一、引言

競(jìng)爭(zhēng)一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心命題。只要存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的地方政府，在它們之間就必然會(huì)存在著競(jìng)爭(zhēng)。而政府間競(jìng)爭(zhēng)主要的表現(xiàn)形式之一就是稅收競(jìng)爭(zhēng)。在中國(guó)，以分稅制為代表的財(cái)政分權(quán)已經(jīng)初步確立，實(shí)際上承認(rèn)了地方政府在改革和相互競(jìng)爭(zhēng)中既得利益的正當(dāng)性，使地方政府具有了獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式，確立了政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的利益格局。雖然中國(guó)名義稅率制定權(quán)在中央，但地方政府仍然可以通過(guò)授權(quán)范圍內(nèi)的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼降低實(shí)際稅率，使得地方政府具備了稅收競(jìng)爭(zhēng)的手段。目前，中國(guó)地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)主要是開(kāi)展對(duì)投資和人才的爭(zhēng)奪，尤以對(duì)投資的爭(zhēng)奪為甚。

對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究起源于Tiebout（1956）的政府間競(jìng)爭(zhēng)模型。他在新古典框架下證明了：如果存在足夠多的地方政府，均衡時(shí)公共產(chǎn)品的提供能夠達(dá)到最優(yōu)。但需要指出的是，該模型是以一系列嚴(yán)格的假設(shè)條件為前提的，而在現(xiàn)實(shí)世界，這些假設(shè)條件是很難成立的。Oates（1972）認(rèn)為，稅收競(jìng)爭(zhēng)的后果可能使地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而實(shí)行低稅率，地方政府可能會(huì)維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平，特別是在那些并不為企業(yè)提供直接利益的項(xiàng)目上。奧茨關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生低效率的結(jié)論是建立在所有的政府都這樣做的思想上，沒(méi)有誰(shuí)能夠得到好處，結(jié)果各地的福利狀況都要比他們只需根據(jù)常規(guī)的邊際成本來(lái)決策時(shí)低。

二、我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)概況

（一）稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容

我國(guó)自財(cái)政分權(quán)改革以來(lái)，以各種合規(guī)或不合規(guī)的稅收優(yōu)惠措施吸引投資曾一直是地方政府最為有力的競(jìng)爭(zhēng)手段。主要有以下三種形式：

1.減免稅（稅收優(yōu)惠）。各地政府為了吸引資本，競(jìng)相減免稅，并且這種減免是以地方政府侵犯中央政府統(tǒng)一稅權(quán)的行使為特征的。這種形式從改革之初就出現(xiàn)，直至1994年稅制改革之前。1994年稅制改革之后，由于中央政府在稅權(quán)統(tǒng)一上采取了種種措施，這種形式的稅收競(jìng)爭(zhēng)得到了有力遏制，已不再是地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要方式。

2.財(cái)政返還。即變相的“先征后返”，對(duì)企業(yè)已經(jīng)繳納的稅款以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的名義予以返還，它的效果實(shí)質(zhì)上等同于減免稅。1994年以來(lái)，這種形式在很大程度上已替代了減免稅。

3.地方通過(guò)綜合配套措施，增加特定方向的公共支出和減少應(yīng)該收取的費(fèi)用。例如，將一般稅收收入用于特定投資項(xiàng)目和特定對(duì)象進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改善，或者以較低價(jià)格向特定的投資項(xiàng)目提供土地。這種形式起到了吸引資本的作用，但事實(shí)上減少了當(dāng)?shù)卣糜谔岣咭话愎?strong class="PKYaDiesNdp38NNuNCbqQw==">服務(wù)水平的可支配收入。還有些地方允許一些企業(yè)打上高新技術(shù)企業(yè)、新辦第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)、校辦企業(yè)、福利企業(yè)等招牌，從而享受?chē)?guó)家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

隨著地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，地方保護(hù)主義日漸興起，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)紛紛采用多種保護(hù)措施分割市場(chǎng)。隨著財(cái)政分權(quán)運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)，各地不可避免地為了自身利益加強(qiáng)了對(duì)本地經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源的保護(hù)，由此導(dǎo)致了改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步分割。地方保護(hù)主義是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，或者說(shuō)，地方保護(hù)主義是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的一種表現(xiàn)，它的興起使政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)更加混亂，已成為統(tǒng)一市場(chǎng)制度有效運(yùn)行的障礙。

（二）稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)理論已對(duì)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)形成兩種對(duì)立觀點(diǎn)：即“效率增進(jìn)論”和“效率降低論”。我國(guó)不少學(xué)者也認(rèn)為地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)具有良性和惡性的雙重效應(yīng)。但筆者以為，當(dāng)前我國(guó)地方政府間無(wú)序的稅收競(jìng)爭(zhēng)主要存在負(fù)面效應(yīng)。

1.惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)削弱了稅法的剛性。如前所述，我國(guó)當(dāng)前的地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是地方政府出于自身利益最大化違反國(guó)家稅法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，屬制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)。它不僅嚴(yán)重?fù)p害了稅法的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，而且會(huì)破壞國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的整體性，影響統(tǒng)一的宏觀產(chǎn)業(yè)政策及地區(qū)均衡發(fā)展政策的貫徹，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

2.不規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)違背了稅收公平原則。我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是地方政府出于本地利益驅(qū)動(dòng)來(lái)進(jìn)行的。王丹（2005）運(yùn)用非合作靜態(tài)博弈模型，分析了地方政府如何利用招商引資和稅率這兩種手段進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)。其研究證明，流動(dòng)性較低的要素會(huì)承受一個(gè)高的均衡稅率。在各種要素不能自由流動(dòng)的情況下，各地方政府擅自出臺(tái)的稅收優(yōu)惠措施導(dǎo)致同一納稅能力的經(jīng)濟(jì)主體，因經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生在不同地區(qū)而產(chǎn)生稅負(fù)差異，這有悖稅收的公平原則。

3.資源的非效率配置。我國(guó)地方政府間混亂的稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)干擾資源的正常流動(dòng)，造成效率損失。稅收競(jìng)爭(zhēng)使各地間實(shí)際有效稅率相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致資源基于非市場(chǎng)的稅收力量而發(fā)生流動(dòng)，從實(shí)際有效稅率高的地區(qū)流向?qū)嶋H有效稅率低的地區(qū)，而不是那些最能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的地區(qū)，從而干擾資源在地區(qū)間的有效配置。

4.產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府為吸引外來(lái)投資而競(jìng)相實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時(shí)存在著“囚徒困境”，這可能會(huì)造成地方政府財(cái)政上出現(xiàn)困難，而且越是落后地區(qū)，財(cái)政上的困難往往會(huì)越大。地方間無(wú)序稅收競(jìng)爭(zhēng)造成大量的稅收流失，資料顯示，1997 年執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)各地違反稅收制度減少稅收收入36611.1萬(wàn)元，其中包稅、變相包稅減少稅收6635.3萬(wàn)元，擅自減稅、免稅17840萬(wàn)元，改變稅率、稅基減少稅收12135.8萬(wàn)元。2001年稅務(wù)部門(mén)違反規(guī)定減免稅27.61億元，混淆稅收征管范圍和入庫(kù)級(jí)次17.75億元。稅收競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的損害。表面上看，并沒(méi)有涉及中央利益，但實(shí)際上在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中由于總體稅負(fù)下降，國(guó)家稅收總體上將受到損失，中央政府財(cái)政收入占GDP比重逐年下降，這在一定程度上削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力，最終也會(huì)減少地區(qū)福利。各地方因過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)而背上的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，最后只能求助于中央財(cái)政為其解決。

5.加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡狀態(tài)。由于各地區(qū)本身的地緣優(yōu)勢(shì)不同，稅收優(yōu)惠政策偏向及其效果的差異性，各地政府對(duì)外資的競(jìng)爭(zhēng)使外資的分布呈現(xiàn)出集中性和沿海性的特點(diǎn)。FDI在中國(guó)的分布結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，區(qū)域性差異十分明顯，表現(xiàn)出明顯的“東重西輕”。此外，我國(guó)各級(jí)地方政府在尋求高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，始終把對(duì)資本的追逐放在首位。實(shí)證研究表明，逐利性的資本流動(dòng)受稅收優(yōu)惠政策的影響較大。在我國(guó)現(xiàn)有的金融體制下，不論是投資資金還是流動(dòng)資金都要靠銀行放貸，因此，資本形成總量的分布情況反映了國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間爭(zhēng)奪資本的實(shí)際效果。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)的資本形成總額遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，中西部地區(qū)的資本形成總額近年來(lái)有所上升，反映了近年來(lái)中央西部大開(kāi)發(fā)政策及西部地區(qū)自己制定的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策開(kāi)始發(fā)揮效力，促進(jìn)了資本的形成和集中。

（三）稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的原因

1.不規(guī)范的財(cái)稅體制是癥結(jié)所在

同世界上大多數(shù)國(guó)家一樣，我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)也是各級(jí)政府的自利行為。這種行為的產(chǎn)生是同“放權(quán)讓利”改革思路緊密聯(lián)系的，中央政府在下放財(cái)權(quán)的同時(shí)，也下放了部分事權(quán)，如地方政府要為當(dāng)?shù)氐墓裉峁┕卜?wù)以及必要保障等。在這種情況下，地方政府不再僅僅是一個(gè)縱向依賴的行政組織，而逐漸成為一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，其自身利益在改革中得到了空前的強(qiáng)化，逐漸形成了自下而上改革的“第一利益集團(tuán)”。地方政府為了維護(hù)業(yè)已形成的自身利益，以及在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，政府間競(jìng)爭(zhēng)由此展開(kāi)。而在政府間競(jìng)爭(zhēng)中，稅收競(jìng)爭(zhēng)是其主要內(nèi)容。它一方面通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)獲取足夠的經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源。另一方面利用經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以謀求更豐富的經(jīng)濟(jì)和稅收資源。

我國(guó)1994年的分稅制改革在偏向于重新實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的同時(shí)，也極大地限制了地方組織收入的權(quán)利。中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分上不盡合理，“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”的現(xiàn)象比比皆是。中央集權(quán)的目標(biāo)導(dǎo)致其對(duì)地方主體利益的關(guān)注不夠，沒(méi)有制定統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，而地方立法權(quán)的缺失也就意味著競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的完全缺失，所有這些不規(guī)范性為地方政府盡可能打政策“擦邊球”、利用各種非“法”手段尋求可開(kāi)辟財(cái)源以彌補(bǔ)地方收支差額提供了便利。

一邊是作為一級(jí)獨(dú)立主體對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的渴求，一邊是被遏制的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和無(wú)規(guī)則的游戲，地方政府不得不使盡渾身解數(shù)在這樣的夾縫中求得自身的生存和發(fā)展。

2.干部考核制度的不完善

多年來(lái)，我國(guó)的政績(jī)考核成為官員行為的“指揮棒”。一些干部把“GDP”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代名詞，在以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論英雄的引導(dǎo)和驅(qū)使下，一些地方政府官員為了使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)速度盡快長(zhǎng)上去，從而讓自己得以晉升，不惜以竭澤而漁式的發(fā)展模式創(chuàng)造政績(jī)，千方百計(jì)吸引外資，進(jìn)行惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

3.法制基礎(chǔ)薄弱、民主制度監(jiān)督不力

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“官本位”思想根深蒂固，而現(xiàn)實(shí)的法制基礎(chǔ)薄弱，這都嚴(yán)重影響著我國(guó)依法治稅的大環(huán)境。此外，民主監(jiān)督?jīng)Q策不健全也是惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。在我國(guó)，監(jiān)督工作落實(shí)的力度不夠，投票約束機(jī)制無(wú)從談起。首先是人大監(jiān)督不力，“用手投票”的效果大打折扣。其次是僵死的戶籍制度，極大地限制了人口的自由流動(dòng)。“用腳投票”機(jī)制在我國(guó)發(fā)揮的作用也極其有限。

政府間競(jìng)爭(zhēng)需要受到納稅人的約束與監(jiān)督才不至于濫用權(quán)力。顯然，在目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)條件下，是無(wú)法完全做到這兩點(diǎn)的。因?yàn)橄鄬?duì)于政策制定者的政府，納稅人更多表現(xiàn)為政策的被動(dòng)接受者，在這種情況下，試圖通過(guò)民主制度監(jiān)督、制約某些掠奪性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生，無(wú)疑是不可能的。

三、建立健全制度，規(guī)范稅收競(jìng)爭(zhēng)

（一）完善財(cái)稅體制，維護(hù)良好的財(cái)政分權(quán)秩序

現(xiàn)行分稅制存在著不徹底性，實(shí)質(zhì)上是一種以授權(quán)為主、分權(quán)為輔的財(cái)政管理體制。正是因?yàn)樵谡降闹贫瓤蚣軆?nèi)，各地方政府難以運(yùn)用合理、合法的手段對(duì)本轄區(qū)稅收工具進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)有關(guān)情況的變化，不得不在具體執(zhí)行中運(yùn)用各種不合理不合法的手段去處理這些問(wèn)題。維護(hù)有效的財(cái)政分權(quán)秩序，主要是建立地方財(cái)政的有限分權(quán)模式，保證地方政府的分權(quán)利益不受高層次政府的干預(yù)，而這也是政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)有效展開(kāi)的條件。要保證我國(guó)的高層次政府不干預(yù)低層次政府的分權(quán)利益和稅收競(jìng)爭(zhēng)利益，就必須建立穩(wěn)定的政府間關(guān)系，即構(gòu)建穩(wěn)定的政治法律制度以固化各層次政府間的事權(quán)及財(cái)權(quán)關(guān)系。對(duì)此，可考慮建立一種超穩(wěn)定的雙層約束機(jī)制，既約束中央政府對(duì)地方政府的干預(yù)，又約束地方政府的非規(guī)范性活動(dòng)。

（二）堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，建立科學(xué)的效益指標(biāo)考核體系

科學(xué)發(fā)展觀要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，處理好人口、資源、環(huán)境、生態(tài)之間的關(guān)系，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。為此，“十一五”時(shí)期乃至今后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)體系必須由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益型。在干部考核制度上，既要考核其所取得的顯績(jī)，又要考核其可持續(xù)發(fā)展能力和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁，從顯績(jī)、潛績(jī)兩個(gè)方面反映領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造政績(jī)的水平和能力，堅(jiān)持歷史地看待政績(jī)。要強(qiáng)化剛性要求，堅(jiān)持用規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量每一位被考核對(duì)象的政績(jī)。在考核指標(biāo)設(shè)置上，要全面反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的發(fā)展情況，不能片面地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)置上，既要重視反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)，又要重視反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的其他指標(biāo)。

（三）強(qiáng)化法制與民主監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范稅收競(jìng)爭(zhēng)

各級(jí)地方政府最終“自由裁量權(quán)”泛濫的一個(gè)重要原因在于法制與民主的缺失。因此，必須大力加強(qiáng)憲法與法律對(duì)各級(jí)政府財(cái)政行為的約束力。在進(jìn)一步完善相應(yīng)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)執(zhí)法力度，強(qiáng)化法制觀念，將各級(jí)政府間有關(guān)權(quán)利的劃分在法律上予以明確。在民主監(jiān)督方面，應(yīng)進(jìn)一步完善各級(jí)人民代表大會(huì)制度，切實(shí)發(fā)揮其代表本地區(qū)居民表達(dá)偏好的樞紐作用，并代表居民對(duì)公共政策進(jìn)行民主評(píng)議、民主監(jiān)督、民主制約，將政府行為尤其是財(cái)政行為置于居民的監(jiān)督之下，從而在政策制定的源頭避免掠奪性的稅收競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，為更好地實(shí)現(xiàn)居民的“用腳投票”，各級(jí)政府應(yīng)下大力氣消除市場(chǎng)壁壘，推動(dòng)要素的合理、有序流動(dòng)。