□ 李延舜

（河南科技大學(xué)，河南 洛陽 471023）

涉訴信訪法治化的路徑選擇

□ 李延舜

（河南科技大學(xué)，河南 洛陽 471023）

涉訴信訪已成為困擾我國司法與行政的一大頑疾，解決的根本在于將其納入法治的軌道。重塑涉訴信訪，首先要從 “權(quán)限”和 “程序”兩個方面對其進(jìn)行規(guī)制，規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)的受理與處理行為；其次要對現(xiàn)有的 “四級兩審”訴訟制度進(jìn)行改革，完善法的可訴性；最后，構(gòu)建真正的以司法獨立為根基的多元糾紛解決機(jī)制，徹底實現(xiàn)當(dāng)事人的息訴罷訪目的。

涉訴信訪；法治化；四級兩審；可訴性；糾紛解決機(jī)制

涉訴信訪在信訪浪潮中的異軍突起是三種因素共同作用的結(jié)果：第一，傳統(tǒng)文化中的人治思想和“清官”情節(jié)。涉訴信訪最早可追溯到封建時代的“擊鼓鳴冤”、“攔御駕”，民眾把解決糾紛和沉冤得雪的最終希望放在“明君”和“清官”身上，把他們當(dāng)成救世主；第二，司法環(huán)境不好、訴訟制度不完善。社會一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一面又對它不信任，不賦予它以獨立的地位，事實上也不賦予它的判決以最后、最終的性質(zhì)。［1］這就將法院置于非常尷尬的境地。再就是目前三大訴訟法規(guī)定的兩審終審制度不夠完善。一方面因為兩審終審和四級法院的關(guān)系，很大一部分案件都在地方法院終結(jié)了，地方法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和司法腐敗也造成了當(dāng)事人對案件審理結(jié)果的不滿意；另一方面，三大訴訟法沒有對當(dāng)事人的申訴權(quán)利給予實質(zhì)性的限制。特別是對申訴次數(shù)沒有給予明確限制，在實踐中，即使當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有終審判決固定下來，但在事實上仍處于不確定狀態(tài)，這容易使當(dāng)事人產(chǎn)生始終都有申訴改判的機(jī)會這一念頭，不肯息訴罷訪，當(dāng)事人隨時有可能提出申訴而進(jìn)行再審或調(diào)整，涉訴由此產(chǎn)生。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)存的兩審終審加無限上訴審的訴訟制度設(shè)計，事實上是中國的司法審判缺乏真正的終結(jié)制度，這是造就頑固性涉訴信訪的制度性因素；［2］第三，當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型期，不同階層間日益拉大的差距造成了社會主體間利益糾紛的“井噴”，同時多元化糾紛解決機(jī)制不完善，單純的倡導(dǎo)型“和諧社會”不會自然成就，依靠民眾的大度、寬容并不能持久地化解糾紛?！跋扔泻没h笆，后有好鄰居”，只有先把群眾間的利益關(guān)系理順了，才能使之和諧相處。因此，在以訴訟為典型的不完善的糾紛解決機(jī)制的前提下，涉訴信訪作為一種成本低廉、形式多樣又有時間保障的權(quán)利救濟(jì)方式即應(yīng)運而生。

涉訴信訪的大量涌現(xiàn)給法治帶來了困難，治理日趨嚴(yán)峻的涉訴信訪問題將是一個長期而龐雜的社會系統(tǒng)工程，需要整個社會制度的和諧有序，需要樹立法治權(quán)威、形成法治意識，需要建立完善的多元化糾紛處理機(jī)制。帶有濃厚的行政與政治色彩的涉訴信訪處理模式，有違法治精神和審判的內(nèi)在要求。雖然借助政治和行政手段的確能高效化解一些社會糾紛，但這種非常規(guī)性機(jī)制只能是權(quán)宜的應(yīng)對之策。其頻繁使用往往會形成“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的思維定勢。

一、涉訴信訪法治化的必然性

1995年，國務(wù)院頒布了我國第一部 《信訪條例》；2005年，國務(wù)院修訂并頒布了新的 《信訪條例》；2007年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》；2008年，國家監(jiān)察部等三部委公布《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》；2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》、《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》、《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個文件；2009年中央政法委公布 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》；2010年2月最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》；2010年12月1日最高人民法院制定出臺了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》。這一系列規(guī)范性法律文件的頒布表明我們國家已將有關(guān)信訪法規(guī)納入了重要的議事日程。辯證地看涉訴信訪，一方面，它是“人民當(dāng)家作主”和民主政治的體現(xiàn)；另一方面，它也給司法權(quán)威造成了極大的損害，背離了建設(shè)社會主義法治國家的理念。

歷年來，盡管全國政法機(jī)關(guān)對涉訴信訪多次進(jìn)行集中整治，2010年還同時開展了“涉法涉訴信訪積案清理”活動和“百萬案件評查”活動，旨在一手抓積案化解，減少信訪“存量”，一手抓源頭治理，控制信訪“增量”?！皟筛摺焙推渌C(jī)關(guān)也積極出臺相關(guān)舉措落實兩項活動。例如：最高人民法院出臺《涉訴信訪統(tǒng)計通報考評工作規(guī)定（試行）》，將考評結(jié)果作為評價地方法院年度涉訴信訪工作成效及審判工作科學(xué)發(fā)展的重要依據(jù)，并在年底前集中開展行政案件申訴上訪專項治理活動。地方如河北省政法機(jī)關(guān)建立涉法涉訴聯(lián)合接訪服務(wù)中心，實行“一站式”接訪、“全程式”督辦的聯(lián)合接訪。但這樣的舉措效果未必值得期待，原因在于：一是信訪積案難以處理。以2010年最高人民法院開展的行政案件申訴上訪排查治理活動為例，僅靠法院一己之力根本無法處理行政錯案，問題的化解有賴于司法改革的深入，尤其是司法獨立性的保障；二是信訪新案層出不窮，而這又受制于社會公平正義的程度。不過，地方探索的政法機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)合接訪機(jī)制，或有利于緩解信訪人四處奔波的負(fù)累、提高效率、落實責(zé)任、促進(jìn)信訪終結(jié)，但聯(lián)動機(jī)制的形成和運作勢必更多依賴政治力量，也可能不利于司法機(jī)構(gòu)依法獨立行使司法權(quán)。［3］信訪終結(jié)制度看似可以化解纏訪、重復(fù)上訪等問題，但信訪不可能真正被終結(jié)，因為信訪并非終局性的糾紛解決機(jī)制，信訪人的申訴權(quán)不會因“信訪終結(jié)機(jī)制”而消失，在“維穩(wěn)”政治任務(wù)的壓力下信訪更難以實現(xiàn)“案結(jié)事了”。任何形式的信訪終結(jié)制都不過是一廂情愿。問題的徹底解決需真正實現(xiàn)社會的公平正義，并從根本上改革信訪制度；否則，浙江樂清上訪村長錢云會之死、北京安元鼎“黑監(jiān)獄”截訪、趙連海被判尋釁滋事罪之類的事件將會不斷出現(xiàn)。［4］

本應(yīng)是一種柔性扶助制度的信訪，事實上卻與其他主要救濟(jì)制度分庭抗禮，成為最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)。一旦信訪以權(quán)利救濟(jì)為主要目的，就會形成“信訪不信法”的社會影響。信訪量激增反過來又讓“權(quán)威者對信訪問題的權(quán)力干預(yù)有了合理性和必要性，而權(quán)威者的可親近又在某種程度上大大增加了上訪者的信心和期望。在這種相互博弈的過程中，信訪日益成為了以補充甚至替代司法的糾紛解決方式，尤其是在社會貧弱者那里更是如此”。［5］可見，不能從根源上解決涉訴信訪問題，一切舉措都是“權(quán)宜之計”。唯有將涉訴信訪納入法治的軌道，從“權(quán)限”和“程序”兩個方面對涉訴信訪進(jìn)行規(guī)制，在思想文化上重視司法的權(quán)威，在制度上加大司法改革的力度，才能真正解決涉訴信訪問題。

二、從“權(quán)限”和“程序”兩方面重塑涉訴信訪

要重塑涉訴信訪，首先要準(zhǔn)確定位涉訴信訪的性質(zhì)和功能。目前，我國的信訪制度已泛化為公民、法人或者其他組織向各級、各層次的專門信訪部門和各級人大、政府、法院、檢察院及其所屬的信訪部門反映情況、提出意見、建議，主張權(quán)益并要求有關(guān)機(jī)關(guān)予以處理的綜合性活動。涉訴信訪的獨特之處在于其與法院訴訟活動的關(guān)聯(lián)性，它針對的是人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或者結(jié)果，信訪的原因是當(dāng)事人認(rèn)為通過已行或?qū)⑿械姆赏緩經(jīng)]有或無法保障其權(quán)益或?qū)崿F(xiàn)其要求，故而通過信訪尋求法律外的解決途徑。［6］涉訴信訪的權(quán)源來自憲法，憲法規(guī)定我國公民享有批評、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利。批評建議權(quán)是公民參與社會治理和國家管理的權(quán)利；申訴、控告、檢舉權(quán)既是一種監(jiān)督權(quán)又是一種訴權(quán)。換言之，信訪具有混合權(quán)屬的性質(zhì)，它既是一種公民參政議政權(quán)，又是一種監(jiān)督行政權(quán)，也是一種訴權(quán)。涉訴信訪在嚴(yán)格意義上應(yīng)歸為訴權(quán)，只是這種訴權(quán)的行使不當(dāng)，因為它沒有在法律的程序范圍內(nèi)行使。

在法治的國度里重塑涉訴信訪，離不開兩個方面，一為權(quán)限，二為程序。

所謂權(quán)限，包含兩層內(nèi)容：一是什么樣的部門具有處理、解決涉訴信訪問題的權(quán)力。根據(jù)《信訪條例》，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院及相關(guān)職能部門甚至包括高等院校，均設(shè)有自己的信訪機(jī)構(gòu)。正因如此，各部門并未形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。面對大量的群體性信訪或矛盾激化的各類個體信訪，一邊是領(lǐng)導(dǎo)的督促和考核業(yè)績的壓力，另一邊是群眾的埋怨，信訪機(jī)構(gòu)在“無正名”的制度中不堪其累，尤其是一些基層的信訪機(jī)構(gòu)在問題處理中甚至采取了妥協(xié)、哄騙、強(qiáng)壓、截訪等手段，致使信訪問題的解決形成惡性循環(huán)。雖然 《信訪條例》試圖將涉訴信訪排除在調(diào)整范圍之外，但由于信訪基本制度框架將各類信訪均納入“大信訪”格局，也使得涉訴信訪難脫窠臼。筆者認(rèn)為，解決之道在于改革現(xiàn)有的為數(shù)眾多且效率低下的信訪機(jī)構(gòu)，應(yīng)考慮撤銷行政部門內(nèi)部的和各級黨委、人大以及其他非權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的信訪機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門的、統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)，賦予其相對獨立性，令其專門負(fù)責(zé)接訪事務(wù)。考慮到司法權(quán)的獨立性、人大的超然地位以及人大對司法權(quán)具有監(jiān)督的職能，統(tǒng)一的涉訴信訪機(jī)構(gòu)由人大領(lǐng)導(dǎo)、司法機(jī)關(guān)參與最好，且該機(jī)構(gòu)的層級最好為省級，省級以下不再單獨構(gòu)建。這樣，我們應(yīng)將立案庭、監(jiān)察部門、督辦部門整合為專門受理信訪案件的委員會，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、統(tǒng)籌兼顧、各負(fù)其責(zé)的大格局。同時，實行信訪機(jī)構(gòu)直管，把目標(biāo)放在解決問題、救濟(jì)權(quán)利、找出違法行為上，賦予其法定調(diào)查權(quán)、責(zé)令被信訪的院、庭作出書面報告權(quán)、公開調(diào)查報告權(quán)。這將有利于信訪資源的統(tǒng)一配置，既能夠使信訪機(jī)構(gòu)相對獨立，也能夠保證信訪的公正與效率。［7］此外，還要將涉訴信訪機(jī)構(gòu)的工作與問責(zé)制相結(jié)合，明確信訪機(jī)構(gòu)和信訪事項辦理機(jī)構(gòu)在交辦和督辦過程中的具體法律責(zé)任。如《四川省信訪條例》草案在全國首次提出行政問責(zé)制，直接授予信訪機(jī)構(gòu)對辦理機(jī)構(gòu)人員處分的建議權(quán)。山東省濟(jì)南市也于2009年2月出臺了《濟(jì)南市信訪工作責(zé)任追究辦法》，對信訪突出問題及群體性事件處理過程中應(yīng)予追究責(zé)任的事項專列一章進(jìn)行了具體規(guī)定，并明確了責(zé)任追究程序。［8］二是有權(quán)處理涉訴信訪問題的部門對什么樣的事項具有“管轄權(quán)”以及具有怎樣的權(quán)能。雖然我國各級各類信訪機(jī)構(gòu)名義上承擔(dān)著監(jiān)督、解決爭議、聽取民聲、反映民意、權(quán)利救濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定等社會責(zé)任，但信訪機(jī)構(gòu)系附屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，事實上并不具有行政職能，也不具有獨立處理問題的權(quán)力，甚至也不是單獨序列的國家機(jī)構(gòu)，所以它只能承擔(dān)“上傳下轉(zhuǎn)”的程序性功能，不可以也不可能解決本應(yīng)由負(fù)有一定職責(zé)的國家機(jī)關(guān)辦理的社會事務(wù)。［9］由此，必須要對群眾上訪的事項進(jìn)行分類?？茖W(xué)劃分信訪事項的類型，是信訪活動走向高效有序的重要保證，也是重塑司法權(quán)威，保障審判獨立的基本前提。具體而言，區(qū)分信訪事項類型的目的和價值在于：一是有利于科學(xué)界分我國信訪體系和司法體系的職責(zé)范圍和職能管轄。這關(guān)系到信訪體系和司法體系的職能分工，可以建構(gòu)法治化的政策工具和價值尺度，最終從制度上理順信訪體系與司法體系的相互關(guān)系，明確誰該管什么、不該管什么；還關(guān)系到如何加強(qiáng)信訪體系的業(yè)務(wù)制度建設(shè)、信訪專業(yè)隊伍建設(shè)和信訪組織制度建設(shè)等重大問題。二是有利于公正、高效地規(guī)范“重訪”或涉訴信訪的法治化終結(jié)問題，有利于維護(hù)司法裁判的權(quán)威性和終局性，有利于維護(hù)高效嚴(yán)明的信訪工作秩序?？稍V的涉訴信訪事項是指依據(jù)現(xiàn)行的程序法和實體法規(guī)范，可以且能夠通過訴訟程序獲得救濟(jì)的事項，或者信訪人的信訪事項已經(jīng)依法進(jìn)入司法訴訟程序?qū)徖?、但在尚未審理終結(jié)前基于對司法機(jī)關(guān)的公正性產(chǎn)生疑慮而另行通過信訪渠道尋求救濟(jì)的相同事項；不可訴的信訪事項是指按照現(xiàn)行實體法和程序法規(guī)定，尚無法進(jìn)入司法訴訟程序獲得救濟(jì)的信訪事項。這類信訪主要集中于公民的政治參與和社會監(jiān)督領(lǐng)域，多屬于行使政治與公民權(quán)利的范疇。［10］對于可訴的必須要依法納入司法程序，對于不可訴的信訪部門要堅決予以拒絕，對于民眾無理纏訪的，必要時候要予以治安處罰，只有這樣，才能改變目前混亂的涉訴信訪局面。

所謂程序，也包含兩個方面：一是對比較嚴(yán)重的群體性事件和個案建立信訪聽證程序。由于涉訴信訪制度并無專門程序，法院對信訪申訴應(yīng)如何進(jìn)行審查未設(shè)立嚴(yán)格的程序規(guī)范，導(dǎo)致法院對涉訴信訪的復(fù)查活動因無明確規(guī)范而處于無序狀態(tài)，聽證制度在這方面可以起到彌補的功效。［11］信訪者的目標(biāo)在于通過信訪使得司法權(quán)力能夠重新啟動以實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，因而涉訴信訪制度與審判制度存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。涉訴信訪的制度化改造路徑在于將其與審判制度接軌。建構(gòu)信訪聽證程序，能最大限度地保障當(dāng)事人的合法權(quán)利、維護(hù)司法的公正性，以及消解當(dāng)事人無理纏訪的心理預(yù)期。除此之外，聽證程序?qū)τ诮鉀Q群體性事件更是具有得天獨厚的優(yōu)勢，將“民主性”發(fā)揮到最大限度。聽證程序應(yīng)公開透明、方便高效，充分滿足當(dāng)事人解決問題的愿望。二是將涉訴信訪終結(jié)程序落到實處。“一些訴訟案件當(dāng)事人對于幾年前、十幾年前甚至幾十年前生效的裁判仍然申訴不止；各級機(jī)關(guān)對于經(jīng)過幾次、十幾次、幾十次處理過的涉訴信訪，還轉(zhuǎn)交給法院復(fù)查、再審，司法資源遭受極大浪費。司法權(quán)威性、終極性受到嚴(yán)重沖擊，其示范效應(yīng)又促使涉訴上訪愈演愈烈，乃至直接影響到社會和諧和國家權(quán)威?！保?2］涉訴信訪終結(jié)程序的落實需要確立無理信訪標(biāo)準(zhǔn)，對無理信訪（或稱惡意信訪）行為規(guī)定明確的終止制度，改變目前對涉訴信訪處理乏力的局面。使信訪既能反映群眾的呼聲，又不至于被濫用。具體而言，對于經(jīng)聽證程序確定為無理上訪的，“由所涉及的審判庭提供原審、再審或復(fù)查的有關(guān)法律文書、申訴材料、歷次復(fù)查情況、息訴工作記錄、案件綜合報告等資料，送交立案庭建立信訪人員檔案。由立案庭將審理結(jié)論在接待場所公之于眾，并將相關(guān)材料報上級法院、黨委政府信訪工作機(jī)構(gòu)，終結(jié)涉訴信訪程序。終結(jié)涉訴信訪程序后，不再就其申訴立卷復(fù)查或回函答復(fù)，只做一般性的接訪息訴工作?！保?3］

“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本差別?！保?4］（p3）因此，重塑我國的涉訴信訪制度，必須要將其納入法治的軌道，遵守程序至關(guān)重要。

三、改革現(xiàn)有的“兩審終審”制，完善法的可訴性

我們目前的審判程序是四級法院、兩審終審，這樣的訴訟模式造成了兩個問題：一是很大一部分案件在地方法院就被審理終結(jié)了。這在目前我們法官整體素質(zhì)不高的情況下，導(dǎo)致了當(dāng)事人對案件的判決并不認(rèn)同。而面對一個得不到心理認(rèn)同的生效判決，當(dāng)事人選擇上訪就“天經(jīng)地義”了。二是現(xiàn)存的審判制度在兩審終審?fù)?，還有申訴和再審程序，特別是對申訴次數(shù)沒有給予明確限制。在實踐中，即使當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有終審判決固定下來，但在事實上仍處于不確定狀態(tài)，這就給了當(dāng)事人一個暗號：只要不停地申訴、上訪，案件就有再審的可能。這樣的制度設(shè)計使得我國的司法審判沒有真正的終結(jié)程序。

改革現(xiàn)有的“四級兩審”訴訟制度有兩種途徑：一是實行三審終審制。所謂三審終審制，是指一審案件當(dāng)事人認(rèn)為二審法院對其上訴案件作出的改判系錯誤判決，可在一定期限內(nèi)通過二審法院請求再上一級法院對該案進(jìn)行第三審的一種特別的審級制度。目前世界上的大部分國家都是實行三審終審，而事實上我國在建國初期就曾在部分地區(qū)實行過三審終審。在三審制架構(gòu)下，給予某些爭議大的案件三次司法救濟(jì)的機(jī)會，有利于確立司法的權(quán)威，同時也有利于平息當(dāng)事人的訴訟意愿，有利于糾紛在法院內(nèi)獲得解決。且第三審只是作為法律審的終審，專就下級審法院裁判之解釋適用法律有無違背法律為審理，不再審理事實是否有錯誤。二是承認(rèn)飛躍上訴制度。上訴制度的本質(zhì)在于賦予當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，即盡管在審級上實行兩審或三審終審，但并非每個案件都必須經(jīng)歷兩次或三次審理才能獲得終審判決，對是否進(jìn)入第二審或第三審程序的選擇應(yīng)由當(dāng)事人自主決定。例如：德國《民事訴訟法》第566條之一規(guī)定：“對于州法院所為的第一審終局判決，可以依照本條規(guī)定，越過控訴審，直接提起上告。越過控訴審，須經(jīng)對方當(dāng)事人同意。表明同意的書面陳述，應(yīng)附于上告狀中；這種陳述也可以由第一審的訴訟代理人為之……提起上告和表明同意，視為舍棄控訴審的上訴。”日本《民事訴訟法》第281條、第311條規(guī)定，在當(dāng)事人達(dá)成共同提起上告而不提起控訴協(xié)議的情況下，對地方法院的判決，可以直接向最高法院提起上告；對簡易法院的判決，可以直接向高等法院提起上告。我國臺灣地區(qū)2003年1月修訂“民事訴訟法”時，為發(fā)揮第三審法律審的功能，增設(shè)飛躍上訴制度，明定當(dāng)事人對于第一審法院依通常訴訟程序所為之終局判決，就其確定之事實認(rèn)為無誤者，得合意逕向第三審法院上訴，以節(jié)省勞費，使案件得以迅速確定（見增訂第466條之四）。

在涉訴信訪所需要的司法改革中，除了改革現(xiàn)有的四級兩審體制外，還有一個重要的方面就是完善法的可訴性，其實質(zhì)就是擴(kuò)大法院的受案范圍。

法的可訴性是指法所必備的為了判斷社會糾紛的是非而使糾紛主體可訴求于法律公設(shè)的判斷主體的屬性，它是法的基本屬性之一。這一概念內(nèi)含著如下要點：首先，法的可訴性所指向的對象是社會糾紛?！鐣坏┲瓜⒘思姞?，則法律存在的理由盡失。然而，社會糾紛的存在是必然的，這既取決于事物之矛盾本性，更取決于人的社會性與個體性之二元存在。這種社會沖突的必然性既是法律可訴性之必要性前提，同時，法律可訴性的設(shè)定也為社會沖突和糾紛提供了解決方式。一旦可訴的法律建立，則曾是法律創(chuàng)立之前因的社會沖突便成為法的可訴性所要解決的對象。其次，法的可訴性的實現(xiàn)前提是糾紛主體的自愿選擇。所謂法的可訴性缺陷是指在國家法律中不可訴現(xiàn)象的大量存在。在我國的現(xiàn)行法律中，大量法律具有不可訴性，這首先表現(xiàn)在一些公法中，具體說來，一方面，在學(xué)理和宣傳中被稱之為“根本大法”、“治國安邦總章程”的憲法就不具有可訴性。［15］（p173）……憲法的不可訴性又引致了一系列憲法的關(guān)系法律之不可訴性，如“民族區(qū)域自治法”、“國旗法”等等；另一方面，在我國現(xiàn)行的行政實體法中，有關(guān)權(quán)力條款和責(zé)任條款不相匹配，其基本性質(zhì)是建立在“管理論”基礎(chǔ)上的“管理法”而不是“控權(quán)法”，因此，大量行政法律亦具有不可訴性，從而使這些法律成為行政機(jī)關(guān)操縱的工具，而無法成為司法機(jī)關(guān)判斷是非的準(zhǔn)則；再一方面，凡規(guī)范公權(quán)主體的法律，如各種組織法、法官法、檢察官法等等，除涉及有關(guān)刑事責(zé)任者外，其余規(guī)定皆不具可訴性。不僅在公法中存在著嚴(yán)重的不可訴性，即使可訴性程度較高的私法，由于立法自身的沖突和缺陷，尤其立法中原則性有余，系統(tǒng)化不足現(xiàn)象的存在，以及政策與法律的沖突等都直接抑制了私法的可訴程度，影響了訴訟的實現(xiàn)。［16］（p167－169）中國社會科學(xué)院研究員于建嶸對進(jìn)京上訪者進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，統(tǒng)計顯示：在接受問卷調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位農(nóng)民在上訪之前曾就申訴的問題到法院起訴過， 其中法院不予立案的竟然占到了42．9%。［17］這是一個讓人瞠目的數(shù)據(jù)，訴訟本應(yīng)是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線和糾紛解決的最終途徑，可現(xiàn)實中，想走進(jìn)法院都不是件容易的事。

法的可訴性缺陷在我國表現(xiàn)得特別明顯，一個重要的原因在于我國的行政權(quán)強(qiáng)于司法權(quán)。也就是說，把本該由自己行使的權(quán)力交由別人，使得我國司法權(quán)的獨立性和公信力大大降低。由此，民眾特別熱衷于信訪也就不是什么奇怪的事了。有組對比數(shù)據(jù)可以表明這一點：“涉訴信訪與行政糾紛信訪之間并沒有太多重疊，簡單地說，全國每年有400－500萬件涉訴信訪，卻只有10萬件左右的行政訴訟?！薄爸袊男姓V訟系統(tǒng)其實不難使用?！ㄐ姓┰V訟的門檻不高，成功率也遠(yuǎn)勝于信訪。然而民眾卻依然寧愿選擇信訪?！保?8］

四、構(gòu)建法治視野下的多元化糾紛解決機(jī)制

不管是何種社會形態(tài)、何種社會制度以及何種社會發(fā)展的不同階段，都會存在不同程度的社會矛盾與沖突，因為矛盾是社會發(fā)展的原動力。沒有了矛盾與沖突，社會就不可能進(jìn)步。面對糾紛與沖突，國家既要不斷強(qiáng)化應(yīng)急制度建設(shè)，更要不斷完善常態(tài)下的糾紛解決機(jī)制。

在法治化的國家里，司法審判是最典型也是最終的糾紛解決模式。所謂法治，正是法的治理，即一切行為都要在法律規(guī)則之下，不允許有超越法律的特權(quán)存在。2000年美國總統(tǒng)大選，戈爾和小布什因為佛羅里達(dá)州的投票程序問題而產(chǎn)生計票糾紛，最終雙方也是通過聯(lián)邦最高法院解決了此爭端。這才是法治的表現(xiàn)，因為法律是公平正義的化身，訴訟的最終目的是使被損害了的公平正義回到原初狀態(tài)。

涉訴信訪因其與審判活動的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，事實上已經(jīng)承擔(dān)著解決糾紛的功能，它的目的在于通過司法系統(tǒng)外的權(quán)威來引起案件的再審，繼而出現(xiàn)有利于當(dāng)事人的判決。但此模式造成了“行政機(jī)關(guān)越位，直接介入司法審判，行政權(quán)與審判權(quán)發(fā)生功能錯位，信訪時常取代審判程序， 訴訟制度面臨被顛覆的潛在危機(jī)。”［19］（p4）而在審判權(quán)限內(nèi)解決涉訴信訪問題是最科學(xué)、最合理的選擇。在運行機(jī)制上，要重點做好以下幾個方面的工作：一是注重訴訟調(diào)解，盡可能以調(diào)解方式結(jié)案，實現(xiàn)息訴罷訪的目的。但需注意的是調(diào)解要自愿，要遵守調(diào)解的規(guī)則。如果是強(qiáng)制性調(diào)解，那只是把矛盾給遮掩了，并不能真正解決問題；二是強(qiáng)調(diào)二審的糾錯功能以及慎重對待再審。上級法院和下級法院之間只是監(jiān)督關(guān)系并不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此二審要全面審理，重在糾正錯誤裁判。再審程序的頻繁啟動給判決帶來了不穩(wěn)定性，要慎重對待；第三，健全判決執(zhí)行工作的異議申請和程序，通過法定程序解決社會矛盾；第四，加強(qiáng)法院的解釋性工作，比如法院不予立案的說明、在法院判決書中詳細(xì)闡明認(rèn)定的事實和適用的法律等，通過說理來說服當(dāng)事人息訴罷訪；第五，對于已經(jīng)認(rèn)定的非正常信訪、無理纏訪的案件，必要時候可移交公安機(jī)關(guān)，依據(jù)我國《治安管理處罰法》乃至《刑法》的相關(guān)規(guī)定，對擾亂社會秩序、聚眾沖擊國家機(jī)關(guān)、危害國家工作人員人身安全等行為予以懲罰。另外，要注重處理過程的透明度和公開化，充分運用聽證會、公開審理等形式，公開案情、公開訴求、公開處理結(jié)果，接受公眾和媒體的監(jiān)督，澄清是非，對無理信訪者形成強(qiáng)大的輿論壓力。［20］

當(dāng)然，把所有糾紛都納入審判渠道，要司法解決一切社會矛盾，那是不現(xiàn)實的。司法權(quán)作為與立法、行政并列的三權(quán)之一，其權(quán)能有無法逾越的邊界。超越其邊界行使司法權(quán)，不僅會讓審判權(quán)在糾紛處理過程中超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，也會讓審判權(quán)陷入困境：它越是有所作為，就越會無形中損害審判的權(quán)威性，繼而引發(fā)更大規(guī)模的糾紛。而各種社會矛盾相互交織，需要整合各方面的力量，綜合運用多元化的糾紛解決機(jī)制。訴訟作為成本最高的糾紛解決方式，無力單獨應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實?！叭魏螘r候，國家與社會在糾紛解決問題上都一定要有個邊際的問題。不可能所有問題都進(jìn)法院解決，審判并不總是正義的最后一道防線?！保?1］

［1］周永坤．信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇［J］．暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006，（01）．

［2］魏治勛．涉訴信訪的“問題化”邏輯與治理之道［J］．法學(xué)論壇，2011，（01）．

［3］［4］中國司法改革年度報告（2010）［J］．政法論壇，2011，（03）．

［5］（美）歐中坦．千方百計上京城：清朝的京控［M］．謝鵬程譯．賀衛(wèi)方校．見高道蘊，高鴻鈞，賀衛(wèi)方編．美國學(xué)者論中國法律傳統(tǒng)［M］．中國政法大學(xué)出版社，1994．

［6］張國文．試論涉訴信訪的制度困境及其出路［J］．華東師范大學(xué)學(xué)報，2007，（02）．

［7］易虹．涉訴信訪制度困境與解決機(jī)制的整合［J］．江西社會科學(xué)，2010，（02）．

［8］章彥英．涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局及破解之道［J］．法學(xué)論壇，2011，（01）．

［9］［10］劉炳君．涉法涉訴信訪工作的法治化研究［J］．法學(xué)論壇，2011，（01）．

［11］徐建新．涉訴信訪的現(xiàn)狀及機(jī)制完善探討［J］．法律適用，2005，（05）．

［12］［13］胡道才．我國涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)［J］．國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2004，（06）．

［14］季衛(wèi)東．法治秩序的建構(gòu)［M］．中國政法大學(xué)出版社，1999．

［15］［16］謝暉．獨立的司法與可訴的法［A］．載信春鷹，李林主編．依法治國與司法改革［M］．中國法制出版社，1999．

［17］于建嶸．信訪制度性缺失及其政治后果：關(guān)于信訪制度改革的調(diào)查［J］．鳳凰周刊，2004，（32）．

［18］張?zhí)┨K．中國人在行政糾紛中為何偏好信訪［J］．社會學(xué)研究，2009，（03）．

［19］李宏勃．法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪［M］．清華大學(xué)出版社，2007．

［20］吳玉嶺，楊志剛．難以承受之重——論審判權(quán)在涉訴信訪中的限度［J］．華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2011，（01）．

［21］朱蘇力．社會變遷中的法理學(xué)問題［EB/Ol］．中國民商法律網(wǎng)，http：//www /civillaw．tom．cn/article/defauh．a(chǎn)sp？id：4121，2008－10－15．

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Path Selection of the Country Ruled by Law about the Petition of Litigation

Li Yanshun

s：the petition of litigation has become a major difficulty in judicial and administrative matters，and the fundamental way to deal with is to make it in the track of law．We must do something for remodeling the petition of litigation．Firstly，regulate the petition from the “right” and ”process”，in order to regulate the acceptance and the handling behavior；Secondly，we should improve the existing “four level and two trial” modes，in order to reform the actionability of operation；Finally，we should build a true foundationally multi－dispute settlement mechanism in foundation of judicial independence，to fully realize the parties’ purpose and stop the petition．

the petition of litigation；right；process；three final pre－trial；actionability of operation

D632．8

A

1007－8207（2012）01－0027－05

2011－09－02

李延舜 （1981—），男，山東萊蕪人，河南科技大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向為法理學(xué)。

本文系河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目 “‘涉訴信訪’與 ‘衡平法’的比較研究”的階段性成果，項目編號：2011－QN－003；河南科技大學(xué)青年科學(xué)基金項目 “‘涉訴信訪’與法治研究”的階段性成果，項目編號：2010QN0028。