草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，是繼退牧還草和京津風(fēng)沙源治理工程后，國(guó)家做出的又一保護(hù)草原生態(tài)的重大戰(zhàn)略決策，也是廣大牧民期盼已久的惠民工程。對(duì)于保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)利用和牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面具有重大意義。近期，自治區(qū)發(fā)展中心參加了由自治區(qū)政府研究室組織的調(diào)研組，赴阿拉善盟、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市等地，就草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)情況進(jìn)行了為期12天的專題調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況及相關(guān)建議做一簡(jiǎn)要概括。
　　一、基本情況
　　自治區(qū)在落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制時(shí)，考慮到我區(qū)草原類型多樣、不同草原載畜能力差別大等實(shí)際情況，提出并運(yùn)用了“標(biāo)準(zhǔn)畝”作為補(bǔ)貼的基本單位來實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制，最終確定了各盟市的補(bǔ)獎(jiǎng)面積及資金。本次調(diào)研盟市的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況如下：
　　阿拉善盟：補(bǔ)獎(jiǎng)草原面積25593.49萬(wàn)畝，涉及三旗兩區(qū)的24個(gè)蘇木鎮(zhèn)，191個(gè)嘎查村21401戶，共計(jì)62248人。截至2012年4月末，全盟共發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金47470.641萬(wàn)元，全部采用“一卡通”的形式陸續(xù)發(fā)放到戶，占應(yīng)補(bǔ)獎(jiǎng)資金的93.2%；發(fā)放戶數(shù)21186戶，占總戶數(shù)的97%。阿左旗尚有部分牧戶身份需進(jìn)一步確認(rèn)后發(fā)放，其他旗區(qū)牧戶均已發(fā)放完畢。
　　巴彥淖爾市：2011年，草原補(bǔ)獎(jiǎng)面積7208.78萬(wàn)畝，補(bǔ)獎(jiǎng)總資金29258.67萬(wàn)元； 2012年，草原補(bǔ)獎(jiǎng)面積7258.77萬(wàn)畝，補(bǔ)獎(jiǎng)總資金26686.5萬(wàn)元。截至2012年4月末，全市共發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金23901.37萬(wàn)元，占獎(jiǎng)補(bǔ)總額的91.58%。只有烏后旗發(fā)放率為82.28%，主要原因是1998年落實(shí)草牧場(chǎng)“雙權(quán)一制”時(shí)遺留問題較多，旗委、政府仍在組織專人進(jìn)行集中匯總，加大遺留問題的排查解決力度，5月底前全部發(fā)放到位。
　　鄂爾多斯市：2011年，落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)面積為10068.7萬(wàn)畝 ，涉及9個(gè)旗（區(qū)）、23.64萬(wàn)戶、70.97萬(wàn)農(nóng)牧民，農(nóng)牧民人均從生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)項(xiàng)目獲得補(bǔ)貼675元，項(xiàng)目做到了全覆蓋。補(bǔ)獎(jiǎng)資金4.27億元，本市配套資金1.28萬(wàn)元，配套工作經(jīng)費(fèi)295萬(wàn)元。目前，全市除準(zhǔn)旗外，其它旗區(qū)均完成了項(xiàng)目補(bǔ)貼資金的發(fā)放工作。準(zhǔn)旗禁牧及草畜平衡補(bǔ)貼到戶339.6萬(wàn)元，完成任務(wù)的97%；牧草良種補(bǔ)貼到戶100.3萬(wàn)元，占應(yīng)到戶資金的11%。
　　包頭市：落實(shí)草原禁牧面積2415.29萬(wàn)畝，牧區(qū)承包到戶草原全覆蓋。同時(shí)實(shí)行了封頂與保底政策，提高了禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2011年自治區(qū)下達(dá)草原生態(tài)補(bǔ)助資金14319.43萬(wàn)元，全市已發(fā)放15162.53萬(wàn)元；2012年自治區(qū)下達(dá)獎(jiǎng)補(bǔ)資金13079萬(wàn)元，截至2012年4月中旬，全市已發(fā)放3530.86萬(wàn)元。從以上情況看，補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施順利，補(bǔ)獎(jiǎng)資金基本到位。
　　二、實(shí)施效果
　　自治區(qū)對(duì)這次補(bǔ)獎(jiǎng)工作采取了資金、任務(wù)、辦法、責(zé)任“四到盟市”的具體安排，要求各盟市根據(jù)實(shí)際確定本旗縣補(bǔ)獎(jiǎng)任務(wù)和資金。調(diào)研組所到盟市、旗（區(qū)）都根據(jù)各自不同的特點(diǎn)，采取了更加適合本地區(qū)的有利措施，使補(bǔ)獎(jiǎng)工作效果明顯。
　　（一）配套政策更多惠及農(nóng)牧民
　　補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施后，為確保項(xiàng)目區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活安定有序，收入水平穩(wěn)定提高，部分盟市、旗（區(qū)）在充分享受國(guó)家政策的基礎(chǔ)上，同時(shí)制定完善了相關(guān)配套政策。如包頭市，2011年生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制全面實(shí)施后，進(jìn)一步提高了草牧場(chǎng)補(bǔ)貼，并通過延伸在住房、生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面予以補(bǔ)貼，實(shí)行了封頂與保底政策。2011年，鄂爾多斯市在國(guó)家補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上共配套資金1.28萬(wàn)元，同時(shí)配套工作經(jīng)費(fèi)295萬(wàn)元。巴彥淖爾市涉及補(bǔ)獎(jiǎng)的旗縣加大相關(guān)政策銜接力度，如烏拉特前旗自籌資金784萬(wàn)元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到退牧還草項(xiàng)目禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.95元；烏拉特中旗自籌資金3816萬(wàn)元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.74元。配套政策的延伸及擴(kuò)展，不僅使生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，而且使牧民得到更多實(shí)惠。
　?。ǘ┠撩裆a(chǎn)生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變
　　草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施，徹底轉(zhuǎn)變牧民的傳統(tǒng)思想觀念和畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)牧民群眾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式由粗放管理向設(shè)施集約管理轉(zhuǎn)變，牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由草原畜牧業(yè)向設(shè)施畜牧業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變，由單一的牧業(yè)經(jīng)濟(jì)向復(fù)合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。農(nóng)牧區(qū)人口從分散居住的草原到相對(duì)集中的園區(qū)、城鎮(zhèn)或其它條件較好的地方，這種由分散到集中的變化，使牧戶的家庭居住條件因此改變，交通通訊、文化衛(wèi)生及生活設(shè)施得到改善。這種變化對(duì)牧戶來講，無(wú)疑是一次大的思想觀念革命，這些轉(zhuǎn)變的支撐點(diǎn)是國(guó)家的扶持、有效的政策引導(dǎo)和牧民的積極參與，可逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益“三贏”的目標(biāo)。
　　（三）多數(shù)牧民收入增加、生活水平得到提高
　　實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策后，通過發(fā)放禁牧草原補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼和牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金，在一定程度上增加了牧民的經(jīng)濟(jì)收入，提高了牧民的生活水平，基本實(shí)現(xiàn)了在貫徹推行禁牧和草畜平衡政策的同時(shí)，保證牧民的收入不減少、生活水平不下降的目標(biāo)。項(xiàng)目區(qū)禁牧前草原超載過牧，退化、沙化嚴(yán)重，牧民生產(chǎn)成本、生活成本都很高。如阿拉善盟以往年景好時(shí)，人均可收入5000-6000元，年景差時(shí)，收入全部用于購(gòu)買飼草料還不夠。獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的實(shí)施，人均享受補(bǔ)貼8149元，可謂“旱澇保收”。禁牧區(qū)通過勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)產(chǎn)從事二、三產(chǎn)業(yè)增加經(jīng)濟(jì)收入，草畜平衡區(qū)通過生態(tài)牧場(chǎng)等形式發(fā)展畜牧業(yè)，使項(xiàng)目區(qū)大多數(shù)牧戶的生活水平不斷提高。如：達(dá)茂旗在享受獎(jiǎng)補(bǔ)政策的禁牧中，又延伸了草場(chǎng)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、生活等9項(xiàng)補(bǔ)貼政策，使牧民生活有了保障，實(shí)現(xiàn)了草原增綠與牧民增收雙贏的局面。再如：杭錦旗錫尼鎮(zhèn)賽臺(tái)嘎查牧民爾定圖一家四口人，經(jīng)營(yíng)牧場(chǎng)10000畝，飼草料基地100畝；建有標(biāo)準(zhǔn)棚圈400平方米，儲(chǔ)草棚200平方米，牲畜頭數(shù)340頭（只），近年采取草畜平衡、劃區(qū)輪牧等措施，既減輕了草場(chǎng)壓力又提高了畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，不斷加強(qiáng)棚圈、飼草料基地、圍欄等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再加上補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩牡轿唬?011年人均純收入達(dá)到7萬(wàn)元，過上了富裕的生活。2011年鄂爾多斯市農(nóng)牧民退牧進(jìn)城后，人均年收入達(dá)到1.22萬(wàn)元，高于當(dāng)年農(nóng)牧民人均純收入1.0047萬(wàn)元水平。
　?。ㄋ模┥鷳B(tài)治理地區(qū)的草場(chǎng)得到休養(yǎng)生息，植被逐步得到恢復(fù)，效果明顯，取得了良好的生態(tài)效益
　　如阿拉善盟項(xiàng)目實(shí)施后，草原植被覆蓋度由過去的5% -8%提高到10%-30%，牧草產(chǎn)量由禁牧前的20公斤／畝提高到40公斤／畝以上，賀蘭山荒山荒坡及丘陵植被覆蓋度由過去的不足12%提高到31.4%，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)額濟(jì)納旗胡楊林區(qū)得到有效保護(hù)。
　　三、主要問題
　　（一）草原確權(quán)頒證工作亟需完善
　　1998年落實(shí)草牧場(chǎng)“雙權(quán)一制”時(shí)，因責(zé)任意識(shí)淡薄，對(duì)承包草場(chǎng)的面積多少關(guān)注度低，沒有認(rèn)真確認(rèn)，個(gè)別地區(qū)少分、漏分、未分草場(chǎng)的現(xiàn)象普遍存在，到戶草原面積不準(zhǔn)確，草原權(quán)證頒發(fā)不規(guī)范。而且近幾年，有些地區(qū)出現(xiàn)將部分草原成片劃為林業(yè)宜林地，變?yōu)榱值氐默F(xiàn)象，部分牧戶在草原和林業(yè)項(xiàng)目上重復(fù)享受或項(xiàng)目選擇上猶豫不決，給草牧場(chǎng)確權(quán)頒證工作帶來一定的困難，也給基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)帶來不便，給項(xiàng)目的實(shí)施帶來了困難。目前要按承包草場(chǎng)面積多少發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金，從而引發(fā)了部分群眾對(duì)承包草場(chǎng)面積多與少的爭(zhēng)議，因時(shí)間跨度長(zhǎng)、人員流動(dòng)較大、矛盾因素復(fù)雜，致使矛盾與糾紛的排查和解決難度較大，個(gè)別地區(qū)影響了資金的發(fā)放速度。
　　（二）技術(shù)保障有待完善
　　因草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制、牧草良種補(bǔ)貼系統(tǒng)第一年使用，尚不穩(wěn)定。同時(shí)，基礎(chǔ)信息中身份證、電話號(hào)碼難以收集齊全，牧民丟失經(jīng)營(yíng)權(quán)證書等現(xiàn)象普遍存在，系統(tǒng)錄入信息量比較大，工作人員不熟悉，導(dǎo)致工作進(jìn)度較慢。
　?。ㄈ┠撩窬蜆I(yè)空間狹窄，就業(yè)渠道有待拓寬
　　禁牧區(qū)的牧民勞動(dòng)力35%仍從事第一產(chǎn)業(yè)，65%的勞動(dòng)力面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。由于牧民是一個(gè)特殊群體，受傳統(tǒng)游牧生活影響較大，加之文化層次不高就業(yè)面很窄，外出務(wù)工增加收入較低。目前，單純依靠草場(chǎng)等補(bǔ)貼維持生活的牧民較多，勞動(dòng)力閑置現(xiàn)象突出。
　?。ㄋ模┎糠帜撩窠练e極性較小，禁牧管護(hù)難度較大
　　隨著草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的實(shí)施，對(duì)草原監(jiān)管工作提出了更高的要求，現(xiàn)有草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員、資金、裝備條件、服務(wù)水平都難以滿足草場(chǎng)大面積禁牧后的管理需求。由于各地區(qū)草場(chǎng)不均衡，部分牧民禁牧積極性不高，偷牧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，禁牧管護(hù)難度較大。同時(shí)，由于管護(hù)員管護(hù)補(bǔ)貼少，牧民積極性低，旗縣區(qū)在聘用過程中難度較大。另外，由于無(wú)標(biāo)識(shí)，缺乏必要裝備，已聘用管護(hù)員無(wú)法完全盡到管護(hù)職責(zé)。
　　四、主要建議
　　（一）借助國(guó)家生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)項(xiàng)目的實(shí)施，完善草原權(quán)屬責(zé)任制
　　對(duì)農(nóng)牧民現(xiàn)在承包的草原全部采用GPS重新定位，徹底查清草原面積，建立農(nóng)牧民基礎(chǔ)信息庫(kù)。進(jìn)一步完善對(duì)土地草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的檔案管理，并由嘎查（村）根據(jù)此次測(cè)量結(jié)果與農(nóng)牧民重新簽訂《土地草牧場(chǎng)承包合同書》，由嘎查（村）和蘇木鎮(zhèn)共同向農(nóng)牧民核發(fā)《土地草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。此項(xiàng)工作時(shí)間緊、工作量大，建議在開展草原確權(quán)頒證工作的旗區(qū)，適當(dāng)延長(zhǎng)補(bǔ)貼資金發(fā)放期限。
　?。ǘ┙∪黜?xiàng)制度
　　嚴(yán)格責(zé)任追究制度，要層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，將此項(xiàng)工作納入政府年度考核范圍，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制。健全禁牧管護(hù)機(jī)制，建立健全市、旗、鄉(xiāng)村上下聯(lián)動(dòng)的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)。地方政府要建立草畜平衡核查機(jī)制，采取草畜平衡公示、牧民自行申報(bào)、旗縣政府抽查和社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)等多種措施。
　　（三）建議放寬政策限度
　　在補(bǔ)貼資金發(fā)放辦法等具體工作方面允許當(dāng)?shù)刂贫ǚ蠈?shí)際的具體措施，使補(bǔ)貼政策延續(xù)向牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育補(bǔ)貼、住房、就業(yè)等方面延伸，可使當(dāng)?shù)馗玫芈鋵?shí)政策，切實(shí)發(fā)揮好項(xiàng)目效益，滿足不同需求。
　?。ㄋ模┙y(tǒng)籌解決工作經(jīng)費(fèi)
　　草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的落實(shí)是一項(xiàng)龐大的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有一定的工作經(jīng)費(fèi)來保障補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的順利實(shí)施。盟市地方財(cái)政盡管按比例落實(shí)了補(bǔ)獎(jiǎng)工作經(jīng)費(fèi)，但因任務(wù)重、規(guī)模大、涉及面廣、政策性強(qiáng)，加之實(shí)際到位資金不足，無(wú)法保障工作正常有序開展，建議將工作及管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算予以保障。
　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)草原管護(hù)工作力度
　　建議加大資金投入，加強(qiáng)草原管護(hù)與監(jiān)測(cè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備相關(guān)設(shè)施設(shè)備，完善草原管護(hù)與監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，提高草原管護(hù)、監(jiān)督執(zhí)法力度，確保草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制區(qū)生態(tài)持續(xù)恢復(fù)。
　?。┘訌?qiáng)技術(shù)支撐
　　建議進(jìn)一步完善“人工草地管理系統(tǒng)”及“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制管理信息系統(tǒng)”軟件。啟動(dòng)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策及技術(shù)研究課題，對(duì)關(guān)鍵政策及技術(shù)進(jìn)行專題研究。建議簡(jiǎn)化補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制程序，便于基層部門操作，為補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的有效實(shí)施提供技術(shù)支撐。
　　( 作者單位：1.內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心農(nóng)牧處；2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大