□ 尚宏梅

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系業(yè)已形成的今天和今后一個(gè)時(shí)期，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系重要組成部分的地方性立法如何開展，地方人大及其常委會(huì)如何進(jìn)一步行使好法律法規(guī)賦予的地方立法權(quán)，地方立法的內(nèi)容、重點(diǎn)、角度如何轉(zhuǎn)變，成為近期大家十分關(guān)注和思考研究的一系列重點(diǎn)課題。筆者作為地方人大農(nóng)業(yè)工作者，僅就中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成條件下甘肅省農(nóng)業(yè)地方立法問(wèn)題，談一談自己的認(rèn)識(shí)。

一、農(nóng)業(yè)法制建設(shè)現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)地方立法任務(wù)

經(jīng)過(guò)新中國(guó)成立以來(lái)的立法努力,尤其是近20多年的努力,我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依，可以說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)體系框架已經(jīng)基本形成。一是以保障農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,促進(jìn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展為中心，制定了農(nóng)業(yè)法。二是以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目的，制定了土地管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法、防沙治沙法等法律、行政法規(guī)。三是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研成果和實(shí)用技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)，制定了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、植物新品種保護(hù)條例等法律、行政法規(guī)。四是以減少農(nóng)業(yè)自然災(zāi)難，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全為核心，制定了防洪法、氣象法、動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等法律、行政法規(guī)。五是以保護(hù)和合理利用種質(zhì)資源、防治病蟲害為內(nèi)容，制定了種子法、種畜禽管理?xiàng)l例、農(nóng)藥管理?xiàng)l例、獸藥管理?xiàng)l例、飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)。六是以規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)組織化水平為導(dǎo)向，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法、鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例等法律、行政法規(guī)。七是以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為宗旨，制定了村民委員會(huì)組織法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法、農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例、耕地占用稅暫行條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等法律、行政法規(guī)。從總體上看,這些法律、行政法規(guī)對(duì)規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,發(fā)揮了積極的作用。

甘肅省人大常委會(huì)自成立以來(lái)的30多年時(shí)間，緊密結(jié)合本省的具體情況和實(shí)際需要，積極開展農(nóng)業(yè)地方立法活動(dòng)，截至2010年底共制定了《甘肅省農(nóng)作物種子條例》《甘肅省草原條例》《甘肅省全民義務(wù)植樹條例》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》和《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》等36部涉農(nóng)地方性法規(guī)，內(nèi)容涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、土地管理、森林保護(hù)、植物檢疫、水利資源、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農(nóng)機(jī)監(jiān)理和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等多方面。地方農(nóng)業(yè)立法的不斷推進(jìn)和發(fā)展，有力地推動(dòng)了依法治農(nóng)、依法興農(nóng)的進(jìn)程，為甘肅省農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、穩(wěn)定創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。

我們也必須看到，農(nóng)業(yè)立法雖然取得一定成效，但同建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)相比,尤其是同農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的客觀要求相比,還有不少差距，仍有需進(jìn)一步完善的問(wèn)題，這也是今后一個(gè)時(shí)期甘肅省地方農(nóng)業(yè)立法面臨的主要任務(wù)：一是在立法反映農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，協(xié)調(diào)把握不同社會(huì)群體、不同利益階層關(guān)系，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展主體訴求方面，有待于進(jìn)一步研究；二是部門利益傾向還有待進(jìn)一步克服；三是地方特色還有待于進(jìn)一步突出；四是法規(guī)立項(xiàng)的論證工作機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善；五是立法后評(píng)估機(jī)制需要得到進(jìn)一步重視和研究。

隨著面臨的形勢(shì)和主要矛盾發(fā)生的變化，地方立法要更加自覺地找準(zhǔn)發(fā)展定位，拓展發(fā)展空間，站在提高立法質(zhì)量的高度，加強(qiáng)法律規(guī)范的具體化和可操作性，避免原則性、籠統(tǒng)性、概括性的立法，告別數(shù)量擴(kuò)張、急迫立法的粗放型發(fā)展時(shí)代，開啟一個(gè)以良法善治為追求，更加注重立法質(zhì)量的“精耕”立法時(shí)代，力爭(zhēng)多出“精品”，為促進(jìn)法律體系的豐富完善發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)地方立法幾個(gè)重點(diǎn)

從當(dāng)前情況看，我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村仍面臨著一系列新的矛盾和挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)資源環(huán)境和市場(chǎng)的約束增強(qiáng)，保障農(nóng)產(chǎn)品供求平衡難度加大；受國(guó)際市場(chǎng)影響，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)加??；農(nóng)村土地利用率低成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的大問(wèn)題；農(nóng)業(yè)比較效益下降，保持糧食穩(wěn)定增長(zhǎng)、農(nóng)民持續(xù)增收難度加大；農(nóng)村生產(chǎn)要素外流加劇，縮小城鄉(xiāng)差距難度增大；農(nóng)村金融仍然是我國(guó)金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)等。我國(guó)地廣人多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡。尤其對(duì)于農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，由于地理、環(huán)境、氣候、歷史、人文、傳統(tǒng)等方面原因，各地都有自己特定的情況和問(wèn)題，對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的甘肅省來(lái)說(shuō)，今后一個(gè)時(shí)期地方農(nóng)業(yè)立法應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面高度重視和著力加強(qiáng)：

第一，針對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問(wèn)題，研究制定規(guī)范農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品交易等方面的地方性法規(guī)。

第二，針對(duì)工業(yè)和城市建設(shè)濫占耕地、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢等問(wèn)題，研究制定規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等方面的地方性法規(guī)。

第三，針對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重和貧困人口增多等問(wèn)題，研究制定規(guī)范農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村扶貧開發(fā)等方面的地方性法規(guī)。

第四，針對(duì)自然條件嚴(yán)酷、農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足等問(wèn)題，研究制定規(guī)范農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、金融支農(nóng)等方面的地方性法規(guī)。

第五，針對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施落后、水資源管理法規(guī)較少等問(wèn)題，研究制定規(guī)范水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源保護(hù)和合理配置等方面的地方性法規(guī)。