3月14日上午10時(shí)許，北京人民大會(huì)堂，十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議閉幕會(huì)，伴隨著全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)一聲“通過(guò)”，《2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算的決議（草案）》以贊成2291票，反對(duì)438票，棄權(quán)131票，未按表決器12票，創(chuàng)下了未投贊成票比例20.2%的歷史新高，并首次超過(guò)最高人民法院工作報(bào)告的429張反對(duì)票和最高人民檢察院工作報(bào)告的393張反對(duì)票，成為本次人代會(huì)獲得反對(duì)票最高的報(bào)告。
　　 如此之高的不贊成比例，足以反映全國(guó)人大代表對(duì)當(dāng)今預(yù)算的不滿程度。要知道在共和國(guó)歷史上，全國(guó)人大會(huì)議還沒(méi)有否決過(guò)一個(gè)政府報(bào)告。
　　 預(yù)算制度起源于西方，是西方國(guó)家議會(huì)權(quán)力的重要來(lái)源。由于國(guó)家財(cái)政來(lái)自于公民，因此財(cái)政資金的使用權(quán)只屬于公民。
　　 在中國(guó)，預(yù)算權(quán)是人民代表大會(huì)的法定職權(quán)，預(yù)算審查和監(jiān)督制度則是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分?！稇椃ā返?2條明確規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)行使“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的職權(quán)。審查和監(jiān)督預(yù)算是每年全國(guó)人大會(huì)議最重要的議程，是人大行使法定職權(quán)最重要的手段，其意義遠(yuǎn)高于審議政府工作報(bào)告。
　　 但近些年來(lái)，一方面是全國(guó)人大會(huì)議審議預(yù)算報(bào)告時(shí)日趨冷場(chǎng)、代表們對(duì)預(yù)算報(bào)告漠不關(guān)心，另一方面卻是代表們通過(guò)投出反對(duì)票和棄權(quán)票，來(lái)表達(dá)他們對(duì)于預(yù)算報(bào)告和預(yù)算制度的不滿。
　　 人大審議預(yù)算報(bào)告的過(guò)程本來(lái)就是讓代表們暢所欲言，然而代表們雖然對(duì)預(yù)算報(bào)告不滿意，卻不在審議中提出意見(jiàn)，這反映出人大和政府間的溝通不暢。一些代表解釋說(shuō)，之所以會(huì)這樣，是因?yàn)椤耙庖?jiàn)提了也是白提”。
　　 在全國(guó)人大最近十年的預(yù)算審議中，預(yù)算的編制單位財(cái)政部從未因?yàn)槿舜蟠淼膶徸h意見(jiàn)而更改過(guò)預(yù)算報(bào)告中的任何一個(gè)數(shù)字。預(yù)算審議流于形式，自然提不起代表們審議的興趣。以至于留給公眾人大代表不務(wù)正業(yè)，媒體只顧追逐“兩會(huì)”花絮的印象。
　　 一些人大代表和相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)象的原因是預(yù)算制度和預(yù)算編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督和評(píng)價(jià)程序出了問(wèn)題。多位全國(guó)人大代表對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者感嘆，現(xiàn)在政府的權(quán)力太大，已經(jīng)無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。預(yù)算表面是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)則是政治問(wèn)題。預(yù)算制度改革是在現(xiàn)有條件下堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)政治體制改革的有效突破口。
　　 “現(xiàn)在改革到了攻堅(jiān)階段，沒(méi)有政治體制改革的成功，經(jīng)濟(jì)體制改革不可能進(jìn)行到底，已經(jīng)取得的成果還有可能得而復(fù)失，社會(huì)上新產(chǎn)生的問(wèn)題，也不能從根本上得到解決?！?3月14日，溫家寶總理在本次人大會(huì)議閉幕后的中外記者見(jiàn)面會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)了政治體制改革的重要性和緊迫性。
　　 這在中央層面上，為推動(dòng)預(yù)算制度改革創(chuàng)造了有利的輿論環(huán)境。一些人大代表和有關(guān)學(xué)者表示，應(yīng)以修改《預(yù)算法》為契機(jī)，爭(zhēng)取在預(yù)算全覆蓋、編制細(xì)化、延長(zhǎng)審議時(shí)間、調(diào)整預(yù)算年度，加強(qiáng)執(zhí)行與監(jiān)督、完善績(jī)效考核、嚴(yán)格違法處罰等程序和技術(shù)層面做出突破。
　　 正如全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查委員會(huì)成員尹中卿所言，如果把錢(qián)袋子管好了，管得有效率了，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)就會(huì)取得更大的成果，人民也會(huì)更滿意。
　　
　　預(yù)算審議冷場(chǎng)
　　作為人大最重要的法定職責(zé)，預(yù)算審議卻頻頻遭到冷場(chǎng)
　　
　　 3月13日上午9時(shí)許，北京鼓樓外大街歌華開(kāi)元大酒店二樓一間會(huì)議室，某省代表團(tuán)本次人代會(huì)最后一次代表小組會(huì)議，正在審議政府工作報(bào)告、年度計(jì)劃和年度預(yù)算報(bào)告三個(gè)決議草案。
　　 偌大的會(huì)場(chǎng)略顯空曠，在會(huì)場(chǎng)中央用長(zhǎng)條桌子圍成了一個(gè)長(zhǎng)方形，桌上依次擺放著約20個(gè)代表名牌。不過(guò)，接近三分之一的代表沒(méi)有出席。十多分鐘過(guò)去了，整個(gè)會(huì)場(chǎng)安靜得有些壓抑，只能偶爾聽(tīng)到代表們翻看文件的聲音。這時(shí)，終于有一位女代表打破了沉默，她簡(jiǎn)短的發(fā)言只說(shuō)了一個(gè)意思——計(jì)劃報(bào)告中總?cè)丝诘闹笜?biāo)不合理，需要改進(jìn)。隨后會(huì)議主持人問(wèn)其他代表們還有沒(méi)有意見(jiàn)，一位男代表接話說(shuō)“沒(méi)有意見(jiàn)”。主持人隨即宣布散會(huì)。
　　 該省其他幾個(gè)小組的情況大體也是如此，不到20分鐘，代表們紛紛走出了各自小組的會(huì)場(chǎng)?！敦?cái)經(jīng)》記者隨即在會(huì)場(chǎng)門(mén)外攔住了幾位代表，他們均表示當(dāng)天小組會(huì)沒(méi)有人談?lì)A(yù)算報(bào)告。
　　 相似的情況，也出現(xiàn)在本次人大會(huì)議的其他會(huì)場(chǎng)。3月13日下午3時(shí)，位于北京木樨地附近的中國(guó)職工之家酒店三層會(huì)議室，某省代表團(tuán)正在召開(kāi)本次人代會(huì)的最后一次代表團(tuán)全體會(huì)議。
　　 在工作人員抑揚(yáng)頓挫地宣讀完一份約有兩三百字的決議案后，會(huì)議主持人問(wèn)在座代表，“大家對(duì)這個(gè)決議草案有什么意見(jiàn)，請(qǐng)發(fā)表。如果沒(méi)有意見(jiàn)，會(huì)后將審議意見(jiàn)報(bào)大會(huì)秘書(shū)處?！蓖ｎD一兩秒鐘，沒(méi)有人發(fā)言?！跋旅骈_(kāi)始下一項(xiàng)議程，請(qǐng)工作人員宣讀決議草案”
　　 在39分鐘的會(huì)議里，依次審議了政府工作報(bào)告、預(yù)算報(bào)告等決議草案和刑法修正案、代表名額和選舉問(wèn)題等表決稿，共計(jì)10份會(huì)議文件的審議只用了約18分鐘，之后省委書(shū)記總結(jié)本省“兩會(huì)”工作講了約14分鐘，最后工作人員宣讀代表團(tuán)返程安排用時(shí)約7分鐘。整個(gè)審議過(guò)程中，沒(méi)有一位代表發(fā)言。
　　 如果說(shuō)13日的審議偏重于程序性審議，代表們不發(fā)言還有一些理由，但在人大會(huì)議法定議程中的預(yù)算審議時(shí)間里，代表們依舊“惜字如金”。
　　 3月7日下午3時(shí)，湖北省人大代表小組會(huì)議準(zhǔn)時(shí)開(kāi)始，按議程要求審查預(yù)算報(bào)告。長(zhǎng)期關(guān)注預(yù)算問(wèn)題的全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青發(fā)言說(shuō)，他是學(xué)財(cái)政學(xué)的，因此要談?lì)A(yù)算和“三公”問(wèn)題。
　　葉青對(duì)預(yù)算報(bào)告提了四點(diǎn)意見(jiàn)：民生支出要千方百計(jì)增加；科研支出沒(méi)有體現(xiàn)政府工作報(bào)告中以企業(yè)研發(fā)為中心的思路；應(yīng)把行政支出放在附加材料重點(diǎn)支出中，讓大家一目了然；要壓縮政府性基金，如取消機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，不要片面理解取之于民。
　　 整場(chǎng)審查，只有五六位代表發(fā)言。
　　 葉青告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這些年各小組審議預(yù)算報(bào)告時(shí)，每組談?lì)A(yù)算報(bào)告的代表也就有五六位，其他代表要么不出聲，要么就是繼續(xù)談?wù)ぷ鲌?bào)告。尤其是有中央領(lǐng)導(dǎo)到小組或代表團(tuán)聽(tīng)會(huì)的時(shí)候，幾乎所有代表都會(huì)談?wù)ぷ鲌?bào)告。
　　 從全國(guó)人大本次會(huì)議的官方網(wǎng)站中，可以看出人大自己對(duì)預(yù)算報(bào)告也重視不夠。本來(lái)是人大最重要職責(zé)的預(yù)算審議，并沒(méi)有如政府工作報(bào)告、人大常委會(huì)報(bào)告和刑法修正案一樣獲得單獨(dú)的專題展示，而是與計(jì)劃報(bào)告合并為一個(gè)專題。
　　 打開(kāi)全國(guó)人大本次會(huì)議各個(gè)報(bào)告專題，計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告的報(bào)道鏈接，只有不到一頁(yè)，而其他報(bào)告均至少有兩頁(yè)，其中刑法修正案由于爭(zhēng)議較大，還專門(mén)做了詳實(shí)且圖文并茂的專題。
　　 即便是在計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告專題中，有關(guān)預(yù)算報(bào)告的所有鏈接內(nèi)容均為預(yù)算報(bào)告的摘錄和有關(guān)預(yù)算文件的發(fā)布，僅有一篇報(bào)道引述了一位代表附和預(yù)算報(bào)告的簡(jiǎn)短發(fā)言，整個(gè)專題沒(méi)有引用一位代表對(duì)預(yù)算報(bào)告的不同意見(jiàn)。而在其他報(bào)告的專題中，則有多篇報(bào)道體現(xiàn)了代表們的意見(jiàn)。
　　
　　不能還是不為
　　程序和體制的原因造成了代表們對(duì)審議預(yù)算報(bào)告的興趣逐年降低
　　
　　 3月4日上午，在向全國(guó)人大山東團(tuán)報(bào)道前，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在位于北京人民大會(huì)堂南門(mén)外的辦公室向《財(cái)經(jīng)》記者談起了預(yù)算制度的源流。
　　 預(yù)算審查之所以流于形式，有著其歷史原因?，F(xiàn)行預(yù)算制度的建立是基于1994年的分稅制改革和《預(yù)算法》獲得通過(guò)，在此基礎(chǔ)上中國(guó)初步建立起具有現(xiàn)代意義的預(yù)算制度，但預(yù)算制度事實(shí)上還保留了一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子。
　　 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，預(yù)算實(shí)際是國(guó)家的財(cái)政計(jì)劃，由于財(cái)政收入以國(guó)有和集體為主，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，在這種情況下，貨幣屬于消極貨幣，更沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，那時(shí)的人大預(yù)算審議強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的法定性，而不是預(yù)算的內(nèi)容，人大審議預(yù)算也是程序性審議。
　　
　　 有關(guān)學(xué)者也表示，在1994年財(cái)稅體制改革之后，中國(guó)雖然開(kāi)始建立現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度，但作為預(yù)算制度基礎(chǔ)的《預(yù)算法》實(shí)際上編制得很粗糙，并留有一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，對(duì)于人大和政府間的責(zé)權(quán)利規(guī)定得過(guò)于寬泛，人大很難依此法對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行有效的審議和監(jiān)督，因此該法剛剛通過(guò)實(shí)施，就有人大官員和學(xué)者提出應(yīng)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修改。
　　 制度安排如此，政府對(duì)人大預(yù)算程序性審議的觀念和習(xí)慣就難以改變。
　　 3月13日，在人大投票表決預(yù)算報(bào)告的前一天，葉青告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他會(huì)對(duì)預(yù)算報(bào)告投反對(duì)票。這是葉青兩屆十年全國(guó)人大代表生涯中第三次對(duì)預(yù)算報(bào)告投下反對(duì)票。
　　 在投票前，葉青預(yù)測(cè)2012年預(yù)算報(bào)告的反對(duì)票會(huì)創(chuàng)歷史新高。之所以作出這個(gè)判斷，是因?yàn)槿~青和很多代表們都感到，政府雖然在預(yù)算報(bào)告的編制上逐年改進(jìn)，但對(duì)人大審議的態(tài)度卻越來(lái)越敷衍，還給審議預(yù)算報(bào)告設(shè)置了一些程序性的障礙，代表們提的意見(jiàn)往往是“提了也白提”，這就使得代表們對(duì)審議預(yù)算的興趣越來(lái)越低。
　　 在和《財(cái)經(jīng)》記者的幾次長(zhǎng)談中，葉青反復(fù)強(qiáng)調(diào)了一件看似平常的小事：他第一次作為全國(guó)人大代表走進(jìn)人民大會(huì)堂是在2003年，那時(shí)的財(cái)政部部長(zhǎng)會(huì)在人大全體會(huì)議上把預(yù)算報(bào)告向大會(huì)朗讀一遍，葉青也就和所有代表一樣，跟著財(cái)政部部長(zhǎng)在會(huì)場(chǎng)上看了一遍預(yù)算報(bào)告。
　　 葉青說(shuō)，盡管2003年和2004年的預(yù)算報(bào)告還沒(méi)有圖表，通篇只是一個(gè)數(shù)字接著一個(gè)數(shù)字，很枯燥，但代表們由于在全體會(huì)上跟著財(cái)政部部長(zhǎng)看了一遍報(bào)告，大家至少會(huì)對(duì)報(bào)告內(nèi)容有一個(gè)印象，因此在那兩年的預(yù)算審議中，代表們還是能提出一些有針對(duì)性的問(wèn)題。
　　 然而，從2005年開(kāi)始，人大會(huì)議就取消了財(cái)政部部長(zhǎng)讀報(bào)告的環(huán)節(jié)。
　　 葉青這幾年每年都會(huì)向人大建議，恢復(fù)在開(kāi)幕當(dāng)天的全體會(huì)上，由財(cái)政部部長(zhǎng)向全體代表朗讀一遍預(yù)算報(bào)告的議程。提出這個(gè)建議的并不止葉青一名人大代表，但是都沒(méi)有被國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大采納。理由是，不在全體會(huì)議上由財(cái)政部部長(zhǎng)讀預(yù)算報(bào)告，可以節(jié)省半天時(shí)間，這樣能夠節(jié)省大量的會(huì)議經(jīng)費(fèi)。
　　 “有些錢(qián)是不能省的?！比~青對(duì)于這種解釋不以為然。他認(rèn)為，預(yù)算報(bào)告從讀到不讀，是一個(gè)很大的退步。因?yàn)槿舜蟠硗窃?月5日開(kāi)會(huì)當(dāng)天才能拿到預(yù)算報(bào)告，人大的會(huì)議日程安排得非常緊湊，很多代表在7日下午分組審議預(yù)算報(bào)告前，根本就沒(méi)有時(shí)間把報(bào)告看上一遍，也有相當(dāng)一部分的代表干脆就不看了。
　　 代表們連看都沒(méi)有看，自然不可能對(duì)預(yù)算報(bào)告提出有針對(duì)性的意見(jiàn)。
　　 預(yù)算審議過(guò)程中的另一個(gè)問(wèn)題是，全國(guó)人大審議預(yù)算報(bào)告實(shí)際上只有半天的時(shí)間，葉青認(rèn)為，編寫(xiě)預(yù)算報(bào)告要一年，而審議報(bào)告只有半天，時(shí)間太短，很不合理。
　　 在往屆的人大會(huì)議上，一些全國(guó)人大代表曾經(jīng)多次提出，應(yīng)該至少提前一個(gè)月將預(yù)算報(bào)告送到代表手中，這樣代表才有可能仔細(xì)研究報(bào)告，或是請(qǐng)專業(yè)人士幫助解讀，并提出審議的意見(jiàn)。但這個(gè)意見(jiàn)一直沒(méi)有被官方采納。
　　 作為全國(guó)預(yù)算改革的先行者，河南省焦作市財(cái)政局局長(zhǎng)申相臣表示，預(yù)算草案之所以難以提前一些時(shí)間發(fā)給代表們，主要是由于財(cái)政宏觀調(diào)控政策和預(yù)算草案總盤(pán)子的確定，往往是在人代會(huì)前夕才能經(jīng)過(guò)很多程序在政府各個(gè)部門(mén)之間達(dá)成平衡或者妥協(xié)。也就是說(shuō)，平衡財(cái)政資源配置的工作只有在人代會(huì)開(kāi)始前才能結(jié)束，除非法律有明確的提交時(shí)間要求。
　　 葉青則認(rèn)為，不能提前把預(yù)算報(bào)告交給人大代表，因?yàn)轭A(yù)算審議和討論是在總理的政府工作報(bào)告之后。總理的報(bào)告一般是在全國(guó)人大召開(kāi)第一次全體會(huì)議的當(dāng)天，也就是3月5日上午才在人民大會(huì)堂的會(huì)場(chǎng)上發(fā)給人大代表。因此，按照政治上的慣例，預(yù)算報(bào)告不可能早于總理的政府工作報(bào)告發(fā)給人大代表。
　　 另外，不能提前將預(yù)算報(bào)告發(fā)給人大代表，還有擔(dān)心泄密的考慮。以前曾發(fā)生過(guò)地方政府提前把地方預(yù)算報(bào)告交給代表，代表卻把報(bào)告的內(nèi)容提前透露出去的情況。
　　 預(yù)算報(bào)告編制粗糙也是讓代表們看不懂報(bào)告的一個(gè)重要的原因。政府預(yù)算的收支科目依次分為“類、款、項(xiàng)、目”，最初的預(yù)算基本上只編到類，如文教多少、農(nóng)業(yè)多少，那時(shí)的人大審議時(shí)完全是走過(guò)場(chǎng)。
　　 為了改變這一狀況，全國(guó)人大要求政府提交2009年預(yù)算時(shí)，關(guān)于民生社會(huì)發(fā)展等支出要落實(shí)到款，要求政府力爭(zhēng)在2012年將中央本級(jí)預(yù)算重點(diǎn)支出編制到“項(xiàng)”“目”，還要在2012年初將中央本級(jí)75%的基建項(xiàng)目編入部門(mén)預(yù)算。
　　 但即便如此，一個(gè)“項(xiàng)”里就有可能編列幾百億元的預(yù)算，人大代表在審議時(shí)并不知道這幾百億元都是一些什么項(xiàng)目。這種審查起到的監(jiān)督作用仍然很有限。
　　 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光表示，按照具體的預(yù)算項(xiàng)目來(lái)審議，可能會(huì)出現(xiàn)更多不同意見(jiàn)，審查會(huì)更有效果。比如美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)算討論就非常具體，為某一項(xiàng)目是否上馬，可以爭(zhēng)論很長(zhǎng)時(shí)間，期間還要進(jìn)行大量的聽(tīng)證，聽(tīng)證也是獲取審查依據(jù)的過(guò)程。
　　 常理看來(lái)，預(yù)算審查過(guò)程中種種程序上的問(wèn)題，實(shí)際上并不難解決。葉青懷疑，之所以代表們提了這么多年的意見(jiàn)都不能解決，不是不能，而是不為。
　　 “政府可能根本就不想讓人大代表對(duì)預(yù)算做出實(shí)質(zhì)性的審議和監(jiān)督”，葉青分析，因?yàn)閷徸h的時(shí)間越長(zhǎng)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)更多的問(wèn)題，代表提的意見(jiàn)也會(huì)越多。時(shí)間短，代表們不可能仔細(xì)研讀報(bào)告，自然就會(huì)少發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。因此才會(huì)在程序上設(shè)置障礙。
　　 葉青告訴《財(cái)經(jīng)》記者，往年財(cái)政部都會(huì)派一些司長(zhǎng)或處長(zhǎng)到各代表團(tuán)的小組討論現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)取代表們的意見(jiàn)，并解答一些代表們的問(wèn)題。但今年葉青所在的小組，并沒(méi)有財(cái)政部的官員到場(chǎng)旁聽(tīng)。葉青認(rèn)為，財(cái)政部對(duì)全國(guó)人大審議預(yù)算的態(tài)度變得越來(lái)越敷衍。
　　 而一位某省財(cái)政廳廳長(zhǎng)的話，則反映了財(cái)政部門(mén)對(duì)人大審議預(yù)算報(bào)告的真實(shí)態(tài)度。葉青曾經(jīng)和某省的財(cái)政廳廳長(zhǎng)就預(yù)算審議時(shí)間太短、看不懂等問(wèn)題做過(guò)探討，這名財(cái)政廳廳長(zhǎng)回答說(shuō)，一些代表不了解、看不懂，很正常，預(yù)算報(bào)告不需要每個(gè)代表都能看懂。
　　
　　改不了的預(yù)算
　　人大的審議事實(shí)上不能改動(dòng)政府預(yù)算報(bào)告中的任何一個(gè)數(shù)字
　　
　　 如果說(shuō)由于審議時(shí)間倉(cāng)促、編制粗糙，加之一些代表不具備專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)，造成代表們看不懂預(yù)算報(bào)告，提不出意見(jiàn)還可以理解的話，但像葉青這樣的專業(yè)財(cái)政學(xué)人士，雖然能夠基本上看明白報(bào)告，卻也提不出什么具有針對(duì)性的意見(jiàn)，則是讓代表們備感無(wú)奈的事情。
　　 由于預(yù)算報(bào)告的所有數(shù)字都是收支平衡的，從數(shù)字上代表們找不出任何的問(wèn)題，而且每個(gè)數(shù)字都有編制的依據(jù)，比如每年都會(huì)有代表提教育經(jīng)費(fèi)占比太低，這時(shí)候旁聽(tīng)的財(cái)政部官員就會(huì)解釋說(shuō)，教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)字是根據(jù)國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委的那些文件計(jì)算的，完全符合國(guó)家的規(guī)定。
　　 葉青在審議報(bào)告時(shí)曾問(wèn)過(guò)在場(chǎng)的財(cái)政部官員，為什么中央每個(gè)部委的購(gòu)房補(bǔ)助短短幾年就從七八千萬(wàn)元上升到三四億元。得到的答復(fù)是，這是按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定計(jì)算出來(lái)的，增加還是減少并不是財(cái)政部可以決定的。
　　 在葉青的記憶中，只有一年一位政協(xié)委員看得非常認(rèn)真，發(fā)現(xiàn)了一處數(shù)字好像算錯(cuò)了，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部部長(zhǎng)馬上開(kāi)發(fā)布會(huì)解釋稱，并不是算錯(cuò)了，而是源于計(jì)算的方法不同。
　　 另外，有關(guān)政府部門(mén)拒絕向人大代表提供預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而基礎(chǔ)數(shù)據(jù)恰恰是非常關(guān)鍵的。比如人大審議某個(gè)部門(mén)的工資福利費(fèi)，單看這一個(gè)數(shù)字很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但如果知道了這個(gè)單位有多少人，都是什么級(jí)別，每個(gè)級(jí)別的工資福利標(biāo)準(zhǔn)是多少，就能很容易地判斷出這個(gè)部門(mén)的工資福利預(yù)算是否合理。
　　 一些人大代表認(rèn)為，現(xiàn)行的財(cái)政制度決定了，審議預(yù)算只能是走過(guò)場(chǎng)。
　　
　　 代表們對(duì)審議預(yù)算缺乏興趣，還有一個(gè)關(guān)鍵的因素——人大的審議事實(shí)上并不能改動(dòng)預(yù)算報(bào)告中的任何一個(gè)數(shù)字。
　　 3月10日，財(cái)政部在其提交本次全國(guó)人大五次會(huì)議的文件“關(guān)于《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》修改情況的說(shuō)明”中表示，“對(duì)代表們提出的意見(jiàn)和建議，我們（財(cái)政部）進(jìn)行了認(rèn)真研究，能吸收的，盡可能改在稿上（共修改八處）；不宜修改的，也積極向代表作了解釋說(shuō)明。”
　　 在這份僅有兩頁(yè)的“修改說(shuō)明”中，列出了全部的八處修改，均為文字性修改，沒(méi)有對(duì)一個(gè)數(shù)字做出改動(dòng)。例如：第一處修改為：在第10頁(yè)第11行中，刪除“補(bǔ)貼”一詞。最后一處修改，即第八處修改為：在第36頁(yè)倒數(shù)第7行中，“分類納入預(yù)算管理”之前增加“逐步”。修改字?jǐn)?shù)最多的一處修改為第三處修改：在第18頁(yè)倒數(shù)第2行－3行中，將“國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)存在較多不確定性，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩”，改為“經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)將為財(cái)政增收奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)存在較多不確定性”。
　　 葉青等人大代表告訴記者，每年預(yù)算報(bào)告的修改情況都大體如此。在他們的印象中，預(yù)算報(bào)告從來(lái)沒(méi)有一個(gè)數(shù)字被改動(dòng)過(guò)。
　　 而人大歸根到底是通過(guò)管住政府的錢(qián)袋子，也就是預(yù)算中的每一個(gè)具體財(cái)政數(shù)字來(lái)規(guī)范和監(jiān)督政府，不能更改數(shù)字，預(yù)算審議就失去了其應(yīng)有之義。
　　 一些人大代表和學(xué)者表示，人大不能更改預(yù)算報(bào)告中的數(shù)字，一方面是因?yàn)轭A(yù)算報(bào)告中的財(cái)政數(shù)字都有制度依據(jù)，改數(shù)字也就等于違反了相關(guān)的制度。另一方面是因?yàn)?，全?guó)預(yù)算總的盤(pán)子是固定的，增加或者減少某一個(gè)款項(xiàng)的預(yù)算，相應(yīng)的整個(gè)預(yù)算都會(huì)隨之變化。
　　 還有一個(gè)客觀原因是，每年“兩會(huì)”代表們審議預(yù)算的時(shí)候，本年度的預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了三個(gè)月，在事實(shí)上也無(wú)法改動(dòng)了。
　　 對(duì)此，尹中卿建議，可以通過(guò)改變預(yù)算年度加以解決，將全國(guó)人大審議預(yù)算的時(shí)間提前到12月，或是將預(yù)算年度的開(kāi)始時(shí)間定為4月。
　　 李煒光也認(rèn)為，改變預(yù)算年度后，盡管預(yù)算審查走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題仍將存在，但至少在形式上是尊重人大的。而且，這也能在一定程度上解決預(yù)算支出不平衡、年底突擊花錢(qián)等問(wèn)題。
　　 不過(guò)，代表們?cè)陬A(yù)算審議時(shí)的意見(jiàn)，也不是完全沒(méi)有作用，一般會(huì)在編制下一年度的預(yù)算時(shí)考慮代表集中反映的問(wèn)題，比如近幾年農(nóng)業(yè)、教育、民生、社保的預(yù)算都在增加。
　　 全國(guó)人大有關(guān)官員表示，要從制度上解決人大審議預(yù)算不能改數(shù)據(jù)的困境，需要先建立起預(yù)算的修正案制度。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，只要人大在修正案中對(duì)預(yù)算報(bào)告提出了修改要求，政府就應(yīng)該按照人大的要求進(jìn)行修改。
　　 很多公眾不了解的是，人大審議預(yù)算報(bào)告，除了在每年3月的人大會(huì)議上由全體代表審議之外，還有一個(gè)會(huì)前審查的程序。
　　 中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，目前的預(yù)算草案要提前一個(gè)月報(bào)到全國(guó)人大，人大提出審查意見(jiàn)，財(cái)政部再在開(kāi)全體大會(huì)時(shí)向人大代表報(bào)告。但由于審查時(shí)間短，草案過(guò)粗，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的力量也不夠，事實(shí)上目前的初步審查與人大代表審查一樣，都是在走過(guò)場(chǎng)。
　　 施正文介紹說(shuō)，已經(jīng)過(guò)一審的《預(yù)算法修正案（草案）》規(guī)定，財(cái)政部門(mén)向全國(guó)人大報(bào)送預(yù)算的時(shí)間，要由現(xiàn)在的提前30天增加到45天，地方人大仍為30天。他認(rèn)為提前的時(shí)間非常有限，而且地方還沒(méi)有變化?！翱梢哉f(shuō)，在增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督方面，《預(yù)算法修正案（草案）》沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步?！?br/>　　 為了逐漸發(fā)揮會(huì)前審查的作用，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委在近年來(lái)也做出了一些努力。尹中卿舉例說(shuō)，現(xiàn)在節(jié)能減排形勢(shì)很?chē)?yán)峻，去年有好幾項(xiàng)指標(biāo)都沒(méi)有完成“十二五”規(guī)劃提出的要求和2012年的計(jì)劃，有些方面還在惡化。但是2012年節(jié)能減排支出安排的增長(zhǎng)率卻很低，一開(kāi)始只安排了3.2%的增長(zhǎng)，而其他項(xiàng)目的支出普遍增長(zhǎng)了百分之十幾，個(gè)別項(xiàng)目還增長(zhǎng)了百分之二十多。
　　 人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委向國(guó)務(wù)院提出應(yīng)該大幅度增加節(jié)能減排支出的比重。國(guó)務(wù)院就此向人大解釋說(shuō)，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的退耕還林項(xiàng)目已經(jīng)到期，有幾百億元的補(bǔ)助款不再需要支出。
　　 對(duì)此，人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委告訴國(guó)務(wù)院，節(jié)能減排的財(cái)政投入實(shí)際上是不夠的，并且很多中西部地區(qū)退耕還林還不穩(wěn)定，如果停止給老百姓的補(bǔ)貼，當(dāng)?shù)匕傩蘸芸赡苡謺?huì)上山把剛剛長(zhǎng)的樹(shù)砍掉賣(mài)錢(qián)。
　　 最終，國(guó)務(wù)院將節(jié)能減排的預(yù)算支出增加到7.2%，但這個(gè)增速仍低于絕大多數(shù)其他項(xiàng)目的支出增速。
　　 但整體而言，中央預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)還是呈現(xiàn)出不斷優(yōu)化的趨勢(shì)。
　　 2005年，中央教育預(yù)算支出只占中央總支出的1.7%，今年的份額則增至5.8%。2005年中央醫(yī)療預(yù)算支出只占中央總支出的0.1%，今年增長(zhǎng)到3.1%。有升也有降，2005年的中央國(guó)防預(yù)算支出占到中央總支出的12.7%，今年則降至10.3%。
　　 不僅是份額變化，支出項(xiàng)目的組成也有所調(diào)整。2005年的中央預(yù)算支出中，基本建設(shè)支出占到中央總支出的6.4%，高于教育和醫(yī)療支出份額，但如今已找不到這項(xiàng)支出了。反過(guò)來(lái)，節(jié)能環(huán)保支出，在2005年也還沒(méi)有出現(xiàn)。這些變化背后，既有國(guó)務(wù)院的主動(dòng)改進(jìn)，也有全國(guó)人大的推動(dòng)。
　　 但是，接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位專家均表示，如果能有真正的預(yù)算審查，取得的進(jìn)步就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。
　　
　　自下而上的探索
　　來(lái)自基層的參與式預(yù)算改革探索或許能為做實(shí)預(yù)算審議打開(kāi)一扇窗戶
　　
　　 十年的全國(guó)人大代表經(jīng)歷讓葉青發(fā)現(xiàn)，人大代表對(duì)審議預(yù)算缺乏興趣，還有一個(gè)利益相關(guān)性的因素，即預(yù)算的內(nèi)容和人大代表本身的利益越是密切，審議預(yù)算的參與度和熱情也就越高。
　　 和全國(guó)人大審議時(shí)的冷場(chǎng)形成對(duì)比的是，在各省人大審議預(yù)算時(shí)，省人大代表會(huì)比較關(guān)心本省的預(yù)算報(bào)告。葉青分析，這是因?yàn)楦魇〉娜舜蟠矶鄶?shù)都是來(lái)自于本省各部門(mén)、各地市和各行業(yè)的負(fù)責(zé)人，而地方預(yù)算關(guān)系到本部門(mén)、本地市和本行業(yè)的切身利益，代表們自然會(huì)想讓自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的預(yù)算資金多一些，因此會(huì)比較認(rèn)真地研讀本省的預(yù)算報(bào)告，審議討論時(shí)也會(huì)比較熱烈。
　　 在現(xiàn)實(shí)生活中，行政區(qū)劃越是往下，人大代表審議預(yù)算的積極性越高，也越愛(ài)較真。到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人大，有時(shí)審議預(yù)算還會(huì)爭(zhēng)起來(lái)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的總盤(pán)子本來(lái)就不大，各部門(mén)要做好本年度的工作，就必須要盯住預(yù)算，爭(zhēng)取多分到一些錢(qián)。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作以具體的日常事務(wù)為主，預(yù)算也容易編得很詳細(xì)，人大代表審議的時(shí)候也就可以有的放矢。
　　 葉青認(rèn)為，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算審議事實(shí)上已經(jīng)達(dá)到了參與式預(yù)算。
　　 浙江溫嶺就是如此。溫嶺市新河鎮(zhèn)始于2005年的參與式預(yù)算改革，是中國(guó)地方政府公共預(yù)算改革的重大突破。它把民主懇談引入鎮(zhèn)人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，以預(yù)算民主為切入點(diǎn)，進(jìn)一步以民主懇談激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，使人大審查政府預(yù)算的功能，由簡(jiǎn)單的舉手通過(guò)變?yōu)檎嬲惺拱l(fā)言權(quán)和修正權(quán)。
　　 經(jīng)過(guò)預(yù)算民主懇談會(huì)和人大預(yù)算審查，2005年的財(cái)政預(yù)算就進(jìn)行了調(diào)整，鎮(zhèn)政府買(mǎi)車(chē)花費(fèi)少了20萬(wàn)元，而慈善事業(yè)經(jīng)費(fèi)增加了20萬(wàn)元。從2010年起，溫嶺開(kāi)始全面推廣參與式財(cái)政預(yù)算監(jiān)督。
　　 不僅是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，在實(shí)踐中，省級(jí)政府也可以做到將預(yù)算編制落實(shí)到具體的事務(wù)上。比如：北京市政府的預(yù)算報(bào)告中，就已經(jīng)細(xì)化到某個(gè)部門(mén)，今年要買(mǎi)一輛車(chē)，要多少錢(qián)，什么牌子。這樣人大代表審議時(shí)就可以很容易看出來(lái)是不是超標(biāo)，該不該花這筆錢(qián)，也反過(guò)來(lái)促進(jìn)政府部門(mén)不斷改進(jìn)自己的工作，減少亂花錢(qián)的現(xiàn)象。
　　
　　 反觀全國(guó)人大代表，大部分都是來(lái)自于地方，審議中央預(yù)算和各部委的預(yù)算，本身就和他們沒(méi)有那么緊密的利害關(guān)系，加之預(yù)算審議的時(shí)間短，編制又粗，事不關(guān)己高高掛起，審議時(shí)自然是多一事不如少一事。
　　 全國(guó)人大代表們對(duì)中央預(yù)算報(bào)告越來(lái)越冷漠的同時(shí)，其不滿也在逐年增加，這導(dǎo)致了近幾年對(duì)預(yù)算的反對(duì)票逐年上升。反對(duì)票從2010年的317票，2011年的362票，快速上升到2012年的438票，首次超過(guò)兩高報(bào)告，成為人大會(huì)議反對(duì)票最高的表決文件。
　　 常年關(guān)注預(yù)算的全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪表示，預(yù)算審查單靠代表和委員是不行的，必須有專門(mén)的團(tuán)隊(duì)。在國(guó)外，不一定議員本人具有審查預(yù)算的能力，但他可以去組織這方面的人，比如會(huì)計(jì)專家或?qū)徲?jì)專家，審計(jì)教育預(yù)算還可以組織教育專家等，共同參與審查。
　　 作為財(cái)稅領(lǐng)域的學(xué)者，施正文被北京市人大預(yù)算審查監(jiān)督專家咨詢委員會(huì)聘為專家委員。他介紹說(shuō)，北京市人大在審議預(yù)算或制定相關(guān)政策時(shí)，經(jīng)常會(huì)征集專家咨詢委員會(huì)學(xué)者的意見(jiàn)，供北京市人大參考。施正文建議，各級(jí)人大都可以借鑒北京市人大的經(jīng)驗(yàn)。
　　 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光則認(rèn)為，人大預(yù)算審議走過(guò)場(chǎng)背后的根本原因在于行政力量過(guò)強(qiáng)，人大對(duì)預(yù)算沒(méi)有起到?jīng)Q定性作用?！坝捎谥贫壬系姆N種限制，即使是有想法的人大代表，在預(yù)算審查方面能做的事情還是很少?！?br/>　　 蔣洪補(bǔ)充說(shuō)，導(dǎo)致預(yù)算審查走過(guò)場(chǎng)還有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：代表委員愿不愿意把預(yù)算中的問(wèn)題查出來(lái)？如果他們不是為廣大納稅人負(fù)責(zé)，而是為請(qǐng)他們來(lái)走過(guò)場(chǎng)的人負(fù)責(zé)的話，那很可能看到問(wèn)題也當(dāng)沒(méi)看到。
　　 實(shí)踐證明，預(yù)算公開(kāi)對(duì)預(yù)算工作起到了重要的推動(dòng)作用。預(yù)算公開(kāi)既包括向公眾公開(kāi)，還包括向人大公開(kāi)。在這方面，廣東等地做出了有益的嘗試——將地方財(cái)政部門(mén)的支出線和地方人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委聯(lián)網(wǎng)，這樣地方財(cái)政花的每一筆錢(qián)都能同時(shí)被人大看到，人大實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算的同步監(jiān)督。一旦地方財(cái)政違反了預(yù)算的規(guī)定，人大可以馬上發(fā)現(xiàn)，要求政府進(jìn)行改正。
　　
　　實(shí)現(xiàn)“可監(jiān)督、可問(wèn)責(zé)”
　　預(yù)算不僅要“看得見(jiàn)、看得懂”，還要“可監(jiān)督、可問(wèn)責(zé)”，這才是完整的公共預(yù)算概念，否則就還是“稅收國(guó)家”而非“預(yù)算國(guó)家”
　　
　　 全國(guó)人大代表、全國(guó)人大法律委副主任委員、中紀(jì)委原副書(shū)記劉錫榮3月10日在浙江代表團(tuán)發(fā)言時(shí)說(shuō)：“財(cái)政資金就像一塊豆腐，政府說(shuō)用就用了，先斬后奏，到時(shí)候人大也只好認(rèn)賬?！彼€表示，各級(jí)人大是監(jiān)督各級(jí)政府工作的最高機(jī)關(guān)，但很多時(shí)候，人大與政府變成“哥們兒”關(guān)系。人大必須堅(jiān)持獨(dú)立性，才能對(duì)政府工作進(jìn)行有效監(jiān)督。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，只要管好“錢(qián)”和“人”，其他問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。
　　 在同一天，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在向大會(huì)主席團(tuán)提交的預(yù)算草案審查結(jié)果報(bào)告中指出，2011年國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，在預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政運(yùn)行中還存在一些不容忽視的問(wèn)題。
　　這些問(wèn)題主要是：在促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配方面，財(cái)稅政策的針對(duì)性和有效性需要增強(qiáng)；財(cái)政支出績(jī)效考核體系不夠健全，工作有待加強(qiáng)；轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏低；追加預(yù)算多、結(jié)轉(zhuǎn)資金多的現(xiàn)象仍比較突出；地方政府性債務(wù)管理制度不夠完善，存在一定風(fēng)險(xiǎn)；地方土地出讓金收入使用不夠規(guī)范。這些問(wèn)題都應(yīng)該認(rèn)真研究，切實(shí)加以解決。
　　 人大財(cái)經(jīng)委指出的這些問(wèn)題正是現(xiàn)行預(yù)算制度的弊端所在，其措辭也不可謂不重。但耐人尋味的是，以上內(nèi)容在全國(guó)人大官方網(wǎng)站和新華社發(fā)布的該文件中均被刪除。
　　 今年“兩會(huì)”期間，在與《財(cái)經(jīng)》記者的長(zhǎng)談中，尹中卿指出：預(yù)算審議和執(zhí)行過(guò)程中有一個(gè)長(zhǎng)期被人忽視的問(wèn)題——預(yù)算的“績(jī)效管理”問(wèn)題。尹中卿表示，要實(shí)現(xiàn)人大對(duì)預(yù)算的“可監(jiān)督、可問(wèn)責(zé)”，就必須增強(qiáng)決算和決算監(jiān)督的權(quán)威性、有效性。首先要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況作出科學(xué)的評(píng)價(jià)，即預(yù)算的績(jī)效管理。
　　 以支出績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已實(shí)施，并被許多發(fā)展中國(guó)家所借鑒，但中國(guó)還未建立起有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和審查制度。
　　 根據(jù)2012年的預(yù)算安排，全國(guó)財(cái)政支出將高達(dá)12.43萬(wàn)億元（其中中央財(cái)政支出6.41萬(wàn)億元）。尹中卿表示，對(duì)如此驚人的預(yù)算資金，卻沒(méi)有人考察其使用效果。
　　 全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)主任、財(cái)政部分管預(yù)算工作的原副部長(zhǎng)廖曉軍曾指出，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的根本目的就是改變長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政資金管理使用中存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”問(wèn)題，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效益。
　　 為此，財(cái)政部要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)在未來(lái)，要切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，繼續(xù)加強(qiáng)與全國(guó)人大預(yù)工委的溝通；在新修訂的《預(yù)算法》中增加加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理、講求預(yù)算績(jī)效方面的內(nèi)容；在《預(yù)算法實(shí)施條例》中對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)方式、指標(biāo)體系、管理程序等進(jìn)行明確，提高績(jī)效管理法律層級(jí)。
　　 廖曉軍要求各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)部門(mén)要逐步建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，形成“誰(shuí)干事誰(shuí)花錢(qián)、誰(shuí)花錢(qián)誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的機(jī)制。并研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，認(rèn)真傾聽(tīng)社會(huì)各界的呼聲，吸納合理意見(jiàn)。
　　 據(jù)悉，財(cái)政部正在研究績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合機(jī)制。主要思路是：對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的，予以表?yè)P(yáng)或繼續(xù)支持；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改。對(duì)不進(jìn)行整改或整改不到位的，則要根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該項(xiàng)財(cái)政支出。
　　 尹中卿表示，除了加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作之外，還應(yīng)該通過(guò)修改《預(yù)算法》來(lái)明確違反預(yù)算制度的法律責(zé)任、行政責(zé)任和政治責(zé)任。
　　 全國(guó)人大預(yù)工委在《預(yù)算法修正案（草案）》初次審議期間的2011年12月30日，曾經(jīng)邀請(qǐng)有關(guān)學(xué)者座談?wù)雇?012年人大的預(yù)算和決算工作，時(shí)任全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)在會(huì)上點(diǎn)名讓北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任劉劍文教授談?wù)剬?duì)《預(yù)算法修正案（草案）》的意見(jiàn)。
　　劉劍文建議，人大要提高對(duì)三峽工程、南水北調(diào)工程等重大項(xiàng)目和重大財(cái)政決策的審查和參與力度，還要做好預(yù)算的事前審查和事中、事后監(jiān)督。
　　 由于現(xiàn)行《預(yù)算法》在預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究方面缺乏可操作性，預(yù)算執(zhí)行中的違法行為往往無(wú)法進(jìn)行相應(yīng)的處罰，更無(wú)法追究當(dāng)事人的責(zé)任。
　　 這就讓很多政府官員認(rèn)為違反《預(yù)算法》，不算違法，最多就是批評(píng)教育，然后下回注意就沒(méi)事了。還有一些政府官員認(rèn)為，只要不貪污預(yù)算資金就沒(méi)有問(wèn)題，用壞用好都沒(méi)事，不管造成了多少浪費(fèi)，還是錯(cuò)誤決策，甚至預(yù)算資金被別人拿去違法犯罪的，自己都沒(méi)有責(zé)任。
　　 對(duì)此，劉劍文建議，修改后的《預(yù)算法》應(yīng)建立問(wèn)責(zé)制度和預(yù)算行政復(fù)議等可救濟(jì)、可訴的法律途徑，還應(yīng)加大對(duì)預(yù)算違法行為的處罰力度，責(zé)任人除了承擔(dān)行政責(zé)任，還應(yīng)根據(jù)其違法的性質(zhì)和程度不同，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償和刑事責(zé)任。
　　 所謂政治責(zé)任，就是要追究當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T(mén)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。劉劍文建議，應(yīng)完善預(yù)算政治責(zé)任的法律規(guī)定，《公務(wù)員法》規(guī)定了引咎辭職或者責(zé)令辭職的制度，《預(yù)算法修正案(草案)》也應(yīng)將公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任法律化。
　　 尹中卿則向《財(cái)經(jīng)》記者表示，現(xiàn)在除了用人腐敗之外，絕大部分腐敗都跟預(yù)算有關(guān)系，預(yù)算資金成了誰(shuí)都想咬一口的唐僧肉，如果落實(shí)好預(yù)算的監(jiān)督工作，很多官員就不敢伸手動(dòng)歪腦筋。對(duì)此，全國(guó)人大和各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委也承擔(dān)著相應(yīng)的法律責(zé)任，預(yù)算監(jiān)督工作亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。
　　 他強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“預(yù)算改革是政治體制改革的突破口，不僅不會(huì)動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)，還會(huì)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、改善黨和國(guó)家、以及各級(jí)政府官員的形象?！?br/>