(qū)黨代表提議提案在線(xiàn)”網(wǎng)站，設(shè)定各方進(jìn)入網(wǎng)站的權(quán)限，增強(qiáng)各方責(zé)任意識(shí)，讓黨代表跟蹤提議提案的辦理進(jìn)程，并參與網(wǎng)站提議提案討論，從而確保提議提案的辦理質(zhì)量。

（四）提高黨代表履職能力，實(shí)行部分黨代表專(zhuān)職化。首先，創(chuàng)新保障服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)黨代表履職內(nèi)動(dòng)力。要積極搭建平臺(tái)關(guān)心黨代表，要積極組織黨代表活動(dòng)，豐富活動(dòng)內(nèi)容；要加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)的力度，暢通黨代表的信息渠道，相關(guān)事項(xiàng)的公開(kāi)與宣傳實(shí)現(xiàn)黨代表“三先”（即先知道、先討論和先行動(dòng)），讓黨代表感受到榮譽(yù)感；要建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保黨代表活動(dòng)的開(kāi)展。

其次，搭建學(xué)習(xí)培訓(xùn)平臺(tái)，提高黨代表履職能力。要繼續(xù)加強(qiáng)黨代表培訓(xùn)工作，特別是運(yùn)用區(qū)委黨校的資源，搭建提議提案專(zhuān)題培訓(xùn)平臺(tái)，邀請(qǐng)市層面的優(yōu)秀黨代表、區(qū)黨代表工作處的領(lǐng)導(dǎo)為黨代表上課，圍繞如何開(kāi)展調(diào)查研究、如何使提議提案具有現(xiàn)實(shí)性與可操行性等問(wèn)題，進(jìn)一步提高黨代表整體素質(zhì)，為提高提議提案質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

再次，創(chuàng)新思路，實(shí)行部分黨代表專(zhuān)職化。黨代表都為兼職,沒(méi)有專(zhuān)職,而且大多數(shù)都是所在單位的骨干,在一定程度上影響了黨代表工作。因此,可以逐步實(shí)現(xiàn)黨代表專(zhuān)職化,對(duì)表現(xiàn)突出的,可以征求其個(gè)人意見(jiàn),專(zhuān)司黨代表職責(zé),并視同公務(wù)員管理。

黨代表提議提案工作只是剛破題,能否把黨代表提議提案的情況作為考評(píng)黨代表履職和辭退黨代表的重要依據(jù)、黨代表提議提案質(zhì)量如何科學(xué)衡量、黨代表提議提案如何才能與人大代表的議案具有同等地位，這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步探索與實(shí)踐。

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1009-928X(2012)12-0028-03

作者單位：中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校

■ 責(zé)任編輯：胡中良