茍穎萍，施 樂

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，蘭州 730050)

困境與出路:土地流轉(zhuǎn)背景下的我國農(nóng)民養(yǎng)老保障

茍穎萍，施 樂

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，蘭州 730050)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)民養(yǎng)老保障問題已成為我國亟待解決的重要問題。土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老難主要有農(nóng)民養(yǎng)老失去了收入保障、參與養(yǎng)老保險(xiǎn)積極性不高、政府措施不到位、法律制度不完善等原因，應(yīng)從基于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行農(nóng)民養(yǎng)老保障資金籌集，政府發(fā)揮職能作用、加大投入力度，提高農(nóng)民參保意識(shí)，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)等方面入手，完善土地流轉(zhuǎn)下我國農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民養(yǎng)老保障;政府職能

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確指出，“要健全農(nóng)村土地管理制度，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！笨梢灶A(yù)見，土地流轉(zhuǎn)將逐漸成為大勢所趨。然而，在土地流轉(zhuǎn)下農(nóng)民與土地相關(guān)的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、就業(yè)權(quán)等受到了不同程度的損害和影響，甚至喪失，其中養(yǎng)老難的問題尤為突出。土地流轉(zhuǎn)體制的不完善影響了農(nóng)民的養(yǎng)老保障，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的不完善又阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，兩者是相輔相成又“相生相克”的，只有同時(shí)注重這兩個(gè)方面的制度建設(shè)才能使之共同和諧發(fā)展。

一、困境透視:我國農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

1.我國人口老齡化速度加快。我國2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)顯示:我國目前60歲以上的老年人有1.8億人，占人口總數(shù)的13.26%，其中65歲及以上人口為1.2億人，占人口總數(shù)的8.87%，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。有關(guān)學(xué)者預(yù)計(jì):到2050年我國老年人將達(dá)到4億人，占總?cè)丝诘乃姆种唬袊鴮⒚媾R前所未有的人口老齡化壓力。農(nóng)村地區(qū)由于青壯年人口大量流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村老齡化高于城鎮(zhèn)近1個(gè)百分點(diǎn)，這種倒置的狀況要持續(xù)到2040年。［1］隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村年齡結(jié)構(gòu)分布極不平衡，需要贍養(yǎng)的老人比例逐年增加，如何養(yǎng)老成為當(dāng)今農(nóng)村重要的社會(huì)問題。而土地的加速流轉(zhuǎn)，在一定程度上又給農(nóng)民的養(yǎng)老問題帶來了更多的困擾。

2.當(dāng)今農(nóng)村“土地養(yǎng)老”保障功能弱化。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中寫道:“鄉(xiāng)下人離不開泥土，是因?yàn)樵卩l(xiāng)下住，種地是最基本的謀生辦法。”［2］可見，在中國土地自古以來就是農(nóng)民的“命根子”，土地原本就具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民所能夠占有的土地資源不論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都出現(xiàn)了危機(jī)，“土地養(yǎng)老”的保障功能逐漸弱化。作為能促進(jìn)土地大規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，土地流轉(zhuǎn)也加劇了土地保障功能的弱化:土地流轉(zhuǎn)后一些農(nóng)民雖解決了當(dāng)前的物質(zhì)需求，卻失去了最基本的“養(yǎng)老保障”。

3.傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障功能弱化。家庭養(yǎng)老是我國最傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，且在所有養(yǎng)老保障方式上占很大的比重。而土地被認(rèn)為是農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)，這也是農(nóng)村養(yǎng)老與城鎮(zhèn)養(yǎng)老的一個(gè)重要區(qū)別，土地對于廣大農(nóng)民來說，是就業(yè)保障、生活福利和醫(yī)療養(yǎng)老保障的可靠手段，是“衣食之源，生存之本”。土地流轉(zhuǎn)使部分農(nóng)村家庭的土地結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，土地流轉(zhuǎn)出的農(nóng)民養(yǎng)老問題就少了一份保障，再加上當(dāng)今計(jì)劃生育政策的實(shí)施，加重了許多年輕人贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，如果沒有其他相關(guān)政策的彌補(bǔ)，必然會(huì)削弱傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障功能。

4.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的覆蓋面小，保障水平低。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期處于較低的發(fā)展水平，農(nóng)民可支配的收入十分有限，再加上各地的發(fā)展水平不均衡、農(nóng)民觀念落后等因素，導(dǎo)致目前農(nóng)村養(yǎng)老保障覆蓋面小。雖然我國已經(jīng)開始進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，但截至2010年底，農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋面僅為全國的24%，［3］且保障水平仍然偏低，農(nóng)民也對社會(huì)保障缺乏信心，多數(shù)農(nóng)民在繳費(fèi)中選擇最低的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的投保還是解決不了農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題。

二、原因剖析:土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老難的成因

1.農(nóng)民養(yǎng)老失去了收入保障。關(guān)于農(nóng)村土地對養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持問題，學(xué)術(shù)界存在不少爭議。劉書鶴認(rèn)為，我國的基本國情是人多地少，在城鄉(xiāng)均難以充分就業(yè)的大勢下，土地的作用就在于它保證了廣大農(nóng)民就業(yè)或部分就業(yè)的條件，保證或部分保證了農(nóng)民最基本的生活來源。雖然農(nóng)民外出打工者呈增長趨勢，但多數(shù)在外生活不穩(wěn)定，如果找不到工作或?qū)ぷ鞑粷M意，還可以回來種地。［4］然而，土地流轉(zhuǎn)出去后，很可能就少了這一保障。

筆者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民收入不能保障的原因主要在于:一方面，農(nóng)村土地所有權(quán)形式不完善，土地所有權(quán)利益不能充分實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)有城市土地為國有，是資產(chǎn)，有等級(jí)、有價(jià)格、有完善的流轉(zhuǎn)辦法和體系，有比較成熟的市場，在較大程度上保證了所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)村土地只強(qiáng)調(diào)其資源屬性，抹殺了資產(chǎn)屬性，土地不評(píng)級(jí)、不估價(jià)，土地價(jià)格難以確定，其所有權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民難以從土地流轉(zhuǎn)中獲得持久而豐厚的收益，實(shí)質(zhì)上是剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利;另一方面，我國農(nóng)村目前尚未建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)市場體系缺位。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上處于被動(dòng)階段，轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入需求的信息不對稱，土地流轉(zhuǎn)范圍小、規(guī)模小，普遍僅僅停留在村舍內(nèi)，這樣導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)出去了，但收入得不到保障。由于缺少資金來源，必然阻礙農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的完善。

2.參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性不高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值難。土地流轉(zhuǎn)后，必然要有相應(yīng)的措施和政策來彌補(bǔ)它給農(nóng)民養(yǎng)老問題造成的影響，如養(yǎng)老保險(xiǎn)就是農(nóng)民養(yǎng)老的又一保障。然而，目前我國農(nóng)民的參保積極性并不高，主要是因?yàn)橛^念的陳舊和參保資金保障不足。由于農(nóng)民的生活水平低、思想保守，對養(yǎng)老保險(xiǎn)不了解、不信任，覺得把錢交給國家統(tǒng)籌不如自己保管來得更穩(wěn)妥，再加上養(yǎng)兒防老的思想已經(jīng)根深蒂固，因此造成大多數(shù)農(nóng)民對社會(huì)養(yǎng)老的觀望態(tài)度。同時(shí)，政府給土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民支付的補(bǔ)償安置費(fèi)偏低，無法免除農(nóng)民的后顧之憂，造成農(nóng)民無力參保。

另外，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以縣為覆蓋范圍，保險(xiǎn)基金大多集中在縣級(jí)保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。非常有限的投資渠道導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難，甚至養(yǎng)老金可能無法兌現(xiàn)，這也是農(nóng)民養(yǎng)老無法保障的原因之一。

3.政府措施不到位，管理機(jī)制缺乏，扶持力度不夠。建立養(yǎng)老保障制度并維持其運(yùn)行是政府的一項(xiàng)職能，然而，在這一過程當(dāng)中政府沒有做到養(yǎng)老保障制度的建立與土地流轉(zhuǎn)制度的平衡，措施不到位，對土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障的扶持力度不大。具體表現(xiàn)在:第一，養(yǎng)老資金籌集方面，政府投入不足?，F(xiàn)行《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)規(guī)定:農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，而在實(shí)際當(dāng)中由于種種原因，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集困難，積累基金總額偏小，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推進(jìn)，其中最主要的原因就在于政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障上投入不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長期以來，我國政府財(cái)政支出用于養(yǎng)老保障的比例是世界較低的，只有10%左右，其中80%以上用于占全國人口30%的城鎮(zhèn)職工的社會(huì)養(yǎng)老保障，而用于農(nóng)村養(yǎng)老保障的支出還不到20%，可見是相當(dāng)少的。第二，管理措施不到位，管理機(jī)制不完善。目前，還存在以下問題:缺乏合理的政策導(dǎo)向，沒有高效有序的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障體制不統(tǒng)一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障層次低、覆蓋面窄等等，甚至還有“民政不管，社保不接”的現(xiàn)象，管理機(jī)制嚴(yán)重缺乏。第三，農(nóng)民養(yǎng)老基金監(jiān)督管理體制不健全。缺乏真正相對獨(dú)立的基金管理機(jī)構(gòu)，難以保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全穩(wěn)定。大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T管理，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，導(dǎo)致地方民政部門、政府或領(lǐng)導(dǎo)擠占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況時(shí)有發(fā)生，從而使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在極大的不穩(wěn)定性。

4.法律制度不完善。一項(xiàng)制度的順利運(yùn)行，必須要有完善的法律制度作為保障，使之有法可依，有章可循。我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障主要是依據(jù)1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》和2009年國務(wù)院公布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，沒有建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的專門法規(guī)，地方政府在具體執(zhí)行時(shí)缺乏有力的法律依據(jù)。我國憲法第45條第1款明確規(guī)定，公民在年老的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。然而，要使對農(nóng)民實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老的憲定權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利談何容易。

三、出路探究:土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的完善

1.基于土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行農(nóng)民養(yǎng)老保障資金籌集。由以上分析可以看出，農(nóng)民養(yǎng)老保障最大的問題就在于資金來源難，只要農(nóng)村養(yǎng)老保障能有可持續(xù)、健康的資金來源，養(yǎng)老保障制度的建立與完善則為時(shí)不遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，一方面，通過建立土地流轉(zhuǎn)中介、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、完善勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移機(jī)制等，使土地流轉(zhuǎn)制度健康有序發(fā)展，不斷增加流轉(zhuǎn)收益，提高農(nóng)民收入，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，抽出一部分流轉(zhuǎn)資金用于建立農(nóng)民養(yǎng)老保障的專項(xiàng)資金。另一方面，就是在土地流轉(zhuǎn)中，通過對土地制度及相關(guān)制度的改革和政策的調(diào)整，使土地配置完全市場化、多元化，確立農(nóng)戶對土地的法人地位，讓農(nóng)戶對自己的資源和產(chǎn)品真正擁有完整的產(chǎn)權(quán)，使其成為真正的市場主體。這樣農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中，才能充分享受土地所有權(quán)利益，才能真正成為土地的主人，基于土地的收入才能有所保障。農(nóng)民的收入好了，自然會(huì)愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)然，在此過程中還必須要有國家的相關(guān)配套政策來保障實(shí)施，與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的其他基本問題也必須同時(shí)解決，比如土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)問題、看病問題以及土地的流轉(zhuǎn)收入能否確保養(yǎng)老保障等等。

2.充分發(fā)揮政府的職能作用，加大投入力度。農(nóng)民養(yǎng)老保障歸根到底就是一個(gè)對“資金”的保障問題。國家財(cái)政的一個(gè)重要的職能便是促進(jìn)收入的公平分配，即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等政策手段，縮小收入分配差距。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)收入差距大，農(nóng)民無力承擔(dān)過高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能作用，主動(dòng)地利用對社會(huì)的干預(yù)手段，加大對農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，這也是一個(gè)很好的調(diào)節(jié)收入分配的手段。當(dāng)前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集方面主要是堅(jiān)持“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家政策扶持”的原則，雖然國家對農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)有一定的補(bǔ)貼，但分?jǐn)偟睫r(nóng)民個(gè)人身上少之又少，再加上農(nóng)民自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)投入也非常少，根本無法解決實(shí)際問題，也無法保證養(yǎng)老保障制度的順利推進(jìn)。因此，作為一種重要的社會(huì)保險(xiǎn)，起初應(yīng)以國家補(bǔ)貼作為重點(diǎn)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐漸實(shí)行國家和個(gè)人互相補(bǔ)充的政策。另外，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)政策已經(jīng)開始推行，而在此過程中給農(nóng)村的傳統(tǒng)生活帶來了許多影響，政府必須加大對農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障方面的投入，才能保證土地流轉(zhuǎn)制度的順利實(shí)施。

3.通過政策宣傳提高農(nóng)民參保意識(shí)。我國農(nóng)村地區(qū)人均受教育程度低，而且“家庭養(yǎng)老”、“土地養(yǎng)老”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，大部分農(nóng)民對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)都不太了解。政府必須充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作宣傳力度，做到深入人心，使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性，使其在思想上接受，在行動(dòng)上積極參與。

土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，無疑是對廣大農(nóng)民長期以來的“土地養(yǎng)老”觀念的巨大沖擊，部分農(nóng)民的家庭收入結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保障途徑、勞動(dòng)方式等方面必然會(huì)發(fā)生一定的變化。政府必須堅(jiān)持正確的政策和輿論導(dǎo)向，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)制度向農(nóng)民解釋農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長遠(yuǎn)意義，使廣大農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到參加農(nóng)保已經(jīng)成為土地之外的又一重要保障，農(nóng)保已經(jīng)是大勢所向。

4.制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和土地流轉(zhuǎn)制度一樣，要想科學(xué)地建立并健康有序推行，必須要有科學(xué)合理的法律、法規(guī)來保障。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于缺乏足夠的法律地位和強(qiáng)有力的法律保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作受到了嚴(yán)重的制約，實(shí)施過程中主要依靠政府政策，通過各種文件并下達(dá)指標(biāo)，依靠基層工作人員口頭宣傳，才得以推進(jìn)。要使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作走上規(guī)范化的軌道，就必須建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須制定出一系列與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度緊密結(jié)合，適應(yīng)于我國農(nóng)村實(shí)際情況的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)，對農(nóng)民面臨的一系列養(yǎng)老問題能做到有法可依，給予妥善解決。

5.進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度。對于一些生活貧困的農(nóng)民來講，最低生活保障或許就是他們的“最后一道防線”。隨著物價(jià)水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平也應(yīng)相應(yīng)得到提高，使接受低保者真正能解決生活困境。應(yīng)該進(jìn)一步建立健全低保對象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，適時(shí)地審核保障對象和保障標(biāo)準(zhǔn)，做到保障對象有進(jìn)有出，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有增有減。對于土地流轉(zhuǎn)后接近低保邊緣的農(nóng)戶，應(yīng)及時(shí)納入低保范圍，或者給予相應(yīng)的補(bǔ)助救濟(jì)。

［1］劉振杰.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新研究［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(2).

［2］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1998.

［3］白天亮.截至2010年底新農(nóng)保參保達(dá)1.43億人［N］.人民日報(bào)，2011－01－21.

［4］劉書鶴.農(nóng)村老年保障體系的理論與實(shí)踐［M］.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2005:26.

［5］馬克思.資本論(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1975:990.

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A

1002－7408(2012)02－0063－03

茍穎萍(1963－)，女，甘肅會(huì)寧人，蘭州理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向:中國特色社會(huì)主義、“三農(nóng)”問題;施樂(1985－)，女，山西大同人，蘭州理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向:中國特色社會(huì)主義、“三農(nóng)”問題。

［責(zé)任編輯:宇 輝］