周惠榮，夏 陽(yáng)

(1．云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院，昆明650031;2．德宏州人大常委會(huì)，云南芒市678400)

云南省德宏州境外替代種植現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

周惠榮1，夏 陽(yáng)2

(1．云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院，昆明650031;2．德宏州人大常委會(huì)，云南芒市678400)

境外替代種植是實(shí)現(xiàn)罌粟減種、禁種，深入推進(jìn)禁毒工作的有效方式。分析我國(guó)云南德宏州在緬甸克欽邦、撣邦開展境外罌粟替代種植取得的成效與存在的問題，提出要構(gòu)建理論體系、建立國(guó)際合作協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)雙邊機(jī)制建設(shè)、制定扶持政策、拓展林業(yè)綜合開發(fā)領(lǐng)域、完善管理體系等發(fā)展對(duì)策。

替代種植;林業(yè)開發(fā);國(guó)際合作;云南省德宏州

1 境外替代種植的提出及發(fā)展

替代種植，是指在我國(guó)境外周邊國(guó)家和地區(qū)的罌粟種植區(qū)域，利用農(nóng)林作物及其他產(chǎn)業(yè)替代罌粟種植，以逐步削弱這些地區(qū)對(duì)毒品經(jīng)濟(jì)的依賴，減少毒品的危害［1］。這里所指的罌粟包括罌粟及所有可制成毒品原料的作物;農(nóng)林作物特指非毒品農(nóng)林作物和經(jīng)濟(jì)作物，其它產(chǎn)業(yè)則包括交通、水利、能源、加工、旅游及貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)。

替代種植是通過國(guó)際合作的方式，主要在其他國(guó)家和地區(qū)以企業(yè)或項(xiàng)目帶動(dòng)的形式實(shí)施，它既是一種禁毒行為，又是一種經(jīng)濟(jì)行為，其實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)生活方式的變革，是以一種替代經(jīng)濟(jì)來(lái)取代毒品經(jīng)濟(jì)［2］。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，毒品走私日益嚴(yán)重。為從源頭上解決毒品對(duì)我國(guó)以及全球的危害，從上世紀(jì)90年代起，我國(guó)開始實(shí)施“綠色禁毒計(jì)劃”，即在金三角地區(qū)開展毒品跨境替代種植，中國(guó)企業(yè)在政府有關(guān)部門支持下，在緬甸、老撾北部開展罌粟替代種植，幫助罌粟種植區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，達(dá)到減種、禁種目標(biāo)。

開展替代種植是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要內(nèi)容，對(duì)于我國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略、促進(jìn)多邊經(jīng)濟(jì)合作與開發(fā)、境外培育森林資源、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等具有重要意義。

我國(guó)開展替代種植工作始于1991年。2004年12月，國(guó)務(wù)院成立了由商務(wù)部牽頭、13個(gè)部委聯(lián)合組成的“國(guó)務(wù)院122工作組”，云南省于2006年成立了以分管副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)、商務(wù)廳等16個(gè)部門共同組成的“云南省境外罌粟替代發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。德宏州人民政府2006年成立境外罌粟替代發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，州商務(wù)局增設(shè)境外毒品替代經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理科，下轄的各縣市亦建立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。云南省替代種植工作發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段:第一階段是以農(nóng)林業(yè)和科技部門為實(shí)施主體的援助性質(zhì)的替代種植;第二階段是探索運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，以經(jīng)濟(jì)合作的方式，以項(xiàng)目帶動(dòng)的形式，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)在緬甸、老撾北部地區(qū)開展替代種植，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，培育替代經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)緬甸、老撾北部地區(qū)罌粟禁種。

截至2008年，云南省替代種植企業(yè)達(dá)198家，其中:國(guó)有企業(yè)8家，民營(yíng)企業(yè)190家;省外企業(yè)37家，省內(nèi)企業(yè)161家。累計(jì)投資人民幣13.34億元，開展替代項(xiàng)目231個(gè)，累計(jì)增加替代種植面積達(dá)14.61萬(wàn)hm2［3］。

2 德宏州開展境外替代種植現(xiàn)狀

德宏州地處我國(guó)西南邊陲、云南省西部，為傣族、景頗族自治州。南、西及西北與緬甸聯(lián)邦的克欽邦、撣邦接壤，國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)503.8 km。

2.1 替代種植區(qū)域

德宏州開展替代種植區(qū)域涉及緬甸北部地區(qū)的克欽邦和和撣邦。撣邦位于緬甸東部，是緬甸第一大邦，也是一個(gè)山區(qū)省邦，人口約372萬(wàn)，主體民族為撣族(我國(guó)稱傣族);克欽邦位于緬甸聯(lián)邦北部和東北部，是緬甸第二大邦，人口約90萬(wàn)，主體民族為克欽族(我國(guó)稱景頗族)。

替代種植項(xiàng)目主要分布在緬甸撣邦的木姐、九谷、臘戌、南渡、木幫、東枝及克欽邦第一、二特區(qū)的邁扎央、木巴壩、南傘壩等地區(qū)，沿我國(guó)德宏州國(guó)境線縱深深入(直線距離)20～30 km，少數(shù)地區(qū)近100 km。

2.2 替代種植項(xiàng)目

德宏州目前替代種植項(xiàng)目主要以農(nóng)林業(yè)為主，如橡膠、咖啡、檸檬、麻竹、石斛、腰果、山蒼子、甘蔗、魔芋、香茅等，項(xiàng)目投資以中方為主。如我國(guó)瑞麗市綠元生物開發(fā)有限公司等5家公司，2007—2009年在緬甸替代種植協(xié)議面積35 370.03 hm2，協(xié)議投資人民幣2.6億元，其中中方投資約占74%，緬方投資占26%。見表1。

表1 我國(guó)瑞麗市部分境外罌粟替代種植項(xiàng)目基本情況(資料來(lái)源瑞麗市商務(wù)局)

另外，替代種植企業(yè)還投入大量資金在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了道路、橋梁、房屋、飲水工程、學(xué)校、衛(wèi)生所等一大批基礎(chǔ)設(shè)施，累計(jì)為當(dāng)?shù)匦藿ê?jiǎn)易公路3 000多km，架設(shè)橋梁18座，開通水渠500多km，極大地改善了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施條件。

2.3 替代種植成效

德宏州從1991年開展“政府倡導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向、企業(yè)為主”的境外替代種植行動(dòng)，動(dòng)員國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體商戶到境外發(fā)展替代經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過20年的發(fā)展，全州參與境外替代種植的企業(yè)共計(jì)31家，在緬甸北部地區(qū)開展替代種植協(xié)議面積7.67萬(wàn)hm2，協(xié)議投資人民幣4.2億元，替代種植成效明顯。

1)罌粟種植面積大幅度降低。據(jù)國(guó)家禁毒委通報(bào)的數(shù)據(jù)，“金三角”地區(qū)罌粟栽種面積已從歷史最高年份的16.58萬(wàn)hm2，下降到2006—2007年度的1.86萬(wàn)hm2，達(dá)到30年來(lái)的歷史最低點(diǎn)，禁種禁毒成效顯著，為減少境外毒品對(duì)我國(guó)的危害發(fā)揮了重要作用。

2)通過實(shí)施替代種植，當(dāng)?shù)卣?cái)政收入明顯增加，改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，促進(jìn)了社會(huì)轉(zhuǎn)型，同時(shí)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，提高了煙農(nóng)生活水平。緬甸北部地區(qū)替代項(xiàng)目下的煙農(nóng)受益人群超過13萬(wàn)人，人均年收入由原來(lái)的200元增加到目前的500元左右。

3)在緬甸北部地區(qū)實(shí)施替代種植、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，符合中、緬兩國(guó)政府的共同利益和雙邊人民的共同愿望。通過實(shí)施替代項(xiàng)目，不斷深化雙邊經(jīng)貿(mào)合作和禁毒合作，積極、有效地提升了睦鄰友好關(guān)系。

4)境外替代種植工作不僅在杜絕毒源和減少毒品危害問題上具有重要的政治意義，對(duì)帶動(dòng)罌粟種植區(qū)群眾就業(yè)、增加收入，改善生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)兩地邊民共同富裕和邊疆和諧穩(wěn)定起到了重要作用。

2.4 存在的問題

1)目前國(guó)際上在禁毒方面的合作多限于刑事方面，替代種植及替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少國(guó)際合作協(xié)議的法律支持，各國(guó)對(duì)參與替代種植與替代發(fā)展的責(zé)任、任務(wù)、權(quán)利和利益等方面沒有明確規(guī)定，規(guī)劃管理、資金投入、市場(chǎng)開發(fā)等也缺乏具體的國(guó)際合作方式與機(jī)制。

2)實(shí)施境外替代種植投資以企業(yè)自籌為主，而我國(guó)金融業(yè)對(duì)境外替代種植項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過度考量，造成替代企業(yè)貸款難和融資難，資金缺口大，只能開展一些短期項(xiàng)目，且存在反復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。

3)德宏州替代種植產(chǎn)業(yè)仍以農(nóng)業(yè)種植為主，替代種植產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，且產(chǎn)品往往限于初級(jí)形態(tài)，缺乏進(jìn)一步的深加工，難以適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)需求，加上境外替代產(chǎn)業(yè)與境內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)，沒有形成互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，境外替代產(chǎn)品難以在國(guó)內(nèi)找到市場(chǎng)、打開銷路。

4)替代種植存在“南高北低”、區(qū)域失衡的問題。有84%的替代項(xiàng)目企業(yè)和87%替代項(xiàng)目投資投向了政治風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小、交通基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)種植條件較好的緬甸克欽邦南部和撣邦地區(qū)，這些地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了罌粟禁種和鞏固;而緬甸克欽邦北部由于多為山區(qū)，從事替代項(xiàng)目的企業(yè)少，項(xiàng)目覆蓋區(qū)域小，禁種效果較差，有復(fù)種反彈趨勢(shì)。

5)近年來(lái)，德宏州在境外實(shí)施替代種植多數(shù)是邊境地區(qū)的一些公司和企業(yè)，企業(yè)規(guī)模較小、實(shí)力有限，且缺乏正規(guī)國(guó)際項(xiàng)目合作經(jīng)驗(yàn)，存在盲目投資、替代項(xiàng)目重疊等問題，替代種植總體經(jīng)濟(jì)效益不夠理想。

6)返銷農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)口配額少，不能滿足農(nóng)副產(chǎn)品的返銷需求。如我國(guó)瑞麗市綠元生物開發(fā)有限公司與緬甸克欽邦第二特區(qū)后勤部合作建立石當(dāng)壩香蕉種植基地，年產(chǎn)量約6 000 t，僅獲得返銷指標(biāo)366 t，且執(zhí)行期只有一個(gè)星期，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了返銷的需求。

7)少數(shù)企業(yè)在實(shí)施替代種植過程中，存在短視心理，替代目的不清，禁毒責(zé)任不明，不注意生態(tài)保護(hù)，社會(huì)責(zé)任感較差，在國(guó)際國(guó)內(nèi)造成了一些負(fù)面影響。

3 對(duì)策

3.1 構(gòu)建替代種植發(fā)展理論體系

境外替代種植有著很深的政治意義和社會(huì)意義，體現(xiàn)了中國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)。因此，需要建立一套符合我國(guó)與周邊國(guó)家和地區(qū)雙邊發(fā)展替代種植及替代產(chǎn)業(yè)的理論支持體系，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、生態(tài)學(xué)理論、可持續(xù)發(fā)展理論等，全面、科學(xué)、客觀地闡述境外替代種植的意義、應(yīng)采取的手段、要達(dá)到的目標(biāo)等，加強(qiáng)正面宣傳，消除西方國(guó)家對(duì)替代種植的質(zhì)疑和惡意炒作等。

3.2 建立替代種植發(fā)展的國(guó)際合作協(xié)調(diào)機(jī)制

在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，按照“相互尊重、平等協(xié)商、注重實(shí)效、循序漸進(jìn)”的原則，遵循《昆明宣言》，建立國(guó)際合作協(xié)調(diào)的機(jī)制，克服彼此間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、政策、出入境管理等方面的差異，解決區(qū)域內(nèi)國(guó)家和地區(qū)間邊境經(jīng)濟(jì)帶、保稅區(qū)、減免稅、貨物車輛出入境管理等問題，使替代種植、替代產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)形成相應(yīng)的政策支持與市場(chǎng)支撐。

3.3 加強(qiáng)中、緬兩國(guó)政府之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

在國(guó)家、省和地方三級(jí)分別達(dá)成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)商處理相關(guān)事宜，建立替代種植合作框架協(xié)議和合作機(jī)制，建立我國(guó)政府與緬甸政府高層之間會(huì)話機(jī)制，鞏固與緬甸政府對(duì)于開展替代種植達(dá)成的共識(shí)，在與當(dāng)?shù)孛褡宓胤秸?quán)加強(qiáng)合作的基礎(chǔ)上，國(guó)家還應(yīng)通過外交途徑進(jìn)一步提供政治保障。

3.4 制定國(guó)內(nèi)扶持政策

應(yīng)加大國(guó)內(nèi)財(cái)政資金扶持，設(shè)立替代種植發(fā)展專項(xiàng)基金，放寬信貸融資條件和提供保險(xiǎn)支持，增加返銷農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口配額和適當(dāng)延期、出臺(tái)替代項(xiàng)目下物資帶出規(guī)定等。另外，應(yīng)爭(zhēng)取國(guó)際組織對(duì)替代種植配套項(xiàng)目的資金援助，如交通、通訊、教育、衛(wèi)生、示范項(xiàng)目等方面，以增加替代種植的可持續(xù)內(nèi)涵。

3.5 做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃

根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展前景，制定替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以規(guī)劃設(shè)立項(xiàng)目，以項(xiàng)目引導(dǎo)企業(yè)，以企業(yè)促發(fā)展，提高替代發(fā)展項(xiàng)目的針對(duì)性。以政府主導(dǎo)和企業(yè)市場(chǎng)化動(dòng)作結(jié)合的方式，有計(jì)劃、分步驟地建設(shè)，點(diǎn)、面結(jié)合，整體推進(jìn)，引導(dǎo)替代項(xiàng)目不斷深入罌粟種植區(qū)域。

3.6 進(jìn)一步拓展境外林業(yè)綜合開發(fā)領(lǐng)域

我國(guó)林業(yè)在境外替代種植中具有不可替代的地位和基礎(chǔ)性作用。充分利用緬甸北部地區(qū)氣候條件優(yōu)越、土地資源豐富、勞動(dòng)力相對(duì)低廉的優(yōu)勢(shì)，實(shí)施林業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。以“促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生物多樣性”為依托，以“林產(chǎn)品的未來(lái)處置權(quán)”為目標(biāo)，在半山區(qū)、山區(qū)大力發(fā)展林業(yè)，培育和開發(fā)緬甸北部地區(qū)森林資源，建立境外木本糧油基地、珍貴用材林基地及生物質(zhì)能源林基地等，減輕我國(guó)對(duì)木材產(chǎn)品和非木質(zhì)林產(chǎn)品的進(jìn)口依存度。

3.7 完善管理體系

進(jìn)一步完善管理體系:一是應(yīng)積極探索在緬甸建立替代發(fā)展境外聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)絡(luò)和溝通協(xié)調(diào);二是對(duì)替代項(xiàng)目實(shí)行全面規(guī)劃管理;三是制定企業(yè)(項(xiàng)目)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn);四是完善項(xiàng)目進(jìn)展追蹤及中間評(píng)價(jià)體系;五是建立禁毒成效評(píng)價(jià)體系;六是研究制定替代獎(jiǎng)懲辦法等配套管理措施。

［1］云南省禁毒委員會(huì).云南省開展境外罌粟替代種植項(xiàng)目管理辦法(試行)［Z］.2008.

［2］梁晉云．“金三角”地區(qū)替代種植宏觀管理創(chuàng)新要論［J］.東南亞縱橫，2007，(9):37 －43．

［3］云南省商務(wù)廳．加強(qiáng)制度建設(shè) 規(guī)范替代發(fā)展［EB/OL］.［2009－12－31］.http//cx.xxgk.yn.gov.cn/.

［4］何浩然，李怒云，等．境外禁毒替代種植與森林培育——“金三角”地區(qū)毒品經(jīng)濟(jì)的有效替代［J］．林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007，(6):31－33，43．

［5］韋承二，傅淑麗.發(fā)展替代種植促進(jìn)跨境民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展［J］. 經(jīng)濟(jì)問題探索，2004，12:138 －140．

［6］楊俊生，楊玉梅.對(duì)境外“替代種植”企業(yè)社會(huì)責(zé)任的思考［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，2008，7(3):112，86．

［7］余泳，余年生．境外罌粟替代種植與替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究——以云南省為例［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2009，(2):82 －84．

［8］國(guó)家林業(yè)局，商務(wù)部.中國(guó)境外可持續(xù)森林培育指南［Z］．2007．

Current Situation and Countermeasure of Overseas Alternative Planting in Dehong Prefecture of Yunan Province

ZHOU Huirong1，XIA Yang2

(1.Ecology Branch of Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning;Kunming 650031，Yunan，China;2.Dehong Autonomous Prefecture People＇s Congress Standing Committee，Mangshi 678400，Yunan，China)

Abstyact:Overseas alternative planting is an effective way to reduce or ban planting of opium poppy and to promote drug control.In this paper，it analyzed the achieved effects and existing problems of carrying out alternative planting in Kachin state and Shan state of Myanmar by Dehong autonomous prefecture of Yunnan province.The development strategies were put forward，which included constructing theoretical system，establishing international cooperation mechanism，enhancing bilateral mechanism construction，formulating policy of support，expanding forestry comprehensive development fields and perfecting management system.

alternative planting;forestry development;International cooperation;Dehong autonomous prefecture of Yunnan province

F 326.23

B

1003—6075(2012)01—0021—04

2012—02—02

周惠榮(1975—)，女，廣西柳州人，工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。