文/澹臺克

他們的預算

文/澹臺克

域外窗

現(xiàn)代世界各國無不把預算法視為憲政的基礎(chǔ)。英文中所用“預算”（budget)一詞，是自法文“bouge”轉(zhuǎn)化而來，而該法文的英文形式原為“budge”，意思為小袋子。英國1733年出版了一本名為《袋子打開了》的小冊子，諷刺當時任首相兼財政大臣的沃波爾所提交的財政報告，將沃波爾描繪成一個江湖郎中，打開他的小袋子以展示其靈丹妙藥，即各項財政政策。

“budget”一詞大約從這個時候在英國開始使用，爾后再經(jīng)由各國相繼引用而成為預算的專有名詞。1789年，英國首相威廉皮特提出了一項聯(lián)合基金法案，把全部財政收支統(tǒng)一在一個文件中，是為預算。

在世界范圍內(nèi)普適的預算法原則主要有以下方面：第一，年度性和計劃性。國家預算必須反映政府的計劃，經(jīng)國家最高權(quán)力機關(guān)通過之后，即成為施政綱領(lǐng)。它是一個年度或者說幾個年度政府支出的計劃，而不是事后的報賬。

第二，統(tǒng)一性。包括了政府的預算內(nèi)外的收支、政府所有部門的開支?！吨抢麌邑斦芾矸ā芬?guī)定：通過統(tǒng)一稅務賬目制度，司庫部門將登記納稅人的各項活動以及公共部門的其他債務人的開支、補貼償還納稅取消和注銷等稅務活動。公共部門的全部收入除法律另行規(guī)定者外，都應以稱為財政統(tǒng)一賬目的流水賬形式存入國家銀行.。

第三，完整性。預算是一個完整而詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類；對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。

第四，強制性。預算一經(jīng)通過就具有法律效力，對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支不得挪作他用。曾經(jīng)有中國政府高級代表團赴美國參加談判，會談期間中方一代表口渴詢問美方接待人員是否有礦泉水提供，白宮工作人員攤開手無奈地說，“抱歉，沒有預算，無法提供”。

此外還有程序性、公開性和透明性等等。

美國：令人艷羨的預算辦公室

美國的預算報告草案由聯(lián)邦行政管理和預算局與財政部分別編制，預算局主要是編制支出總預算，財政部主要是根據(jù)以往收入、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和預期編制收入總預算，最后呈總統(tǒng)審定。總統(tǒng)在1月20日左右向國會提交下一年度的預算報告。

國會可就預算報告中自己職責范圍內(nèi)的部分舉行聽證會，并可要求資料的收集。4月1日，眾、參議院兩院提交初步預算決議案，國會擬定授權(quán)法案和撥款法案。

眾議院預算委員會與參議員撥款委員會的審議和表決，如果對預算方案進行調(diào)整，則形成的是“調(diào)整法案”。

世界預算史上最精彩的故事發(fā)生在1995年。

1995年2月，克林頓總統(tǒng)向國會提交了1996年財政年度預算報告，但由于這份體現(xiàn)民主黨政治哲學的預算案和共和黨把持的國會對預算要求相去甚遠，尤其是在削減財政赤字的期限和是否進行大幅度減稅等方面分歧很大，遭到了國會的否決。

而克林頓總統(tǒng)又拒不按照國會的意見修改，國會一怒之下撇開總統(tǒng)的預算案，開始制定自己的預算決議。擁有預算辦公室等專業(yè)機構(gòu)的美國國會，完全能夠全面地分析總統(tǒng)預算，提并出精確的資料供國會使用，必要時完全有能力自己制定一份預算來取代總統(tǒng)的預算。在這次預算大戰(zhàn)中，國會參眾兩院反復磋商通力協(xié)作，順利完成了歷史性的任務，出臺了國會自己的預算案。這種嚴格掌管著“錢袋子”的權(quán)力和權(quán)力背后的專業(yè)性支撐，讓很多發(fā)達國家議會望塵莫及，尤其是對美國國會擁有能干的預算辦公室艷羨不已。

英國：財政大臣發(fā)表預算演說

英國近代史就是一部國王和國會為爭奪對國家控制權(quán)的歷史，而對預算權(quán)的爭奪則是雙方斗爭的焦點。通過國會和國王對預算控制的漫長的斗爭，英國財政逐漸從皇家財政轉(zhuǎn)變成國家財政。

這場漫長的斗爭起始于英王約翰簽署大憲章的1215年。憲章第十二條指出，“除非得到共議會的同意，國王不得征收任何賦稅”。共議會由貴族精英組成，后來逐漸演變?yōu)閲鴷?/p>

光榮革命之后，英國又花費了70年的時間，形成了政府行政部門必須每年向國會提交年度預算、獲得國會批準后，行政部門執(zhí)行預算的現(xiàn)代預算制度。從1760年起，財政大臣必須于每個財政年度開始之前，向國會提交國家預算，以此尋求國會撥款，開始成為慣例。

英國的財政年度從每年的4月1日開始，止于次年3月31日。英國的政治體制決定，預算案必須經(jīng)由內(nèi)閣以國王的名義向下議院提出。

財政大臣必須提出預算報告的演說，包括征稅、開支兩大方面內(nèi)容。在財政大臣發(fā)表了預算演說后，國會就他的財務總結(jié)、來年開支預估和融資方法進行辯論，就財務大臣的預算報告進行立法審議。唯有在國會就預算立法之后，賦稅才可以征繳，預算撥款成為來年開支的限界。

德國：預算法案需三讀通過

德國的財政年度實行歷年制，即公歷1月1日起至12月31日止。

德國聯(lián)邦總理要將政府通過的預算草案提交給聯(lián)邦議員和聯(lián)邦參議院。同時提交關(guān)于五年財政計劃收支規(guī)模、對財政狀況的估計和兩年的財政補貼數(shù)據(jù)。

聯(lián)邦議員一般對預算案進行三讀通過。一讀是聯(lián)邦議院預算委員會對財政部的報告審議；二讀是議院全會對各個預算計劃進行審查，并逐個作出決議；三讀是全會對所有的關(guān)于預算案決議進行表決。

聯(lián)邦參議院將進行第二輪審議。參議院有否決權(quán)，由聯(lián)邦議院決定是否重新修改預算。在聯(lián)邦議院和參議院通過后，預算案即產(chǎn)生法律效力。

日本：強化對預算的質(zhì)詢與審查

日本在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后對國家體制進行了重整，廢止了明治憲法體制下的財政制度。1947年，日本實施了新憲法，制定了財政法、會計法，據(jù)此確立了新的財政制度，其基本框架是由“日本國憲法（第七章財政）—財政法—會計法—預算決算及會計令”等組成的財政基本法體系，從而使財政制度發(fā)生了徹底的變革，完成了由王權(quán)財政、專制財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，確立了立憲財政制度。在此制度下，國家的財政根據(jù)預算進行運營，議會向內(nèi)閣授予財政權(quán)力，通過預算的形式經(jīng)議會表決通過成立，政府各部門在預算規(guī)制下開展業(yè)務活動，沒有預算，就沒有政府活動。

日本的財政年度從4月1日開始，到第二年3月31日結(jié)束。

預算案經(jīng)內(nèi)閣決定后，向國會提出報告，此時財政大臣需進行財政演說，說明預算概要及其對經(jīng)濟形勢的看法和相應的施政方針。

眾議院、參議院有權(quán)質(zhì)詢上述報告中的政策原則，然后交由常設的預算委員會進行審議。審議包括預算委員會的綜合質(zhì)詢，一般質(zhì)詢以及公開意見聽取會。同時，也可以按各省廳預算分成8個小組進行分科會審。眾議院審議通過后，再交由參議院審議通過。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com