柬埔寨是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘?0%以上，土地作為民生之本、發(fā)展之基的重要性不言而喻。隨著柬埔寨對外開放力度的不斷加大、城市化進程的明顯加快和外資外援的大量涌入，城市和新開發(fā)地區(qū)土地糾紛案件明顯增多并有愈演愈烈之勢。作為柬埔寨政壇成立時間最早、執(zhí)政時間最長、組織機構(gòu)最完善、綜合實力最雄厚的政黨，柬埔寨人民黨深知妥善解決國內(nèi)土地糾紛對贏得作為自己階級基礎的農(nóng)民的支持，以及鞏固本黨長期執(zhí)政地位的重要性和緊迫性，以該黨副主席洪森為首相的柬政府在解決土地糾紛、保持社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟發(fā)展方面探索出了一套符合柬埔寨國情的行之有效的做法。
　　糾紛不斷威脅穩(wěn)定
　　自20世紀90年代末結(jié)束綿延近30年的國內(nèi)戰(zhàn)爭、實現(xiàn)完全和平以來，柬政府相繼出臺穩(wěn)定局勢、重建經(jīng)濟、融入國際社會的“三角戰(zhàn)略”和以優(yōu)化行政管理為核心，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、加強基礎設施建設、吸引更多投資和開發(fā)人才資源的“四角戰(zhàn)略”，使柬埔寨經(jīng)濟開始進入快速發(fā)展階段。在過去的十多年間，柬年均經(jīng)濟增長率超過5%，加上其所處的“東盟中心”的巨大區(qū)位優(yōu)勢以及和平穩(wěn)定的政治社會環(huán)境，吸引了大批外國投資者紛至沓來。2007年，金邊經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃好的土地出售價格為每平方米40美元，2012年飆升至每平方米3000至4000美元，巨大的土地效益使土地權(quán)利成為最復雜、最脆弱和最容易發(fā)生糾紛的財產(chǎn)權(quán)利。
　　由于1975—1979年紅色高棉執(zhí)政時期廢除了土地登記制度，直到今天仍有許多柬埔寨公民沒有拿到官方頒發(fā)的土地登記證明，其土地所有權(quán)沒有很好地受到法律保護。隨著柬埔寨第二、第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴張，被征用土地數(shù)量逐年上升，一些地方政府開發(fā)心切，對開發(fā)商做出較多讓步，沒能照顧好土地所有者利益。少數(shù)官員在巨大經(jīng)濟利益驅(qū)使下，采取欺騙、恐嚇等手段非法侵占農(nóng)民土地賣給私人公司賺取高額利潤。有些征地項目雖是國家批準的合法項目，但地方政府未能與失地農(nóng)民就補償和安置標準達成一致，且處理手段過于簡單粗暴。上述成為土地糾紛案件不斷增多的重要原因。
　　因此，多年來，柬埔寨權(quán)貴和軍隊巧取豪奪霸占農(nóng)民土地、開發(fā)商與民爭地的現(xiàn)象遍布全國，引發(fā)鄰里糾紛、官民矛盾、上訪事件甚至大規(guī)模群體性事件不斷升級并持續(xù)發(fā)酵，不少人采取在洪森首相官邸、政府機關(guān)門前集會抗議，甚至組成“人肉盾牌”封堵公路等非理性方式維護自己的土地權(quán)益，給柬帶來了很大的不安定因素。柬埔寨人權(quán)中心發(fā)布的《2007—2011年柬埔寨土地糾紛統(tǒng)計報告》顯示，四年來，柬埔寨全國共發(fā)生223起土地糾紛案件，涉案土地面積占柬埔寨國土總面積的5%，76萬人牽涉其中。2010年以來，金邊市隆邊區(qū)沙拉咋分區(qū)萬谷湖周邊居民打著“維護土地權(quán)益”旗號舉行的多次抗議拆遷活動，在一些非政府組織的推波助瀾和部分媒體的炒作下，更是將柬埔寨土地糾紛頑疾再次推上風口浪尖，引起國際輿論廣泛關(guān)注。
　　萬谷湖是金邊最大的淡水湖，總面積達133公頃，1987年被政府開辟為旅游區(qū)。1993年以來，隨著金邊城區(qū)的不斷擴大，許多人遷移到湖邊建房蓋屋，致使湖水面積逐漸變小，周邊環(huán)境也變得臟亂不堪。2006年，柬埔寨政府計劃將萬谷湖填平造地，建成金邊五個衛(wèi)星城之一。2007年，金邊市政府與柬埔寨蘇卡庫公司簽訂為期99年的租賃開發(fā)合同。盡管萬谷湖周邊居民住宅多為違章建筑，開發(fā)公司仍給予了住戶一定補償，并在距離金邊約20公里處建設了安置性住房。但由于涉及土地產(chǎn)權(quán)和居民拆遷補償?shù)确矫婕m紛，2010年拆遷開始后，萬谷湖居民經(jīng)常到當?shù)卣H組織和各國駐柬使館門前舉行抗議活動。在多次動員和勸說無效的情況下，金邊市政府出動警察強制拆除部分違章建筑，與當?shù)鼐用裰g的矛盾沖突不斷升級。
　　2011年8月初，世界銀行就萬谷湖拆遷事件發(fā)表聲明表示：在柬解決萬谷湖大批住戶遭強制拆遷的糾紛之前，世界銀行將不再向柬提供新貸款。目前，世界銀行每年向柬提供約一億美元援助，主要用于發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生、教育、道路和政府管理系統(tǒng)等，約占柬所有外援的10%。在此情況下，柬政府于2011年8月底宣布將萬谷湖范圍內(nèi)12.44公頃土地分給當?shù)鼐用褡灾魈幚?，其?14.41公頃由萬谷湖開發(fā)公司投資開發(fā)，并為萬谷湖周邊居民發(fā)放土地證。絕大多數(shù)湖區(qū)居民接受了該方案并完成了搬遷工作，但仍有少數(shù)居民因各種考慮拒絕搬遷，萬谷湖拆遷風波至今仍未完全平息。
　　由于柬實行多黨制，五年一屆的全國大選使土地糾紛成為反對黨攻擊執(zhí)政當局、爭取選民支持的熱點話題。反對黨將國內(nèi)愈演愈烈的土地糾紛歸咎于政府腐敗，稱司法機關(guān)和反腐敗機構(gòu)均由柬埔寨人民黨控制，相關(guān)法律制度只是特權(quán)階層的保護傘，只有實現(xiàn)政權(quán)更替才能從根本上保障農(nóng)民土地所有權(quán)，甚至以此為由頭煽動民眾搞“街頭政治”。一些援柬國家認為土地糾紛對柬政府削貧戰(zhàn)略和國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)成挑戰(zhàn)，將土地糾紛列入對柬援助項目的重點考慮因素。部分人權(quán)組織多次指責柬人權(quán)狀況不佳，批評柬司法系統(tǒng)不獨立、腐敗成風、執(zhí)法不公，稱非法征占土地過程中存在普遍的鎮(zhèn)壓、脅迫、勒索農(nóng)民現(xiàn)象，對柬國際形象造成不同程度的負面影響。
　　解決糾紛鞏固政權(quán)
　　作為以農(nóng)民為階級基礎的政黨，柬埔寨人民黨深知民心向背與政權(quán)存亡的關(guān)系。柬政府對國內(nèi)日益嚴重的土地糾紛深感擔憂，多次警告說，如不采取有效措施，土地糾紛有可能演變成人民革命。鑒于此，柬埔寨人民黨著眼執(zhí)政安全采取了一系列解決土地糾紛的措施。
　　首先，2001年7月柬出臺《柬埔寨王國土地法》，規(guī)范土地使用和管理。該法不僅明確規(guī)定公民在符合無疑義、非暴力、公開、繼續(xù)和善意五個條件前提下對2001年之前獲得的土地擁有所有權(quán)，還對土地產(chǎn)權(quán)的形式、土地征用的主客體、征地范圍、征地程序和征地補償?shù)汝P(guān)鍵問題做出了明確規(guī)定，為解決因歷史原因遺留下來的土地權(quán)屬不明問題、防止征地行為擴大化和廣泛化、從源頭上預防土地侵權(quán)行為發(fā)生提供了法律依據(jù)。柬政府還將土地管理、土地分配工作放在優(yōu)先地位，加快向農(nóng)民發(fā)放土地證的步伐，努力遏制政府違規(guī)占用農(nóng)民土地和農(nóng)民私自出售土地現(xiàn)象。
　　其次是加大反腐敗力度，打擊土地違法行為。柬政府一方面加快反腐敗制度建設。柬《反腐敗法》于1994年開始起草，2009年12月完成并獲內(nèi)閣通過，2010年4月由國會表決通過。2010年，柬政府啟動為期五年的反腐敗行動計劃，要求全國約20萬各級公務員自2011年起每兩年一次限期向國家反腐敗委員會申報包括土地、房產(chǎn)等個人投資在內(nèi)的財產(chǎn)；在學校開設反腐課程；在全國各省市設立反腐機構(gòu)；積極鼓勵民眾舉報貪污腐敗行為等。另一方面嚴肅查處涉及土地的案件。2007年3月，柬埔寨人民黨高層會議授權(quán)洪森首相對黨內(nèi)非法侵占農(nóng)民土地的官員進行整肅。同年8月，洪森下令叫停并拆除涉嫌擅自改變土地使用性質(zhì)、擴大施工面積、違法填湖造地的一處房地產(chǎn)在建項目，與此案有關(guān)的時任干丹省省長和兩名副省長被免職。
　　三是有力回擊反對派的不實指責，堅持以庭外調(diào)解為主渠道解決土地糾紛。面對反對派關(guān)于柬土地改革失衡不公的指責，柬政府一方面予以嚴正駁斥并加快制定《非政府組織管理法》，運用法律對某些非政府組織的言行進行規(guī)范管理，維護柬埔寨人民黨形象和政府權(quán)威。另一方面， 于2006年3月成立以副首相兼首相府大臣索安為主席、相關(guān)政府部門及軍警憲強力部門主要負責人為成員的國家解決土地糾紛機構(gòu)，下設省、市、縣、區(qū)各級地政委員會和解決土地糾紛機動小組，專門負責土地糾紛案件的協(xié)調(diào)處理，避免土地糾紛動輒訴諸法院。自2000年至2008年10月，經(jīng)各級地政委員會協(xié)調(diào)解決的土地糾紛案件就達1578起，涉及7984個家庭和2752公頃土地。
　　四是用好特許地，兼顧弱勢群體需求與國家發(fā)展需要。柬政府一方面將分布在全國16個省份的大約13萬公頃荒地劃為社會福利特許地提供給無地農(nóng)民、貧困家庭和退伍軍人，供其進行種植維持生計，緩解因土地糾紛積聚起來的官民對立情緒。另一方面，本著不影響社區(qū)和當?shù)鼐用裆瞽h(huán)境的原則，將一些環(huán)保價值和經(jīng)濟價值相對較低的疏林或次生林地劃為經(jīng)濟特許地提供給外國公司開發(fā)經(jīng)營，大力吸引外資外援發(fā)展經(jīng)濟，確保國民經(jīng)濟穩(wěn)步增長。柬農(nóng)林漁業(yè)部報告顯示，截至2011年底，柬政府已向118家公司批準了涉及17個省、共119萬公頃的經(jīng)濟特許地，占柬國土面積的6.6%。
　　徹底解決任重道遠
　　上述措施為緩和柬土地糾紛和矛盾起到了積極作用，但柬土地糾紛問題由來已久，各種利益和矛盾交織在一起，非一朝一夕所能徹底解決。當前，柬政府在解決土地糾紛方面還面臨如下困難和問題：一是土地法律法規(guī)尚不完備或存在漏洞，給一些侵占農(nóng)民土地的不法分子有意識地規(guī)避法律法規(guī)、在部門監(jiān)管邊界地帶鉆空子，甚至借此博取司法庇護提供了可乘之機。二是反腐敗雷聲大雨點小，官員財產(chǎn)申報制度執(zhí)行不力流于形式，反腐敗過程中只拍蒼蠅不打老虎的現(xiàn)象較為普遍。三是庭外調(diào)解易受到來自各方面的壓力和干擾，弱勢群體的合法權(quán)益難以得到保障。四是柬政府掌握的特許土地數(shù)量相較弱勢群體的需求和經(jīng)濟發(fā)展的需要如同杯水車薪，難以完全實現(xiàn)柬政府的初衷。
　　民為國本，本固邦寧。柬土地糾紛如果長期得不到及時妥善的解決，一旦量變發(fā)生質(zhì)變引發(fā)深層次矛盾，將給柬埔寨人民黨的執(zhí)政和柬埔寨社會的和平穩(wěn)定造成極大的威脅。
　　（作者單位：中共中央對外聯(lián)絡部
　　亞洲二局）
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