□ 邱家軍

任何一項法權的落實都離不開實體性的組織與規(guī)范性的程序。目前國際上落實選舉監(jiān)督權的組織架構主要包括政黨和候選人的選舉觀察、國內非政府組織的選舉觀察以及國際選舉觀察這三種基本形式。其操作程序主要涵蓋選舉制度與法律框架的需求分析，選舉管理機構監(jiān)督，選區(qū)劃分與選民登記監(jiān)督，政黨和候選人提名監(jiān)督，競選規(guī)則及平等使用資源的監(jiān)督，投票計票監(jiān)督以及選舉觀察報告的寫作等。我國落實選舉監(jiān)督權應當借鑒國際選舉監(jiān)督的成功經(jīng)驗，在這個基礎上，進一步推動我國選舉制度的改革與完善。

一、選舉監(jiān)督權的虛實分析

人民主權原理是現(xiàn)代國家政權構建的基本依據(jù)，落實這一原理的基本方式是通過公民普遍參與的政治性選舉來完成的。目前我國普通公民能夠參與投票的選舉有基層人大代表選舉，村委會、居委會和業(yè)委會的選舉。這些基層選舉已經(jīng)進行了多年，在選舉的過程中，選舉的規(guī)則和程序也隨之進行了一些改革與完善，但是與選舉有關的一項重要制度——選舉監(jiān)督，在我國還基本上沒有建立起來[1]。憲法第三條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。”這是選舉監(jiān)督的憲法依據(jù)。選舉法第三十四條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，并接受監(jiān)督。任何組織或者個人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權。”這是進行選舉監(jiān)督最直接的法律依據(jù)。雖然憲法和選舉法都認可了人民擁有選舉監(jiān)督權，但是二者既沒有設置一個法定機構，又沒有制定法律程序來落實人民的選舉監(jiān)督權。列寧早就指出：“如果沒有一個能夠迫使人們遵守法權規(guī)范的機構，法權就等于零。”[2]因此，可以這樣說，我國憲法體系雖然規(guī)定人民擁有選舉監(jiān)督的法權，但是由于缺乏一個實體性的機構來予以落實，就造成了選舉監(jiān)督權虛置的局面。

落實選舉監(jiān)督權的主要目的就在于通過選舉監(jiān)督來充分保障公民的選舉權與被選舉權。憲法第三十四條和選舉法第三條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”這是公民享有選舉權與被選舉權的法律基礎。一般來說，一個完善的選舉立法體系除了憲法和選舉法之外，還應當包括代表法、政黨法、競選法、行政訴訟法和選舉委員會組織法等，一切有關選舉的活動都不得與憲法和法律相抵觸。我國已經(jīng)頒布了選舉法和代表法，但在保障公民選舉權與被選舉權的很多細節(jié)上還很模糊，各地頒布的選舉法實施細則也繼承了選舉法的這個特點，選舉程序的明晰度仍然不足，可操作性仍然不強。從過去的經(jīng)驗來看，越到基層就越容易出現(xiàn)不按照國家法律規(guī)定做事的情況。從總體上來看，我國與選舉監(jiān)督有關的所有立法，如選舉制度和選舉法律體系，選舉權與被選舉權，選舉委員會和有關選舉管理部門，選民登記與選區(qū)劃分，政黨和候選人提名，選舉資金的籌措與使用，投票與計票程序，選舉觀察的活動與安排等諸多方面，關于選舉監(jiān)督活動的組織形式與操作程序均暫付闕如，人民的選舉監(jiān)督權因而也就無從落實。

目前國際上落實選舉監(jiān)督的主要形式是選舉觀察。歐洲安全與合作組織（OSCE）制定的選舉觀察手冊認為，選舉觀察應當涵蓋選舉觀察的原則、架構、準備、法律及制度文本分析、選前觀察、選舉管理部門監(jiān)察、選民登記和選區(qū)劃分評估、政黨和候選人登記監(jiān)察、競選活動監(jiān)察、投票、計票、選舉結果監(jiān)察以及宣布觀察報告等方面的活動[3]。選舉觀察起著非常重要的作用，特別是在那些向民主轉型的國家，選舉觀察及其所發(fā)揮的監(jiān)督作用既能夠讓疑慮重重的公眾對整個選舉過程的公正與否有一個基本的判斷，又能夠增強選民政治參與的效能感，促進他們依靠法律和政治途徑來解決沖突，而不是訴諸暴力。選舉觀察通常由一些中立的人士、國際選舉觀察團或者非政府組織組成，目前的選舉觀察，越來越多地著眼于整個選舉過程的觀察即長程觀察而不僅僅是在投票日觀察[4]。

二、落實選舉監(jiān)督權的基本架構

普遍、平等、自由、公正、透明、競爭性的選舉，才是真正的選舉。只有落實了選舉監(jiān)督權，才能保證這些目標的實現(xiàn)。選舉監(jiān)督的歷史已經(jīng)有相當長的時間了，一般認為，世界上第一次選舉監(jiān)督出現(xiàn)在1857年摩爾多瓦和瓦拉幾亞（今羅馬尼亞境內）的全民公投中。準確地說，這是一次國際選舉觀察，當時法國、英國、普魯士、俄羅斯、奧地利和土耳其等國都派出代表對此次公投進行監(jiān)督。20世紀五、六十年代，為了保障選舉制度和選舉過程的透明和公正，聯(lián)合國組織了第一波大范圍的選舉觀察。冷戰(zhàn)結束后，第三世界國家民主轉型的浪潮也帶來了第二波的選舉觀察，這一波始于1989年納米比亞的選舉，自此選舉觀察也成為選舉中必不可少的一個環(huán)節(jié)，讓每個選民都有了政治參與的機會，既夯實了政府合法性的基礎，又增強了整個政治體系的公信力。據(jù)統(tǒng)計，目前80%的發(fā)展中國家在選舉時會邀請國際觀察團前來觀察，而拒絕觀察則往往意味著選舉不透明和不公正。2005年21個政府組織和非政府組織在聯(lián)合國總部簽署了《國際選舉觀察工作原則宣言和國際選舉觀察員行為守則》[5]，至此，國際上各種各樣的選舉監(jiān)督活動就有了一個符合專業(yè)化標準的基本依據(jù)。

目前，世界各地的選舉監(jiān)督活動所采用的基本組織架構主要有以下三種形式[6]。一是政黨和候選人的選舉觀察。政黨和候選人建立的選舉觀察團既可以保證自己的利益在選舉過程中不受損害，又可以監(jiān)督對方是否存在選舉舞弊的行為，這樣就形成了各政黨和候選人互相監(jiān)督的機制，可以相當有效地保證選舉的公正性。二是國內非政府組織的選舉觀察。政黨和候選人的觀察團在選舉中除了有競爭之外，還有可能相互勾結，形成利益分贓的格局，因此也有可能出現(xiàn)選舉舞弊的現(xiàn)象。為了防止這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，有必要由國內非政府組織派出選舉觀察團，作為獨立、公正、客觀的第三方監(jiān)督整個選舉過程。這種帶有“非黨派”性質的觀察對選舉過程的評估，一向被認為比政府安排的選舉委員會或競選政黨所提供的結論更加可靠。三是國際選舉觀察團。國際選舉觀察團與該國的選舉活動本身沒有任何政治、經(jīng)濟或其他利益沖突，可以不受干擾地進行準確而公正的觀察并就選舉過程的性質作出結論。國際選舉觀察工作必須在一國之內的各個政治競爭者之間奉行最高的公正標準，一定不能摻雜任何有可能違背選舉公正的因素，目前國際選舉觀察已經(jīng)在世界各地得到廣泛認可[7]。

不管是國內選舉監(jiān)督，還是國際選舉監(jiān)督，對觀察員的基本行為要求包括：尊重該國主權和國際人權；尊重該國法律和選舉機關的權威；時刻嚴守政治中立；不妨礙選舉進程；提供適當?shù)纳矸葑C明；保持準確的觀察；作出專業(yè)的結論；保持個人行為得當[8]。這些標準要求觀察員在上崗之前必須接受專業(yè)的培訓。觀察團必須估算實施觀察最合適的時間、地點、方法和規(guī)模，整個選舉監(jiān)督過程中所體現(xiàn)出來的公開、公正、公平，會提升公眾對選舉的認可度并鼓勵公民參與到選舉進程中來。由觀察團發(fā)布的聲明和報道，會推動政府面向一個更為公正的選舉進程。由于選舉觀察能夠為社會大眾提供一個中立的信息來源，所以由一個獨立的觀察團作出的選舉評估，會對整個選舉過程的公正性作出令人信服的判斷。一個積極的評估，會讓絕大多數(shù)人都樂于接受這個選舉結果。相反，一個消極的評估，就會導致絕大多數(shù)人對選舉結果的拒絕。所以說，真正的民主選舉及其發(fā)展需要真誠的接納選舉監(jiān)督的政治意愿。一旦這種意愿得以形成，國內外選舉觀察員的監(jiān)督，他們公開和透明的參與必將有助于鞏固一個國家的民主制度。這樣，就能促成依靠法律和政治途徑來解決沖突而非訴諸暴力。

三、落實選舉監(jiān)督權的常見途徑

在開展選舉監(jiān)督活動之前至少有三項工作需要完成[9]。首先，必須對擬觀察的對象與活動做好充分的需求評估。選舉監(jiān)督活動不只發(fā)生在投票日當天，因此，選舉觀察團在投票日之前就要做好充分的準備。觀察團要根據(jù)法律要求的條件來組建隊伍并準備充足的資金，以支持一年或更長時間的選舉觀察。選舉的類型是影響選舉觀察方法的重要因素，也是在選舉前部署觀察員需要重點考慮的一個方面。總統(tǒng)選舉、議會選舉、地方選舉以及全國公投等，這些不同的選舉需要不同的觀察方法。觀察團應根據(jù)選舉委員會的結構招募并合理部署觀察員，讓每個觀察小組負責一個與行政區(qū)劃或選區(qū)相對應的選舉區(qū)域。選舉制度有比例代表制、多數(shù)代表制以及兩者的混合形式，選舉可能是一輪或兩輪競選，這些都是影響選舉觀察的主要變量。其次，必須做好包括對憲法和所有涉及選舉的法律及規(guī)范性文件的分析，這項工作應該由法律分析專家盡早進行。觀察團應對法律和法規(guī)的全面化、細致化及明確化的程度進行考察并作出評估。比如關于選舉及選舉觀察有哪些法律？法律體系是否環(huán)環(huán)相扣、首尾相接？立法技術是否完善？法律條文是否存在歧義？法律是否具有穩(wěn)定性？地方實施細則是否與國家法律相違背？是否存在以政策代替法律的現(xiàn)象等等。不管是選舉前還是選舉后，分析得出的建議都有可能會促進、改變或者提高選舉立法的工作。最后，根據(jù)需求評估和法律分析的結果作出各項選舉監(jiān)督活動的具體安排。這些安排主要包括監(jiān)督選舉管理部門的工作，監(jiān)督選民登記與選區(qū)劃分，監(jiān)督政黨和候選人提名，監(jiān)督競選和選舉爭議，監(jiān)督投票和計票等等，選舉結束以后還要提交選舉觀察報告。

監(jiān)督選舉管理部門的工作一般來說是對各級選舉委員會的觀察，主要是看選舉委員會的組織和工作能否做到獨立、公正、公開、透明。在多數(shù)情況下，選舉工作是在中央選舉委員會的統(tǒng)一領導之下進行的，在它之下是以行政區(qū)劃或選區(qū)劃分為基礎的若干層級的地方選舉委員會，每層選舉委員會的構成和職能都應該由法律作出明確規(guī)定。一般來說，觀察協(xié)調和分析小組負責對中央選舉委員會的觀察，地區(qū)監(jiān)察員負責對地區(qū)選舉委員會的監(jiān)察，大多數(shù)觀察員負責對投票點的觀察，觀察員應該保持與各級選舉管理部門的緊密聯(lián)系。選舉委員會應該以獨立和公正的方式建立，在多數(shù)情況下，為平衡各派政治力量，選舉委員會的成員應當包括各政黨的代表。在選舉活動公信力較高的國家，選舉委員會由受人尊敬的、中立的、富有經(jīng)驗的人組成，通常還要包括司法部門的成員。其他國家機構，如地方政府、司法部門也可能會在選舉中發(fā)揮不同的作用，對他們在選舉中的作用也要像對選舉委員會一樣進行監(jiān)督。在有些國家，選舉委員會并非常設機構，在選舉結束后，選舉委員會立即解散。在這種情況下，觀察員應該密切觀察選舉委員會在選舉中的所有行為[10]。

選民登記與選區(qū)劃分經(jīng)常結合在一起，因此對于這兩項活動的監(jiān)督也往往放在一起進行。選民登記對于選舉過程的公正性至關重要。觀察團利用他們的人員和知識，可以向公眾和選舉委員會提供選民名單是否準確的信息。檢查選民名單的第一步是對選區(qū)總人數(shù)和具有選舉資格的人數(shù)進行比較分析。選區(qū)的人口數(shù)字可以從政府統(tǒng)計部門得到，這份數(shù)據(jù)會根據(jù)每一次的人口普查進行更新。將符合法定投票年齡的選民數(shù)與選區(qū)總人數(shù)進行比較就可能會發(fā)現(xiàn)選民名單有問題，如果與正常水平相比，有資格的選民占的比例太大或太小，就有理由進一步開展選民名單調查，選民名單調查應從選民名單中隨機抽取樣本。觀察員還應該訪問被抽查的人員，以確定他們是否居住在名單上提及的地址，以及其他登記信息是否準確。調查得來的信息要存檔并進行分析，分析結果可能會說明選民名單的錯誤有多大。按照法律規(guī)定，每個候選人應該由數(shù)量相仿的選民選出，例如在多數(shù)制選舉中，各選區(qū)的選民數(shù)量差異不得超過10%；在比例代表制的選舉中，選區(qū)的差異可能較大，但是每個選區(qū)候選人的數(shù)量應與選區(qū)內選民的總量呈正比。選區(qū)的劃分應該在政治中立的原則下，采用透明的方式進行，最好由非黨派專家委員會劃分。觀察團應該評估選區(qū)的劃分是否采用透明的方式以盡量保證每張選票都能起到相同的作用，或者選區(qū)的劃分是否具有歧視性以及帶有偏見的方式[11]。

監(jiān)督候選人提名的工作與監(jiān)督選民登記和選區(qū)劃分的工作緊密相連。選舉觀察員要特別注意以下事項：有關提名和推薦候選人的文件是否及時公開；文件內容是否合法；推薦候選人表格的領取是否便利；推薦候選人的選民是否能夠無障礙地向選舉工作機構提交聯(lián)名推薦表；被拒絕的候選人以及被拒絕的理由；正式候選人的確定過程和結果。觀察員要把已登記和被拒絕登記的候選人分類，要評估選舉委員會是否始終公平地遵循法律的相關規(guī)定。觀察員要特別注意被拒絕登記的候選人以及被拒絕的理由。對申請成為候選人的合法限制包括居住時間要求，選民推薦人數(shù)的最低限制以及參選的最低年齡限制等。所產生的任何關于候選人登記的爭議都要仔細地進行歸類，同時還要監(jiān)察上級選舉管理部門和法院處理爭議的過程。法律應該保證所有的政黨和候選人都有權使用媒體宣傳自己，并且在使用國有媒體和其他公共資源時得到平等的對待。

沒有競爭性的選舉算不上真正的選舉[12]，因此對競選活動的觀察成為選舉監(jiān)督的傳統(tǒng)內容。在整個競選階段，是否給所有的候選人提供公平的競爭環(huán)境是評價整個選舉是否公正的一個可靠尺度，最起碼也要能夠讓所有選民知道所有競選者的基本信息和政治立場。選舉前的觀察聚焦于是否給予所有的候選人以平等的競選環(huán)境以及公民的表達、集會、結社自由是否得到維護。一般來說，這些權利都會在憲法中有所體現(xiàn)并且應該得到選舉法的特別保護。在競選期間，觀察團要保留一份候選人的活動日程安排表，這樣可以方便安排觀察員的工作。觀察員應與政府官員交流，以取得關于觀察項目的有用信息。在競選階段，觀察員可能會收到對于政府官員非法干預候選人的競選或者主動支持某一候選人的投訴和指控，觀察員應當仔細調查這些投訴和指控。在有些國家，選舉法規(guī)定競選者可以使用國家資源，包括直接獲得國家的補貼，在政府建筑里面舉辦會議，在公共媒體上進行宣傳等等。觀察員要評估是否所有的政黨和候選人都能公平地使用這些資源。在民主社會，有一個普遍接受的原則，那就是政府資源應當公平地分配給所有的競選者。參與選舉管理的工作人員負有特別的義務去維持公正，那些沒有參與選舉管理的政府雇員不得利用他們的職權去干涉選舉進程。觀察員要認真地監(jiān)察各種選舉暴力與恐嚇活動，這會對選民和候選人造成不良影響，特別是由安全人員作出此類舉動的時候。觀察員應該仔細留意與選舉和競選有關的拘留、逮捕，政治活動家在選舉期間被拘留和逮捕所造成的影響非常惡劣，也是選舉進程不符合國際標準的一個典型標志。

對于絕大多數(shù)選舉觀察來說，最為重要的監(jiān)督活動就是投票日的觀察[13]。觀察員至少要在投票站開門之前就到達那里，他們要注意選舉工作人員是否準時到位，選票和其他選舉材料準備是否充足并按時送達，選舉官員是否經(jīng)過培訓并熟悉投票、計票的各個環(huán)節(jié)，投票站是否設有秘密寫票處，票箱是否為空并且是否密封等。選舉觀察員還要注意有沒有恐嚇、賄賂、騷擾現(xiàn)象的存在，除選舉工作人員外是否有其他特殊人員出現(xiàn)，安全人員的行為是否適當，有沒有用特別方式誘導選民投票的情況。觀察員要注意是否有選民多次投票，還要注意委托投票是否符合法定標準。觀察員應當注意選民使用秘密寫票處的情況，是否有非選務工作人員或警察進入投票站影響選民投票。選舉觀察員要盡量觀察計票的全部過程是否公開、透明、準確。計票結束后，注意觀察是否當場宣布投票結果并由選舉工作人員簽字確認。所有投票站選舉結果的匯總、制表過程也很容易出錯或者被操縱，觀察員應該認真地監(jiān)察這個環(huán)節(jié)，觀察團對選舉結果的核實既能夠提高公眾對這一結果的認可度，又能夠提升選舉組織及選舉行為的公信力。事實證明，觀察員在選舉全程中的存在能夠有效遏制各個環(huán)節(jié)上各種選舉操縱和舞弊行為的發(fā)生[14]。

選舉觀察員應該注意所有與選舉有關的爭議并分類記錄每起爭議涉及的當事人、爭議的內容、解決爭議的主體、爭議的解決過程和結果[15]。在選舉中，政黨、選民、候選人、選舉委員會、媒體和國家機關都有可能卷入到各種爭議與糾紛中去。觀察員應該盡可能收集有關爭議和申訴的詳細信息，同時要確保不影響相關部門履行職責。觀察員和申訴人見面時行為舉止要謹慎，不要嘗試去解決問題，觀察員也沒有作出裁決的權力。在與申訴人見面時，觀察員要證實申訴書是否提交給選舉委員會或者法院。在選舉委員會或法院對選舉爭議，特別是那些備受矚目的爭議進行聽證的時候，觀察員要盡可能到場。依靠法律機制解決爭議是法治社會的基本準則，如果法律機制不能解決選舉爭議，或者通過其他途徑才能解決問題，就說明該國的法治建設還有很遠的路要走。

所有的選舉監(jiān)督活動都應該提交選舉觀察報告。按照時間劃分，選舉觀察報告可以分為投票前的觀察報告和投票后的觀察報告。按照內容劃分，選舉觀察報告可以分為專題性觀察報告與總結性觀察報告[16]。投票前的觀察報告大多與專題性觀察報告相對應，比如可以單獨就選舉法律、選民登記、候選人提名、競選、選舉訴訟等寫一些報告，這些報告應有一定的針對性，最好提出一些改進性的建議以便在選舉過程中就能夠得以運用。投票后的觀察報告大多與總結性觀察報告相對應。一般來說，在選舉結束兩個月之內，觀察團要發(fā)布最終的總結性觀察報告。這份報告的內容應包括對整個選舉過程中所發(fā)現(xiàn)問題的全面而仔細的分析，找到問題的根源，提出改進的措施。觀察報告的措詞要嚴謹，同時還要保證讓那些即使沒有經(jīng)過任何專業(yè)訓練的人也能夠輕松地理解報告的內容。報告里所有的聲明都要有事實依據(jù)，不要引用可疑的材料。最后的觀察報告應當涵蓋以下主要內容：一是總體的政治環(huán)境總結，二是對選舉管理部門的評價，三是對選舉爭議處理方式的分析，四是對競選活動的描述和評議，五是對投票結果是否公正準確的判斷，六是對下一次選舉以及選舉法修改的建議。總之，選舉觀察報告應該能夠幫助公眾清晰地了解整個選舉過程，所提出的建議應該能夠有助于進一步提高選舉和立法的質量，減少選舉中的舞弊行為，增強公眾對選舉的信心，對下次選舉觀察能夠起到借鑒作用。

四、我國落實選舉監(jiān)督權的探討

雖然選舉監(jiān)督獲得了我國憲法和選舉法的認可，但是在各級各類選舉中，選舉監(jiān)督制度基本上還沒有得以落實，已有的選舉監(jiān)督活動也往往因為師出無名而影響甚微。令人欣慰的是，自上世紀90年代以來，選舉觀察活動在我國部分省區(qū)的村委會、居委會選舉中都一直存在著，觀察員隊伍的構成也日趨多樣化，不僅有來自國內高校、科研機構和政府機構委派的觀察員，也有來自國際的觀察員。2005年廣東省民政廳和湖北省民政廳首次以書面文件的形式對村委會選舉觀察作出規(guī)范，這也是迄今為止這樣做的僅有的兩個省份[17]。

我國的選舉監(jiān)督不管從監(jiān)督的范圍、參與的程度，還是從法律規(guī)范和操作程序上都與國際標準的基本要求還相去甚遠，所以說我國選舉監(jiān)督仍然處于起步和探索階段，選舉監(jiān)督的法權還很難落實。以選舉觀察為例，就可以發(fā)現(xiàn)我國的選舉監(jiān)督還存在諸多問題。首先，選舉觀察僅僅局限在部分村委會、居委會等基層選舉中，在人大代表和其他更高層面的各級各類選舉中仍是禁區(qū)。其次，選舉觀察活動主要由官方來組織，民間社會鮮有機會參與，觀察員主要由政府部門派出，其組織的透明度也就大打折扣，這就很難保證整個選舉監(jiān)督活動的中立性。再次，觀察員培訓時間太短，也缺乏專業(yè)人士的指導，觀察結束后僅向上級政府部門報告情況，一般民眾無從得知其觀察的內容。最后，媒體報道的由民間組織和國際組織派出的觀察團也僅限于零星案例，離系統(tǒng)化、制度化、專業(yè)化的要求還有不小的距離。

為了推動我國選舉制度的不斷改革與完善，實現(xiàn)我國選舉公開、公正、透明的目標，應當建立切實可行的選舉監(jiān)督制度并且不斷加以完善。借鑒國際上通行的做法，不失為我們建立選舉監(jiān)督制度的明智之舉。國際上通用的辦法就是采用選舉觀察制度對選舉進行全程監(jiān)督，沒有觀察就沒有監(jiān)督，也就不能切實保障選民的選舉權利。系統(tǒng)的選舉觀察有助于監(jiān)督整個選舉活動依照法定程序進行，既可以增加選舉的透明度，又可以防止選舉舞弊。根據(jù)既有的經(jīng)驗和我國現(xiàn)實政治發(fā)展的情形，人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、離退休干部、教育工作者、媒體記者和非政府組織工作人員是選舉觀察與監(jiān)督的合適人選[18]。在國外的基層選舉中，除了由政黨派出的選舉觀察員之外，還有由候選人本人派出的選舉觀察員，我國代表候選人派出的觀察員與之類似，任務是向候選人報告選舉的情況。但是我國的選舉觀察在某些方面與國外明顯不同。比如我國選舉不存在國外那種政黨之間的競爭，主要是基層候選人個人之間的競爭。因此，在基層人大代表選舉之中，我國的選舉觀察主要應該由候選人而非政黨派出的觀察員進行。在這個基礎上，如果有些NG O組織已經(jīng)具備了一定條件，也可以開展一些選舉觀察活動。將來如果有可能的話，就應當逐步建立全國性的選舉觀察組織[19]。代表候選人或者選民希望參與選舉觀察與監(jiān)督活動的，應當提前與選舉委員會溝通，以方便在必要的時間和地點安排選舉監(jiān)督人。監(jiān)督人應當認真做好選舉觀察記錄，及時與代表候選人和選民溝通。對觀察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應當盡可能保留各種文件材料和音像資料，以便出現(xiàn)選舉糾紛和訴訟時使用。選舉監(jiān)督的主要目的是發(fā)現(xiàn)選舉過程中的各種舞弊現(xiàn)象并提出解決問題的方法。誠然，監(jiān)督人員所觀察到的那些堅定維護公正合法的選舉程序的現(xiàn)象，也要及時地向社會大眾公開，以增強人們對選舉政治的信心，使各種各樣的選舉活動堅定地邁向政治健康的道路[20]。

選舉監(jiān)督活動能否順利地開展有賴于整個選舉制度的規(guī)范和完善。包括選舉法、地方組織法、選舉觀察規(guī)則和程序等在內的法律體系越完善，選舉監(jiān)督和觀察活動也就越能夠有切實保障；反之，與選舉監(jiān)督相關的法律體系越不完善，也就意味著選舉監(jiān)督和觀察活動越難以開展。因此，作為選舉制度的一個重要組成部分，選舉監(jiān)督制度與選舉觀察活動將隨著選舉制度的整體優(yōu)化而不斷發(fā)展，這也符合帕累托改進的一般法則。選舉監(jiān)督的目標就是要構建真正符合民主選舉標準的選舉制度?？偟膩碚f就是要做到以下幾點：一是選舉必須按照法定標準定期開展；二是對人們選擇意愿的尊重，使公民有權普遍參與選舉；三是保障公民自由表達意見的權利；四是無歧視地尊重所有人的平等選舉權；五是誠實地計票并準確地公布選舉結果。一言以蔽之，選舉監(jiān)督的目的就是從總體上為保障公民的選舉權與被選舉權創(chuàng)造條件，為公平而自由的各種選舉作出保障，最終實現(xiàn)客觀、公正、透明的選舉。

[1][11][15][17][18]李凡：《中國選舉觀察的探索》，載《背景與分析》第251期，世界與中國研究所，http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=3278.

[2]《列寧選集》（第3卷），人民出版社1972年版，第256頁。

[3][16]OSCE.Election Observation Ha n d b o o k.OSCE/ODIHR.2005:p p 7～81.

[4][7][9][10][14]中國選舉制度改革研究課題組：《建立中國人大選舉觀察制度》，載《背景與分析》第256期，世界與中國研究所，h t t p://w w w.w o r l d-c h i n a.o r g/n e w s d e t a i l.a s p?newsid=3355.

[5][8]UN.Declaration of Principles for International Election Observation and Code of Conduct for International Election Observers.New York:the United Nations,October27,2005:p 6.

[6]NDI.Recruiting and Training Observers.NDI website:www.n di.org.

[12]Da v i dM a s o n,Ellen We intraub.Federal Election Campaign Laws.The Federal Election Commission,April,2008.

[13]Kare Vo l lan.Observing Electronic Voting.Nordem Report.15/2005.

[19]ECOWA S Council of Elders.The Role of ECOWA Sin Election Observation Accra,Ghana.June,2004:p p 14～16.

[20]Taylor&Francis.Electoral Politics in Taiwan.Asian Affairs,Vo l.23,No.2,1996:p p.128～138.