【摘 要】隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市化進程加快，國家對征地的需求會越來越大。在這個過程中，如何維護好農(nóng)民的土地權(quán)益，關(guān)系到社會的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，對土地制度改革是很重要的一個環(huán)節(jié)。本文通過研究世界征地制度的發(fā)展規(guī)律，對比不同國家農(nóng)民土地權(quán)益的狀況，指出創(chuàng)建土地發(fā)展權(quán)制度和構(gòu)建土地稅費體系是可借鑒之舉。
　　【關(guān)鍵詞】征地制度 征地補償 土地發(fā)展權(quán)
　　
　　征地是指政府為了公共利益需要，依法征用土地的行為。引用威廉配第的一句話：“勞動是財富之父，土地是財富之母。”土地一直是農(nóng)民的根本，起著社會保障的最后一道防線的作用，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定影響巨大。
　　本文通過世界征地制度對農(nóng)民權(quán)益保護的視角，研究總結(jié)其中征地制度的發(fā)展規(guī)律，尋找農(nóng)民權(quán)益差異的根本原因，為我國征地制度的改革提供一定的參考意義。
　　一 部分國家農(nóng)民土地權(quán)益現(xiàn)狀
　　基于阿瑪?shù)賮喩目尚心芰嚼碚撜J為，公平是指功能性活動跟可行能力的結(jié)合。他認為，一個人如果能利用他所擁有的權(quán)力去實現(xiàn)目標，就達到了公平。這里面包含兩個要素，一是個體首先得擁有這部分權(quán)力，這里可以指物權(quán)或者其他的法律賦予的權(quán)力；二個體能利用這樣的權(quán)力實現(xiàn)目標，也就是有機制保障個體實現(xiàn)這樣的權(quán)力。在征地補償?shù)亩x里面，應(yīng)該是指被征地后，農(nóng)民的生活水平應(yīng)該不低于原來的生活水平。根據(jù)土地所具有的社會保障功能屬性，征地補償也必須給予相當社保的補償費用。所以，土地征收中，農(nóng)民的土地權(quán)益主要包括征地制度的完善，管理機制的完善，以及補償價格的合理，救濟機制的健全等方面的綜合。
　　1．發(fā)展中國家的征地制度特征
　　發(fā)展中國家的征地制度，普遍存在公共利益界定含糊不清、征地補償價格偏低、征地手續(xù)不規(guī)范等情況。發(fā)展中國家的經(jīng)濟一般比較落后，因此為了城市化和趕超發(fā)展，需要征用大量土地。政府為了保證土地的供給，一般都會默許這些不規(guī)范的征地行為，忽視農(nóng)民的利益受損。甚至制定相應(yīng)的法律掠奪農(nóng)民的權(quán)力，大肆征用土地，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及商業(yè)開發(fā)用地。印度就是典型的例子。
　　印度是聯(lián)邦制國家，土地征收的最終裁定權(quán)在于地方邦政府，各邦在執(zhí)行聯(lián)邦政府制定的土地總體政策前提下，采用各異的土地征收模式。由于1894年的土地征收法存在諸多不足，引起了不少的社會矛盾，因此2011年印度頒發(fā)了新的土地法律草案，根據(jù)印度政府2011年9月7日的土地征收、修復(fù)以及移民安置草案（Land Acquisition and Rehabilitation and Resettlement Bill）的規(guī)定，只要符合公共目的，就可以征收土地，但是需要根據(jù)土地的市場價值，提前支付給被征地者補償。實際上，在操作過程中，很多商業(yè)性的開發(fā)也享有土地征收的特權(quán)。
　　2．中等發(fā)達國家的征地制度特征
　　中等發(fā)達國家的征地制度屬于趨于完善的階段，這個階段農(nóng)民的土地權(quán)益有了更多的保障，救濟機制相對比較完善。經(jīng)濟發(fā)展早期，大批征地的實踐，讓他們逐步完善相應(yīng)的法律法規(guī)。當然，這些改革主要是來自社會的壓力了，而不是政府本身自愿展開的。所以可以明顯地發(fā)現(xiàn)，在這個過程中，征地制度的法律法規(guī)的完善是最快的。
　　韓國與日本一直是近年來，中國征地制度改革的主要參考對象。相似的背景：人多地少；先行的模范作用，可以使中國結(jié)合本國的實際情況，探索自己的征地制度改革道路。韓國土地征收主要由土地征收委員會執(zhí)行，土地征收的原則是：符合公共事業(yè)建設(shè)需要，即可對土地實行征收或者限制使用等措施；但必須提前給予合理的補償。韓國的土地補償范圍與日本相近，比較特別的一點是，韓國規(guī)定了對同一片土地的不同權(quán)利人分別支付的原則，這對土地權(quán)利糾紛的解決具有積極的作用。
　　3．發(fā)達國家的征地制度特征
　　發(fā)達國家的征地制度是比較完善的。經(jīng)濟從發(fā)展中國家過渡到中等發(fā)達國家，再最后成為發(fā)達國家，使得其一步一步地對土地制度展開改革，盡量消除了來自強制征地而帶來的社會不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)階段，發(fā)達國家對征地的需求減少，因此制度更加規(guī)范了。給予農(nóng)民的征地補償也接近市場價值。高額的征地補償，嚴謹規(guī)范的征地程序，也使他們的征地效率有所下降。根據(jù)美國伊利諾州立大學(xué)的Trefzger和Colwel在1996年的研究也認為，土地征收價格過高，不能實現(xiàn)社會的帕累托效率最優(yōu)。這一方面，日本和德國是相對比較典型的國家。
　　德國人一直以嚴謹聞名世界。他們一絲不茍的做事風格，在土地征收制度方面也得到了充分體現(xiàn)。德國《建設(shè)法》規(guī)定，只要符合公共利益原則的土地征收，無論是個人或者國家單位，都可以提出征地申請，然后由地區(qū)專員負責審核。征地程序比較簡單，分為三個步驟：首先，征地部門提出申請，地區(qū)專員負責審核，有必要的時候，需提交到法院判定；其次，由地區(qū)專員跟被征對象協(xié)商補償方式；最后，賠償階段，征地工作正式展開。德國土地征收補償標準也是比較細的，包括征地補償費，即被征地的土地所有權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費用；營業(yè)損失補償；地面附著物的賠償?shù)取５聡鞯刭r償額的確定也是按照市場價格給予賠償。不過，具體操作程序有一些不同，他們是委托房地產(chǎn)評估委員會對被征收的土地進行評估，得出合理的賠償額。如果被征地人不服這個機構(gòu)的認定數(shù)額，可以通過向法院提請訴訟，獲得合理的補償標準。
　　二 三種類型國家征地制度下農(nóng)民權(quán)益的比較分析
　　根據(jù)可行能力的公平理論分析，農(nóng)民的土地權(quán)益至少包含兩項內(nèi)容，一是土地本身的價值需要得到公正補償，二是土地所具有的社會保障功能，需要在被征地中獲得等價值的經(jīng)濟補償。由于這三個階段的征地制度相對比較典型，在這三個發(fā)展階段下，被征地農(nóng)民的權(quán)益現(xiàn)狀也是各不相同。例如，公共利益的范圍認定中，補償方式是適當補償、公平補償或完全補償，以及是否是提前補償原則，是否有完善的管理機構(gòu)、是否有合理而有效的救濟機制（見下表），這些要。對保護被征地農(nóng)民的權(quán)益至關(guān)重要。以下分別從這些方面進行比較分析，探討農(nóng)民的土地權(quán)益狀況。
　　說明：產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)民手中土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，制度是指征地制度的法律體系、管理機制等組合，救濟機制主要是仲裁和司法程序的救濟。補償方式中，完全補償是指按照市場價值補償，公平補償是指綜合參考各方面而確定的中等補償方式，適當補償是最低的補償標準。
　　由上表可見以下特征：
　　第一，發(fā)展中國家農(nóng)民的權(quán)益受損最嚴重，土地制度的不完善，導(dǎo)致救濟機制的失靈，“適當補償”導(dǎo)致的補償價格跟土地市值相差巨大的現(xiàn)象普遍。根據(jù)可行能力的公平理論，農(nóng)民首先需要獲得土地權(quán)益的制度保障，也就是功能性活動得到保證；其次，是可行能力的實現(xiàn)問題，也就是制度的執(zhí)行情況。發(fā)展中國家因為制度不完善，導(dǎo)致執(zhí)行起來無法可依，農(nóng)民的土地公平權(quán)益受到多方面的侵害。
　　第二，中等發(fā)達國家，征地制度相對比較完善，管理機構(gòu)分工也更加明確。為了緩和社會矛盾，中等發(fā)達國家的征地補償價格有所提高，農(nóng)民的權(quán)益受到較多保護。不過，由于各國的國情不一樣，所以有的采用公有制，有的采用私有制，以及制度的路徑依賴因素，依然普遍存在公共利益范圍比較寬泛，征地范圍過寬等不合理現(xiàn)象，一般都是采用適當補償或者公平補償。
　　第三，發(fā)達國家普遍是土地私有制，征地制度完善，征地程序比較合理，救濟機制也較完善，所以農(nóng)民的權(quán)益達到較高的水平，可以拿到跟市場價值相近的征地補償。發(fā)達國家征地制度采用“完全補償”方式。
　　三 土地權(quán)益保護的公平政策選擇
　　綜合以上分析，針對我國的征地改革現(xiàn)狀，本文建議我國應(yīng)建立土地發(fā)展權(quán)機制，構(gòu)建土地稅費體系。土地發(fā)展權(quán)，是指土地在本身具有的使用屬性的情況下，變更為另外一種使用屬性的土地利用方式的權(quán)力。創(chuàng)建土地發(fā)展權(quán)機制，能使土地的管理變得更加規(guī)范，同時也能使農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展過程中土地的增值收益。對土地發(fā)展權(quán)的規(guī)定，能使政府按照規(guī)劃來開發(fā)土地，保證土地的合理開發(fā)，避免土地所有者違規(guī)開發(fā)的情況。中國臺灣地區(qū)，“漲價歸公”的土地治理方式，其實也是土地發(fā)展權(quán)的一種體現(xiàn)。中國大陸地區(qū)目前還沒有土地發(fā)展權(quán)的法律規(guī)定，但是實際運作中，我們還是能看到土地發(fā)展權(quán)的影子。例如，農(nóng)田保護制度就是土地發(fā)展權(quán)限定的一種，但還是不完善的一種制度，因為當前的模式，只規(guī)定了農(nóng)民有維護土地利用方式不變的義務(wù)，還沒規(guī)定農(nóng)民享受土地利用方式改變所能獲得的收益分配的權(quán)力。英美等國家的土地發(fā)展權(quán)制度是土地制度的一個重要部分，充分保證了農(nóng)民跟政府權(quán)力義務(wù)的均衡。
　　根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，政府和企業(yè)獲得了征地收益的60%～80%，村集體獲得25%～30%，農(nóng)民僅獲得5%～10%。所以，要改變政府土地財政的現(xiàn)狀，必須設(shè)計一套制度，讓政府有一定的利益驅(qū)動，能把保障農(nóng)民權(quán)益納入到政府驅(qū)動力里面。其中，構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)制度，形成土地稅費體系是值得借鑒并實踐的。
　　參考文獻
　?。?］Trefzger J W，Colwell P. F. Investor efficiency in the face of takings［J］.The Journal of Real Estate Finance of Econom