楊華鋒

（國際關(guān)系學(xué)院，北京 100091）

環(huán)境治理策略之審視三題

楊華鋒

（國際關(guān)系學(xué)院，北京 100091）

基于經(jīng)濟(jì)理性主義而生的市場自決、基于行政干預(yù)主義發(fā)展而來的政府主導(dǎo)和由民主實(shí)用主義催化而來的社區(qū)自治，是環(huán)境治理策略的三種基本類型。就其實(shí)踐進(jìn)程而言，在國家治理、社會治理與市場機(jī)制中所承認(rèn)與建構(gòu)的實(shí)體都必然包含著自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)體系，因而對環(huán)境問題的應(yīng)對首當(dāng)其沖的就是市場手段；其次由于市場失靈的存在，政府積極干預(yù)有著現(xiàn)實(shí)的土壤；再次因?yàn)樾姓深A(yù)主義視角下的行政壟斷所帶來的弊端，政府失靈頻現(xiàn)，因而也滋生著對社會治理機(jī)制創(chuàng)新的期待。

環(huán)境治理；經(jīng)濟(jì)理性主義；行政干預(yù)主義；民主實(shí)用主義

基于經(jīng)濟(jì)理性主義而生的市場自決、基于行政干預(yù)主義發(fā)展而來的政府主導(dǎo)和由民主實(shí)用主義催化而來的社區(qū)自治，是環(huán)境治理策略的三種基本類型。

就國家機(jī)制而言，其在自然災(zāi)害、社會群體內(nèi)部沖突、市場失靈以及外部威脅方面扮演著關(guān)鍵性角色，通過必要的行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段來實(shí)現(xiàn)有效的制度供給，并結(jié)合必要的行政強(qiáng)制力，建構(gòu)社會主導(dǎo)價(jià)值觀，實(shí)施社會公共工程。當(dāng)市場供給無力，社會需求難以滿足的情況下，這種治理機(jī)制體現(xiàn)出高效、回應(yīng)與積極主動性。不過國家治理機(jī)制在制度層面也潛伏著一定的風(fēng)險(xiǎn)與缺陷，有效制度供給不足以及制度適用過程中的選擇性與自由裁量，往往會誘發(fā)更大程度與更廣范圍的治理危機(jī)。

就市場機(jī)制而言，其通過市場分工的深化、資本的激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)理性的培育，可以在一定程度上抵制政治權(quán)力的過度干預(yù)，體現(xiàn)“看不見的手”的積極意義，實(shí)現(xiàn)市場資源配置的帕累托最優(yōu)。因此，市場治理機(jī)制在應(yīng)對資源配置失衡和經(jīng)濟(jì)行為不當(dāng)方面有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。不過市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的前提條件比較苛刻，而不完全信息市場的現(xiàn)實(shí)往往體現(xiàn)為投機(jī)行為的泛濫、壟斷行為的盛行、經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制的崩潰等。

就社會治理機(jī)制而言，志愿合作與積極行動是積極公民的集中體現(xiàn)，在信任與合作的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的公民行為具有典型的自治與他治統(tǒng)一的特性，其對政治權(quán)力和市場行為均有一定程度的遏制作用。只是在轉(zhuǎn)型中國的社會現(xiàn)實(shí)中，其發(fā)展結(jié)構(gòu)的不平衡以及市民社會內(nèi)部的碎片化和隨機(jī)性，令其難以充當(dāng)有效治理的主體，反而可能被某些政治力量或利益集團(tuán)所控制，走向民主參與、社會治理的反面。

一、經(jīng)濟(jì)理性主義與市場自決策略的審視

首先，經(jīng)濟(jì)理性提出了這樣的一種觀點(diǎn)，即：人類社會和廣闊的環(huán)境世界應(yīng)當(dāng)服從于經(jīng)濟(jì)利益，而不是經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)被組織起來服從于人類與環(huán)境的利益。[1]在經(jīng)濟(jì)理性主義者看來，市場機(jī)制能否對環(huán)境問題進(jìn)行有效的治理，取決于對環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定是否清晰。而“產(chǎn)權(quán)是個(gè)人和組織的一組受保護(hù)的權(quán)利，它們使所有者能夠通過收購、使用、抵押和轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的方式持有或處置某些資產(chǎn)，并占有或承擔(dān)在這些資產(chǎn)的運(yùn)用中所產(chǎn)生的效益與虧損”。[2]不過，這種基于產(chǎn)權(quán)而衍生的一系列環(huán)境治理手段，已遭遇越來越多的挑戰(zhàn)。如William Mitchell和Randy Simmonms所言，環(huán)境難題應(yīng)當(dāng)更多地被理解為政府劃定私有權(quán)的失敗，而不是私人利潤追逐的失敗。[3]在經(jīng)濟(jì)理性主義中，政府也是作為類似于一種經(jīng)濟(jì)個(gè)體的集合而存在的，公民是明顯缺失的，集中關(guān)注的是消費(fèi)者。這就在本質(zhì)上承認(rèn)了污染權(quán)是可以交易的，事實(shí)上也就踐踏了基本的環(huán)境人權(quán)。

其次，經(jīng)濟(jì)理性主義向環(huán)境政策實(shí)踐擴(kuò)散的速度極其緩慢。就制度創(chuàng)設(shè)而言，經(jīng)濟(jì)理性主義的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行政理性主義，同時(shí)經(jīng)濟(jì)理性主義關(guān)于市場取向的政策工具論點(diǎn)植根于新古典主義微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，它與現(xiàn)實(shí)世界是大不相同的。[4]這就造成經(jīng)濟(jì)理性主義基礎(chǔ)之上的市場自決型治理策略往往難以解決環(huán)境問題，反而還會加重治理危機(jī)。究其原因，在于經(jīng)濟(jì)理性主義機(jī)械式地關(guān)注理性生產(chǎn)者與消費(fèi)者，而忽略公民的存在。正如安德魯·多布森所認(rèn)為的那樣，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)本身不太會導(dǎo)致一個(gè)可持續(xù)社會所要求的實(shí)質(zhì)性的和多方面的行為變化。[5]并且這種激勵(lì)行為往往會削弱環(huán)境領(lǐng)域中的公民權(quán)，其只看重生產(chǎn)者與消費(fèi)者偏好，而忽略公民偏好。事實(shí)上，公民偏好往往與生產(chǎn)者與消費(fèi)者偏好存在顯著的差異。

再者，市場機(jī)制下的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施往往會導(dǎo)致一種集中化的結(jié)果。因?yàn)橹灰鐣写嬖谥燃?，那么?jīng)濟(jì)財(cái)富的集中也總是與政治、軍事等權(quán)力集中在精英集團(tuán)手中一樣具有伴生性，并且這種集中性往往還表現(xiàn)出一定程度上的合理性，這一合理性恰恰也就是資源稟賦日益分化的源頭。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)理性主義所關(guān)涉的“理性”也將導(dǎo)致非常惡劣的市場效果，就環(huán)境事務(wù)而言，如果每一個(gè)人都是理性自我主義者，那么，公共物品將總是被濫用，污染者將繼續(xù)制造外部性，而政府將絕對不可能力挽狂瀾。顯而易見，經(jīng)濟(jì)理性主義作為一種對環(huán)境事務(wù)的應(yīng)對是不合適的。[6]經(jīng)濟(jì)理性主義視野中的理想產(chǎn)權(quán)與自由資本主義的價(jià)值觀對環(huán)境問題的治理缺乏充分的治理性，而徒具破壞性。尤其是當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)理性與地方政府、企業(yè)集團(tuán)或者其他行動者結(jié)合起來時(shí)，其破壞力是相當(dāng)大的。

最后，需要反思的是，在亞當(dāng)·斯密闡述市場這一看不見的手的功能時(shí)，他認(rèn)為社會中的法律、道德、宗教和習(xí)俗都會一如既往地發(fā)揮作用，對個(gè)體行為進(jìn)行制約。這種從前工業(yè)社會或曰前資本主義時(shí)代繼承而來的社會道德對于資本主義經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是不可或缺的。然而遺憾的是，在資本主義發(fā)展的進(jìn)程中，當(dāng)利益最大化成為人們的信條，那些社會價(jià)值與倫理規(guī)范也就失去了規(guī)約的能力。在瘋狂的發(fā)展主義和消費(fèi)主義驅(qū)使下，社會價(jià)值體系發(fā)生嚴(yán)重畸形。盡管我們不能浪漫地、不切實(shí)際地幻想前工業(yè)社會時(shí)代的道德高度，但是卻不得不展開對工業(yè)文明體系的反思。因?yàn)橹挥袑I(yè)社會的生活方式、生產(chǎn)方式予以適當(dāng)?shù)姆此寂c追問，才可能尋找到綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)社會所必須遵循的基本原則。這一價(jià)值觀的調(diào)節(jié)有賴于社會組織的發(fā)展，有賴于政府組織的調(diào)節(jié)，更有賴于市場主體的積極參與和調(diào)試。因而，在市場機(jī)制作用之下，如何扭轉(zhuǎn)市場經(jīng)濟(jì)行為的非道德化，為可持續(xù)發(fā)展與道德經(jīng)濟(jì)提供必要的、寬泛的自然觀，繼而來調(diào)和市場社會關(guān)系，就意味著一場旨在改善社會活動與政治體系的自組織化運(yùn)動的開展，也就是說，在市民社會基礎(chǔ)上所形成的社區(qū)治理模式有汲取國家機(jī)制與市場機(jī)制教訓(xùn)，并予以改善的責(zé)任與義務(wù)。

二、行政干預(yù)主義與政府主導(dǎo)策略的反思

行政理性主義強(qiáng)調(diào)專家而不是公民或生產(chǎn)者/消費(fèi)者在社會問題解決中的角色，也強(qiáng)調(diào)等級制而非平等或競爭的社會關(guān)系的作用。[4]在行政理性主義視野中，環(huán)境事務(wù)中的公共利益的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用本身往往成為一種技術(shù)性的過程。行政理性主義將自由資本主義的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀視為理所當(dāng)然。在不改變現(xiàn)行結(jié)構(gòu)的條件下，它利用結(jié)合進(jìn)官僚制系統(tǒng)并被公共利益所激發(fā)的科技專長來解決環(huán)境問題。[4]而官僚制是20世紀(jì)人類社會組織的超級理性形式，借助官僚化組織而提高的社會理性化是不可避免的。[7]因此理性主義往往是與官僚制相吻合的，“行政理性主義”也就意味著基于專家意見的等級制，存在著集中于頂點(diǎn)的權(quán)力和知識。但是，任何復(fù)雜性的難題都會向這種中央集權(quán)提出挑戰(zhàn)：所有人——包括專家，都不可能做到對一個(gè)議題的各個(gè)方面都有足夠的了解。正如卡爾·波普爾和馮·哈耶克所論證的，知識總是分散和零碎的。而行政理性主義所具有的封閉性的、層級性的風(fēng)格，采取一種簡單化的、以命令與控制為主的行政行為來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，往往難以有效地實(shí)現(xiàn)信息的整合。

在面對具體現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題時(shí)，政府主導(dǎo)型策略具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：一是環(huán)境治理效果的可預(yù)期性與可確定性。由于政府行為的強(qiáng)制性，因而其被施予的對象必須嚴(yán)格服從相應(yīng)制度規(guī)制，從而有助于環(huán)境目標(biāo)的確定。二是有利于處理突發(fā)性的環(huán)境事件。突發(fā)性的環(huán)境事件往往具有緊迫性與擴(kuò)散性，處理不及時(shí)或處理不當(dāng)會引發(fā)更大范圍的不穩(wěn)定事件，因此由政府主導(dǎo)通過便捷的行政行為來協(xié)調(diào)環(huán)境矛盾，是最為有效的手段。三是公共服務(wù)的優(yōu)勢。良好的環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，政府在提供此類公共產(chǎn)品時(shí)具有先天性優(yōu)勢。政府直控型環(huán)境政策有其合理性和實(shí)際效益，它的優(yōu)勢領(lǐng)域是那些公共性和總體性強(qiáng)、需要一定強(qiáng)制性的環(huán)境事務(wù)，即在創(chuàng)造和維護(hù)人與人就環(huán)境權(quán)益進(jìn)行合理交易所需的“秩序”方面。[8]

然而由于信息障礙、腐敗、尋租以及官員個(gè)體行政能力差異等方面因素的存在，環(huán)境治理領(lǐng)域中也存在著政府失靈。政府主導(dǎo)型策略不可避免的具有以下缺陷：一是政府依靠威權(quán)主義通過自上而下的行政命令實(shí)施對環(huán)境事務(wù)的管理，政府主導(dǎo)行為造成了社會的不足；二是政府管理帶有強(qiáng)烈的道德主義特征，由于距離悖論的存在，公眾總是會傾向于認(rèn)為更高級的官員擁有更高的“善”與“德”，從而對中央政府抱有并不現(xiàn)實(shí)的期待。在這一導(dǎo)向下，政府干預(yù)存在著極大的隱患，如政府行政暴力的濫用、對既有正式與非正式規(guī)則的踐踏等。

政府主導(dǎo)型策略無法回避權(quán)力集中化趨勢。“行政主導(dǎo)的政治傳統(tǒng)造就國家社會一體化社會結(jié)構(gòu)和行政化法律形態(tài)，不是權(quán)利制衡權(quán)力，而是權(quán)力支配權(quán)利，法律不但不具有制衡行政權(quán)保障公民權(quán)的法治功能，反而成為侵害公民權(quán)的工具。整個(gè)社會對行政權(quán)的依賴，導(dǎo)致公民權(quán)利意識和自主意識的缺失?！盵9]在環(huán)境治理實(shí)踐過程中，“即使地方政府更能回應(yīng)民主參與，而集權(quán)的歪曲效果反使國家政府看起來似乎比地方政府更能對環(huán)境問題做出反應(yīng)?！盵10]這種效應(yīng)的存在反過來又會進(jìn)一步催化權(quán)力的集中化，最終必然釀成治理體系內(nèi)部熵值效應(yīng)的極大化，致使權(quán)力系統(tǒng)有效性下降并出現(xiàn)紊亂化特征。權(quán)力集中和民主的削弱是一枚硬幣的兩面，權(quán)力如果持續(xù)性地集中，必然導(dǎo)致民主的削弱；反之，民主的削弱也催化了權(quán)力的集中。在環(huán)境事務(wù)領(lǐng)域，一方面，無窮地追求權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力主體對人文關(guān)懷、對生態(tài)意識的漠視；另一方面，集權(quán)化的趨勢往往會使民眾致力于保護(hù)與復(fù)原環(huán)境的仁義之舉失去用武之地。在現(xiàn)實(shí)中所呈現(xiàn)出來的“行政國家”現(xiàn)象，意味著“權(quán)力集中構(gòu)成了一個(gè)歷史過程不可避免的結(jié)構(gòu)，這個(gè)歷史過程以等級制社會結(jié)構(gòu)的確立為起點(diǎn)，蘊(yùn)涵了人對人、人對自然進(jìn)行統(tǒng)治的意識形態(tài)”。[11]

在這種行政國家現(xiàn)象的視域中，國家往往遭到“執(zhí)行赤字”的質(zhì)疑，即立法與高層執(zhí)行決定宣稱要達(dá)到的和現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)際達(dá)到的之間的一個(gè)巨大鴻溝。[12]一個(gè)有助于解釋行政理性主義下“執(zhí)行赤字”的直觀理由是對政策制定順從的難題。這種順從體現(xiàn)在兩個(gè)層次上：首先是最基層官員必須遵循上級的期望；第二，排污者、開發(fā)者和資源使用者必須遵從行政機(jī)構(gòu)發(fā)出的指示。中央制定的政策對于最基層的官僚制所處的當(dāng)?shù)丨h(huán)境并不敏感，因此作為環(huán)境治理最大責(zé)任主體的政府也往往是自然環(huán)境最大的破壞者，其治理責(zé)任與破壞行為的距離在實(shí)踐進(jìn)程中展示為行政主導(dǎo)策略下的“執(zhí)行赤字”問題。

三、民主實(shí)用主義與社區(qū)治理困頓的檢視

相對于市場自決型而言，社區(qū)治理更多地體現(xiàn)了一種對自然生態(tài)的道德性關(guān)懷。在社區(qū)內(nèi)，環(huán)境資源是可貴的、珍貴的，而不是用金錢衡量的。它的價(jià)值體現(xiàn)為人們對它的珍惜而不是無度的耗用上。社區(qū)與環(huán)境可以被看成是一對“互惠的伙伴”，一方面社區(qū)是為了解決環(huán)境問題而產(chǎn)生的，另一方面，環(huán)境也因此成為社區(qū)形成的最重要的促成因素之一。相對于政府主導(dǎo)而言，社區(qū)治理更多地體現(xiàn)了一種參與民主的訴求。參與式民主體現(xiàn)在民眾可以更大程度地進(jìn)入對公共事務(wù)的治理范疇，在那些傳統(tǒng)的被認(rèn)為是政府的職能范圍之內(nèi)的事情上影響政策的制定、參與政策的執(zhí)行等等。伴隨社區(qū)治理的拓展，當(dāng)社區(qū)公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，普通社區(qū)居民可以享有必要的“自衛(wèi)”權(quán)力。

隨著公民意識的覺醒、公共權(quán)利的彰顯，市民社會的發(fā)展為社區(qū)自組織行為提供了施展的平臺。社區(qū)“自組織”的機(jī)理就在于，在社區(qū)利益共同體內(nèi)居民之間進(jìn)行自主合作，通過自我組織與自我管理來實(shí)現(xiàn)持久性的共同利益，有效地保護(hù)社區(qū)的生態(tài)環(huán)境。社區(qū)治理相較于市場治理與政府主導(dǎo)的策略具有很大程度上的優(yōu)勢，不過該優(yōu)勢之實(shí)現(xiàn)仰賴于以下四項(xiàng)基本條件：一是社區(qū)自主治理的規(guī)模必須足夠小。社區(qū)規(guī)模的大小決定著行動者行為策略的偏好?？梢韵胂笕绻?guī)模過于龐大，那么基于傳統(tǒng)社區(qū)而來的經(jīng)驗(yàn)也就失去了效力，其約束群體邊界過于寬廣，也就失去了規(guī)約能力；二是社區(qū)內(nèi)部的個(gè)體界限必須清晰。只有清晰的界限才能實(shí)現(xiàn)對社區(qū)成員身份的全面描繪，社區(qū)成員會傾向于選擇信任與合作行為，從而催生自發(fā)秩序的產(chǎn)生；三是互動行為的可重復(fù)性。解決囚徒困境的關(guān)鍵，就在于多次重復(fù)博弈行為。倘若是一次性博弈，且該博弈行為不可重復(fù)，那么必然滋生投機(jī)行為。只有當(dāng)人們知道在將來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)自己需要與他人繼續(xù)交往時(shí)，才會考慮自己的名聲好壞；四是必須有正式的或非正式的制度規(guī)范存在。任何一種合作化行為，其先決條件都是需要一套社區(qū)群體成員都奉行的基本規(guī)范。

在看到其優(yōu)點(diǎn)之時(shí)，我們也不能忽略社區(qū)治理也面臨著許多局限性。首先，社區(qū)治理往往缺乏必要的透明性。通過社區(qū)內(nèi)個(gè)人間的反復(fù)交往而發(fā)展起來的非正式規(guī)范，必然缺乏透明度，在社區(qū)邊界之外的人看來尤其如此。這種封閉性往往會破壞信任與合作的發(fā)展，使得社區(qū)外部成員難以融入該社區(qū)。而在法治環(huán)境下所形成的正式性規(guī)范或制度約束則容易實(shí)現(xiàn)更大范圍的信任與合作；其次，缺乏透明性的體系難以保證權(quán)力運(yùn)行的公正性。在許多傳統(tǒng)社區(qū)，其成員接受的許多內(nèi)部規(guī)范未必符合公正性，這種非正式的社會規(guī)范往往反映出一個(gè)群體的能力，通過其豐富的財(cái)富、權(quán)力、文化吸收力、智能或赤裸裸的暴力與威逼，去支配另一個(gè)群體，必然導(dǎo)致公正性的缺失。這種狀況自然是與封閉性的環(huán)境密不可分的；再者，社區(qū)自主治理制度框架下容易滋生錯(cuò)誤選擇的持續(xù)性。在社區(qū)中個(gè)體行為選擇與組織的選擇往往具有很大程度上的慣性，即便是一種錯(cuò)誤性的選擇，也會持續(xù)性地發(fā)生；最后，自主治理框架結(jié)構(gòu)最終往往被等級制所取代。自主治理的框架結(jié)構(gòu)為我們提供了一種社會資本組合的形式，但是這種組織化的方式在事實(shí)上往往會發(fā)展成為等級制的樣態(tài)。盡管我們在市民社會與網(wǎng)絡(luò)治理的引導(dǎo)下，希望實(shí)現(xiàn)自治與他治的同構(gòu)，希望“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)的消解，但不可否認(rèn)的是，“在可預(yù)見的將來，等級制仍然是組織形式不可缺少的一部分。這里至少有三個(gè)原因：其一，我們不能認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)和作為基礎(chǔ)的社會資本的存在是理所當(dāng)然的；不存在網(wǎng)絡(luò)的地方，等級制度就是唯一可能的組織形式；其二，一個(gè)組織要實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，等級制度往往起著不可或缺的作用；其三，人們天生就喜歡以等級制形式將自己組織起來?！盵13]

社區(qū)自治局限的存在，使我們不得不重新檢視民主實(shí)用主義的取向。環(huán)顧當(dāng)今世界，我們會發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境保護(hù)和污染控制方面取得較大進(jìn)展的國家都是民主實(shí)用主義最普遍的國家。然而它也面臨極大的困局，那就是政治權(quán)力的天然性存在和社會民主存量的稀缺。實(shí)際情況往往是，那些經(jīng)濟(jì)資源雄厚的利益團(tuán)體極力使政策辯論和決策制定過程的結(jié)果偏向有利于它們的方向。[14]因此這種民主文化的結(jié)果，往往與民主與公正無關(guān)。而現(xiàn)實(shí)市民社會發(fā)展的羸弱與生態(tài)公民權(quán)的缺失，使社區(qū)自組織化行為的基本條件難以滿足。社區(qū)政治理性的期待往往與行政理性主義的期許存在難以填平的鴻溝，從而造成政治理性上的尷尬。誠如德賴澤克所言，“民主實(shí)用主義承認(rèn)公民是基本的實(shí)體和公民間平等的自然的關(guān)系。但這種平等的理性辯論的形象被權(quán)力和策略的廣泛使用和政府維持經(jīng)濟(jì)信心的主導(dǎo)性需要所嚴(yán)重扭曲了?！盵4]因此，社區(qū)治理策略也往往難逃治理失靈的窘境。

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D035

A

1002-7408（2012）08-0050-03

國際關(guān)系學(xué)院中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（KYF-2011-T57）。

楊華鋒（1982-），男，山東冠縣人，管理學(xué)博士，國際關(guān)系學(xué)院公共管理系講師，研究方向：行政理論與政府創(chuàng)新。

[責(zé)任編輯：孫 巍]